老年助餐服務發展模式與進路
——基于昆明市案例分析

李維濤

(云南大學 經濟學院,云南 昆明 650500)

中國老齡人口數量快速增加,社會老齡化問題日益嚴重。國家統計局數據顯示,2022年末全國60歲及以上人口28 004萬人,占全國人口的19.8%,其中65歲及以上人口20 978萬人,占全國人口的14.9%[1]。中國的人口老齡化具有規模大、速度快的特點,在這樣的背景下,建立健全社會養老服務體系刻不容緩,而老年助餐服務則是其中重要的一環。2023年10月,民政部等11個部門印發《積極發展老年助餐服務行動方案》,要求各地積極構建覆蓋城鄉、布局合理、共建共享的老年助餐服務網絡。發展老年助餐服務不僅關系到老年人的基本生存需求,更涉及到老年人身心健康、社交活動以及生活品質的方方面面。

回顧以往文獻,國內學者對老年助餐服務的研究主要集中于幾個方面。第一,老年助餐服務的定位。老年助餐服務是社區居家養老服務的基礎[2],其他類型的養老服務,如醫療保健、精神文化可以在此基礎上進行延伸[3]。第二,老年助餐服務的需求。研究發現,老年助餐服務對居家養老服務質量評價有顯著正相關性[4],且年齡越大、收入越高的老年人對養老助餐服務的需求越高[5-6]。第三,老年助餐服務的參與主體。目前助餐服務的參與主體包括政府、社區與社會企業[7],政府掌握社會資源,社區具備動員能力,而企業則是最具有活力的主體[8-10]。從福利混合經濟和協同治理的視角來看,三者責任邊界分明,有助于老年助餐服務效能充分發揮[11]。第四,老年助餐服務的發展困境。社會組織參與程度低,政府支持和監管力度不足[12],運營虧損,個性化服務不足,社會企業合法性等諸多問題[13],都制約了老年助餐服務的可持續性發展。

綜上可見,學者們對于老年助餐服務的研究雖然取得了一些具有啟發性的成果,但仍存在一些不足:一是直接以老年助餐為研究對象的文獻較少,大部分文獻只是將老年助餐作為社區居家養老的一項組成部分進行研究,對于老年助餐的研究深度不夠;二是對老年助餐服務供給主體的角色功能研究較少,雖然也有文獻對參與主體進行研究,但對各個主體之間的網絡運行邏輯缺乏考察。因此,本文從供給主體的角度出發,總結了老年助餐服務的不同發展模式,并通過昆明市不同案例的比較分析,探尋不同模式之間的區別與共性、優勢與不足,以期為我國老年助餐服務的持續穩定發展提供經驗與借鑒。

一、老年助餐服務的理論分析

(一)老年助餐服務的政策脈絡

隨著我國規模巨大的人口老齡化的快速到來,以及伴隨而來的經濟新常態和社會轉型,未來社區居家養老模式將是最適合我國國情的主要養老方式[14-15]。黨的十八大以來,國務院曾多次發文,尋求建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系,并積極探索政府和社會資本合作(PPP)的發展模式。社區居家養老是一種以家庭為核心,以社區為依托的養老方式,即老人居家養老+社區提供服務,而老年助餐服務作為社區服務的重要一環,其他類型的養老服務,如醫療照護、生活探訪等都可以以老年助餐服務為依托[16]。社區居家養老可以充分整合既有社會資源,包括住房、醫療資源、人力資源等,具有成本低、效率高的特點[17]。在社區養老模式下,老人既能享受到必要的生活服務,又不用脫離原有的家庭環境和熟悉的社區環境,是一種非常人性化的養老方式,也是很多老年人的自愿選擇。社區養老支持通過提高老年人的生活獨立性保障老年人的身體健康,而老年人生活獨立性提高的一個重要前提就是其基本的生活需求可以自理[18]。2021年,《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》重點闡述了發展城鄉老年助餐體系對于構建養老服務體系的重要作用。老年助餐食堂出現以后,一些尚具備行動能力的老年人可以自行前往助餐食堂用餐,而對于那些失能或者半失能的老人,助餐點的工作人員也可以提供送餐服務?？梢哉f,老年助餐食堂的出現大大提升了社區居家養老老人的生活獨立性,讓社區居家養老的效果得到更好的發揮(表1)。

表1 黨的十八大以來中國養老服務的主要政策文件

(二)老年助餐服務的現實邏輯

2023年,中國老齡科學研究中心發布了《中國老齡產業發展報告(2021—2022)》。報告顯示,截至2022年末,我國60歲以上失能老年人數大約有4 400萬,占老年人口比例為15.7%[19]。老年助餐最開始設立的初衷是為空巢、獨居、失獨、失智、失能、半失能等老人解決“用餐難”問題,然而,隨著各地老齡化程度的不斷加深,老年助餐服務的形式也逐漸擴展為社區食堂、中央食堂+集中配送的形式,服務對象也逐漸延伸到所有的老年人,以及其他年齡段人群。根據王傅和謝思婷的研究,老年助餐經歷了4個維度的轉變:(1)從部分到整體,即隨著專業配送隊伍和互聯網技術的加入,使得助餐服務范圍從局部的村鎮、社區擴展到周邊所有的城鄉社區;(2)從特殊到一般,即服務人群從獨居、孤寡、高齡、計劃生育特扶、失能等特殊困難老年人轉變為社區內所有常住的老年人;(3)從“救難”到提供優質服務,即從最初的救助困難老年人為主轉變為向所有老年人提供優質的就餐服務;(4)從解愁到創造幸福,即從讓老年人不再糾結“吃飯難”問題轉變為提高老年人的幸福生活指數[20]。

從公共物品理論的視角來看,老年助餐服務可視為一項準公共物品[21]。其一,老年助餐服務具有非競爭性,無論是社區自主經營還是政府委托企業經營的老年食堂,老年人只要滿足相應的年齡條件,就可以享受到對應的補貼和服務,因此老年助餐服務不存在競爭性。其二,老年助餐服務具有一定的排他性,作為政府的福利項目,老年助餐服務雖然向社區的所有老年人開放,但由于資源有限,服務提供者可能無法滿足所有有需要的老年人,因此老年助餐服務有一定程度的排他性。其三,老年助餐服務仍收取部分費用,雖然老年助餐服務通常以低價或免費的方式提供,但在一些情況下,可能需要老年人支付一部分費用,這可能導致一些老年人因財務原因而無法享受服務。由于存在排他性和非競爭性,市場可能無法在服務的供給和需求方面達到有效的均衡。因為個體無法被排除在服務之外,也無法阻止其他人共享服務。如果市場機制無法提供足夠的老年助餐服務,福利經濟學支持政府或其他社會機構的介入來糾正市場失靈[22]。政府可以通過制定政策、提供資金或監管服務提供者,以確保老年人能夠獲得適當的助餐服務,從而提高整個社區的福祉。社會組織可以通過志愿活動、慈善捐贈等助力老年助餐服務建設?？紤]到我國養老服務體系建設的必要性,以及市場和政府中的任何一方都無法提供足夠的老年助餐服務的現實,政府、企業以及社會組織多方共建的模式將是今后老年助餐服務的主要發展模式。

二、老年助餐服務的發展模式

老年助餐服務是社區居家養老服務體系催生下的產物,在世界上許多老齡化的發達國家都有出現。作為世界上率先進入老齡化社會的國家,英國、瑞典、丹麥等發達國家較早實施社會養老保障制度。英國的社區養老服務相對完善,養老社區主要采取市場化的方式運作,服務內容包括智慧醫療、老年餐廳等。瑞典作為高福利國家,老年助餐的主要方式為社區食堂和政府購買學校食堂服務,老年人均可享受低價的餐飲服務[23]。丹麥的老年助餐服務則是2種方式的結合,既有市場化運作的送餐服務,也有政府開設的社區食堂為老年人提供服務。在我國,2003年至2007年間,杭州、天津、上海、成都等老齡化較為嚴重的城市依次試點老年助餐服務,內容包括老年食堂、上門送餐,起初主要為社區自主經營模式,運營成本由政府財政承擔。此后,老年助餐服務逐漸在全國展開,參與主體也逐漸增多,市場力量開始參與進來,服務形式也開始多樣化。本文梳理了老年助餐服務在我國的主要發展模式。

(一)社區自主經營模式

社區自主經營模式是指供給主體為社區或者當地政府的模式,在該模式中,社區自主經營老年食堂,或由當地政府出面購買附近企事業單位的食堂服務,從而為老人提供就餐服務。作為一項公共福利服務,老年助餐服務最初是用來為殘疾老人、高齡老人、“空巢”老人等生活具有較大困難的老年人而開設的,負責的部門主要是民政部和殘聯。如北京市政府于2009年發布《北京市市民居家養老(助殘)服務(“九養”)辦法》,據此辦法,北京市一些老年人較多的社區陸續自主開辦了養老餐桌。在該模式下,社區提供公益性用房、居民閑置房等作為場地,政府的相關部門出資裝修房屋、采購餐桌、餐具等設施和設備。老年助餐點建成之后,其運營成本仍由政府財政承擔,所在社區的工作人員負責助餐服務點工作人員的聘用以及志愿者招募,并對助餐點的日常運營進行管理與監督。此外,在一些社區無力自主經營老年食堂的地區,政府也探索出購買服務的方式來解決當地老年人“吃飯難”的問題。政府購買服務是指由當地政府或社區出面,與附近社會企事業單位簽訂服務協議,購買其提供的老年助餐服務。政府購買服務可以將助餐功能嵌入企事業單位食堂,將服務外延至周邊社區,使老年人在其熟悉的就餐環境中享受助餐服務[24]。企事業單位食堂通常提供多樣化的菜品,能夠更好地滿足老年人的口味需求,并且這些單位通常具有規范化與系統化的管理,能夠確保食品安全。

(二)政府委托企業運營模式

政府委托企業運營模式是指政府將助餐服務外包給社會企業的模式,其供給主體為受委托企業,政府則提供政策支持。為持續繁榮養老市場,擴大老年群體享受養老服務面,2016年國務院發布了《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》,文件旨在放開養老市場,鼓勵社會力量參與到養老服務體系的建設中來,政府委托社會企業運營的老年食堂正是其中的重要一環。政府直接委托當地資質比較成熟的社會餐飲企業,對其門店的部分就餐區域進行改造,打造更適宜于老年群體用餐的環境,并要求受委托企業為周邊的老年群體提供價格相對較低的餐食?；蛘撠煘楹献髌髽I提供場地、餐具、廚房設備等,同時監督餐飲公司的運營和食品安全,并在運營過程中為合作企業提供一定的財政補貼、免租金、水電費等。政府委托專業餐飲企業負責助餐服務點的運營和管理,餐飲公司依托自身的專業經驗,結合老年人的實際需求,及時調整助餐點的環境設施和菜品種類,不僅滿足老年人對菜品的多樣化需求,而且菜品價格相對較低,這種高品質、低成本的餐食深受社區老年人的喜愛。此外,由于近年來老年人的助餐需求逐漸呈現出多樣化與個性化的特征,為了更好地滿足助餐服務的新需求,提高助餐服務的效率,餐飲企業探索出“中央廚房+專業配送”的助餐方式。中央廚房一般由餐飲連鎖企業建立,具備專業的制作場所和設備,負責將食材制作成成品或者半成品的餐食,直接或者委托第三方專業配送公司配送至各社區老年助餐服務點。社區助餐點在接收到餐食后,社區老年人可選擇在助餐點就餐,而對于那些因特殊原因無法親自到助餐點用餐的老年人,社區的工作人員也可以提供上門送餐服務。這種集中供餐模式覆蓋范圍廣、標準化程度高,從采購食材到餐食制作再到集中配送都可以實現統一管理、統一標準,并且只需要一個中央廚房就可以覆蓋周圍幾十個社區的餐食制作需求,各種社會資源得到了有效的利用,減少了資源的不必要浪費。

(三)兩種發展模式運營現狀

社區自主經營模式具有較強的福利性質,體現了我國政府集體兜底,個人參與的互助養老思想[25],在該模式中,老年人可以以低價甚至免費的方式獲得餐食。但這種模式的運營成本較高,且供給主體單一,往往難以滿足社區老年人的差異化和多元化需求。政府委托社會企業運營模式充分整合了政府、企業和社會力量,形成了多元供給的格局。政府通過委托社會企業運營,能夠更好地發揮市場機制,提高運營效率,降低財政負擔。而企業作為專業餐飲服務提供者,能夠提供更多樣化、高品質的餐食,更好地滿足老年人的需求。但是這種模式也存在運營成本難以維系的問題,因為企業是低收益甚至零收益為老人提供助餐服務,如若經營和管理不當,很難維持助餐服務的可持續性供給。從空間分布來看,社區自主經營模式常見于農村以及城市中歷史悠久的社區,因為這些地區居民之間往往具有較強的人情紐帶,因而老年助餐服務得以更有效地開展[26];政府委托企業運營模式則常見于城市新建社區和都市繁華地段,由于這些地區人流量較大,便于受委托企業開展其他類型的餐飲服務,拓展收入來源,因此新建社區和繁華地帶往往更受市場的青睞。從服務形式來看,社區自主經營模式為傳統的“食堂制作+堂食”的形式,這種服務形式對于老年人來說接受度較高,而政府委托企業運營模式中,一些企業為了提高供餐的效率,探索出了“中央廚房+專業配送”的方式,這種供餐方式增加了食品監管的難度,從而也可能會影響老年人的接受程度。從財政負擔來看,社區自主經營模式由于供給主體為政府或社區,因此政府財政負擔較重;而在政府委托企業運營模式中,老年食堂的供給主體為企業,政府主要提供政策支持和財政補貼,因此政府的財政負擔則相對較小。以上分析表明2種發展模式各具特色,然而在實踐過程中哪一種模式更具有可行性與可持續性呢?本文以昆明市老年助餐服務為例,進行了具體的案例分析。

三、昆明市老年助餐服務案例

為解決老年人吃飯難的問題,云南省昆明市自2016年開始試點探索老人愛心食堂、老年餐桌項目建設。此后,本著“政府引導、政策扶持、社會參與、老人受益”建設原則,昆明市成立養老服務專項資金,加大經費投入支持符合條件的養老服務公益項目,并積極與社會企業合作,探索出了“社會企業+小區食堂”等多種老年食堂模式。截至2021年底,昆明市共建成新時代老年幸福食堂、老年助餐點等188個,其中大部分都采取政府委托企業運營的模式。本文選取昆明市3個比較有代表性的案例進行分析,分別是社區自主經營模式下的江岸社區老年愛心食堂和政府委托企業運營模式下的文昌社區期頤小院老年幸福食堂與春融社區新時代老年幸福食堂。通過不同案例的分析與比較,試圖厘清不同模式之間的區別與共性、優勢與不足,以期為更多老年幸福食堂的建設提供經驗與借鑒。

(一)具體案例

1.江岸社區老年愛心食堂。昆明市五華區江岸社區建于1992年,共有曦江里、江岸里、韻江里、月江里4個片區,住戶7 985戶,常住人口11 375人,60歲以上老年人口比例達到了40%以上,是昆明市居住人口最多的小區之一。20世紀90年代,為便于小區內公共事務的管理,社區居民自發組建了小區物業公司。社區居民定期繳納物業費,物業公司負責小區內停車管理、公共清潔、小區綠化等公共事務,事實上承擔了社區居委會的職責,并一直延續至今。2017年,在五華區民政局和老齡委的支持下,江岸社區物業公司開始籌建老年愛心食堂。

2017年底,江岸社區老年愛心食堂正式投入運營,前期投入10萬元,其中區民政局和老齡委分別補助1萬元,剩余資金由小區物業公司承擔。愛心食堂使用的場地為小區內一間閑置的公用倉庫,位置緊鄰小區居家醫養服務中心,使用面積200平方米,包括后廚區與用餐區。愛心食堂現有工作人員6名,每日提供午餐和晚餐,可同時容納50人用餐。愛心食堂對小區居民和外部人員開放,每餐提供兩葷兩素套餐,在建成初期,就餐價格為外部人員10元/份,小區60歲以上居民8元/份,但由于物價上漲和經營虧損等因素,就餐價格調整為現在的外部人員12元/份,小區60歲以上居民10元/份。目前社區共有113位老人在愛心食堂辦理了就餐卡,此外,根據不同老人的需求,愛心食堂還可以提供上門送餐服務。江岸社區作為以老年人群為主的社區,愛心食堂的出現為社區居民的生活提供了很大的便利,但目前愛心食堂的供給主體只有小區物業公司和上級政府,雖然偶爾會有愛心企業資助一些大米和食用油等物資,其仍然面臨著虧損的困境。

2．文昌社區期頤小院老年幸福食堂。文昌社區位于昆明市呈貢區龍嶺街道中段,轄區內的小區多為上世紀建設的事業單位家屬院,因此老年人口較多,占總人口的一半以上,老年人“吃飯難”也就成了文昌社區亟待解決的問題。為促進轄區內養老服務體系建設,2023年3月文昌社區居委會主動聯系轄區內的餐飲企業,洽談合作建設老年幸福食堂事宜,最終與八大碗餐飲有限公司達成合作協議。八大碗餐飲有限公司成立于2022年1月,具有成熟的餐飲管理服務經驗,在街道內口碑優良,且企業主還具備多年的政府部門工作經歷,具有強烈的社會責任感。

由于八大碗餐飲有限公司本身即經營一家面積達1 000平方米的餐飲店,店內設施齊全,環境良好,且擁有17位工作人員,所以期頤小院老年幸福食堂的選址即定為八大碗餐飲店內,前來就餐的老人可享受與店內其他顧客同樣的服務。在對餐飲店進行必要的適老改造后,期頤小院于2023年4月正式投入運營。在合作過程中,文昌社區居委會在轄區內各小區免費為八大碗餐飲店做宣傳,并組織社區義工、志愿者為轄區內的高齡、殘障老人提供上門送餐服務,而期頤小院日常的經營費用,包括食材采購費用、水電費、員工工資等均由八大碗餐飲有限公司承擔。對于前來就餐的老人,雖然可以享受與店內其他顧客同樣的服務,但其價格卻更便宜。期頤小院每日提供午餐和晚餐,每餐均按照兩葷兩素一湯一咸菜標準執行,根據老人實際年齡收取不同的就餐價格:60～69歲老人為8元/份;70～79歲老人為7元/份;80～99歲老人為6元/份;100歲以上老人免費。此外,龍城街道轄區內的五保戶,高齡獨居、孤寡、低保低收、失獨、殘障、行動不便等6類老年人可免費用餐。截至目前,共有530名老人在期頤小院辦理了就餐卡,每日就餐人數超過100人。根據八大碗餐飲負責人的描述,期頤小院項目每月基本都是處于虧損狀態,但由于餐飲店同時還經營著其他餐飲項目,所以每月勉強可以做到收支平衡。而前來就餐老人普遍對期頤小院評價良好,認為其價格優惠、飯菜可口、服務態度好,表達了對該項民生項目的認同和感謝。

3.春融社區新時代老年幸福食堂。春融社區于2017年底掛牌成立,由于社區附近交通便利、環境清幽,吸引了很多老人前來居住,隨著老年人口比例的增加,“吃飯難”逐漸成為社區的一個公共問題。2022年,為落實《昆明市新時代老年幸福食堂建設實施方案(試行)》,滿足老年人基本生活需求,春融社區居委會開始謀劃在社區內部建立老年幸福食堂,通過公開招投標的方式,與昆明久安居家養老服務有限公司達成協議,將社區食堂外包給該公司,中標金額為20萬元。昆明久安居家養老有限公司為一家專業的養老服務公司,經營范圍包括社區養老服務、機構養老服務、餐飲管理、養生保健服務、家政服務等。

2022年7月,春融社區新時代老年幸福食堂正式投入運營,實際使用面積達600余平方米,由春融社區惠蘭園小區免費提供,包括用餐區、后廚區和營養咨詢室,位置緊鄰社區老年活動中心,擁有工作人員7名,每日提供早中晚3餐,對所有社會人員開放。食堂就餐價格為10元,包括一葷兩素一湯,老年人就餐享受愛心優惠:60～69歲老人為8.5元/份;70～79歲老人為7.5元/份;80～89歲老人為6.5元/份;90歲以上老人3.5元/份。據統計,春融社區新時代老年幸福食堂每日約有150人前來用餐,其中60歲以上老年人占一半以上,每日有7位老人需送餐上門,送餐隊由食堂工作人員和社區志愿者組成。雖然老年幸福食堂的價格優惠、飯餐可口,但由于其位置位于惠蘭園小區內部,前來就餐的人群基本上為本小區的居民,再加上在后期運營過程中物價上漲,而套餐價格始終維持在原有水平,從而使老年幸福食堂的經營出現虧損。

(二)案例辨析

1.參與主體。在江岸社區的案例中,參與主體包括小區物業公司、區民政局、老齡委和愛心企業,然而愛心食堂實際的運作和管理都是由承擔居委會職責的小區物業公司負責,企業雖然也作為參與主體出現,但也只是作為志愿者的角色,這就導致了江岸社區愛心食堂供給主體的單一。對比之下,政府委托企業運營模式的供給主體則更加多元。在文昌社區的案例中,八大碗餐飲有限公司為主要職責承擔者,八大碗餐飲有限公司不僅要負責運營老年助餐點,還要自己提供就餐場地,而社區居委會只是在其中扮演協作者的角色,主要職責為提供宣傳支持與組織社區義工。在春融社區的案例中,社區居委會扮演了組織者和監督者的角色,其不僅通過公開招標積極尋找合適的合作伙伴,還提供場地支持,監督社區老年幸福食堂的運營,而與其簽訂合作協議的久安居家養老服務有限公司則只需要負責管理老年幸福食堂,各方明確分工,保障了食堂的高效運營。由此可見,無論是社區自主經營模式還是政府委托企業經營模式都有著明確的職責劃分,然而后者的供給主體更加多元,更有利于老年助餐服務效率的提升(表2)。

表2 兩種模式參與主體的分工

2.風險分配。老年幸福食堂在經營過程中的風險主要為經濟風險和食品安全風險。在經濟風險方面,3個案例中的老年幸福食堂都是獨自經營,自負盈虧。在食品安全風險方面,江岸社區老年愛心食堂和文昌社區期頤小院老年幸福食堂是自己承擔食品安全風險,其食品安全受當地市場監督管理局監督。而春融社區新時代老年幸福食堂則為負責企業與社區居委會共同承擔,社區居委會負有對老年食堂食品安全的監督責任。社區自主經營模式因其供給主體的單一性,致使其運營風險全部由社區承擔,而在政府委托企業運營模式中,由于社區和負責企業存在緊密的合作關系,經營風險由兩者共同承擔。

3. 服務管理。江岸社區老年愛心食堂是社區自主經營的一家老年助餐食堂,食堂的管理人員和工作人員都是社區居民,居民之間的人情往來和信任關系使得助餐服務得以良好開展,不足的是食堂工作人員沒有接受過任何有關養老方面的專業培訓,衛生意識和營養搭配意識還有待提升。文昌社區期頤小院老年幸福食堂和春融社區新時代老年幸福食堂是在社區人口老齡化壓力加劇,而社區養老服務供給不足的困境下,居委會向社會專業機構借力的結果。負責運營的企業一方面具備專業知識和管理優勢,能夠更好地滿足老年人餐飲需求,另一方面在社區居委會的協助下整合社區資源,形成標準化運營模式,提高了服務綜合性和可持續性。

江岸社區老年愛心食堂屬于社區自主經營模式,文昌社區期頤小院老年幸福食堂和春融社區新時代老年幸福食堂屬于政府委托企業運營模式。2種模式下的老年助餐服務都改善了社區老年人的生活質量,減輕了社會的撫養負擔,實現了社會整體福祉的提升。但比較之下,政府委托企業運營模式參與主體更加多元、風險分配更為合理、服務管理更具專業性,因而是更為主流的一種老年助餐服務供給模式。

四、結論與對策建議

(一)結論

通過梳理老年助餐服務在我國的發展模式,發現目前我國老年助餐發展模式大體分為2種類型:社區自主經營模式和政府委托企業運營模式。社區自主經營模式具有較強的福利性質,但這種模式的運營成本較高,且供給主體單一,往往難以滿足社區老年人的差異化和多元化需求。政府委托社會企業運營模式則充分整合了政府、企業和社會力量,形成了多元供給的格局,但是這種模式也存在運營成本難以維系的問題,因為企業是低收益甚至零收益為老人提供助餐服務,如若經營和管理不當,很難維持助餐服務的可持續性供給?；诶ッ魇械?個案例的分析,發現政府委托社會企業運營模式更具可行性與可持續性。雖然2種模式下的老年助餐服務都改善了社區老年人的生活質量,減輕了社會的撫養負擔,實現了社會整體福祉的提升,但比較之下,政府委托企業運營模式參與主體更加多元,風險分配更為合理,服務管理更具專業性,因而是更為主流的一種老年助餐服務供給模式。

(二)對策建議

盡管政府委托企業運營模式相比較而言更具可行性與可持續性,但仍存在一些不足之處:在政策層面表現為政策制定不完善,資金支持力度不足;在社會參與層面表現為項目知名度低,社會參與度不足;在服務主體層面表現為長期發展動力不足,自主性發展受縛。為此,提出對策建議如下。

1. 政策層面。老年幸福食堂項目作為一個社區養老服務的重要組成部分,其順利實施需要政府制定清晰、有力度的政策支持。然而,政府在項目開始之前未能充分了解社區老年人的助餐需求,也未考慮到不同社區的特殊情況,導致政策在實施過程中出現缺陷。比如,文昌社區的老年幸福食堂由于居家養老服務中心建設尚未完成,老人活動場所不足,未達到相關運營補助條件,因此無法順利申請到政府補貼。這說明政策制定時未能全面考慮社區的特殊情況和需求,缺乏靈活性和差異性。其次,資金支持力度不足。政府在支持老年幸福食堂項目方面的資金投入不夠,導致項目在運營中面臨資金短缺的問題。具體體現在政府補貼不到位,而這又會導致各處老年幸福食堂的就餐價格不統一。文昌社區的案例說明了政府補貼條件未能覆蓋到所有有需要的社區,從而使得期頤小院無法享受到應有的支持。這反映了政府在支持老年幸福食堂項目上的資金分配存在不公平和不充分的問題,需要政府在制定政策時更加細致入微地考慮資金分配和項目需求的匹配。

綜合而言,政府在政策制定和資金支持方面存在的問題直接影響了老年幸福食堂項目的實施和運營,需要政府在制定政策時更加全面考慮不同社區老年幸福食堂的特殊情況,建立更加靈活、細致的政策制定機制,充分了解各社區老年人的助餐需求,確保政策能夠貼近實際情況,具有更強的適應性和差異性。此外,政府應增加對項目的資金支持力度,以確保老年幸福食堂項目的順利推進。同時,設立專項基金,用于解決不同社區項目之間的資金分配不均問題,并制定明確的補貼條件標準,確保所有有需要的社區都能夠順利申請到政府補貼,避免像文昌社區一樣因為特殊情況而無法享受資金支持。

2.社會參與層面。無論是文昌社區期頤小院還是春融社區新時代老年幸福食堂,兩者都存在項目知名度低、社會參與不足的問題,具體表現在社會公益組織的參與程度較低、社會捐助較少的情況,這一現象影響了社區養老服務的全面性和可持續性。首先,社會公益組織在老年幸福食堂的建設中未能發揮應有的作用,其積極性和參與度較低。這可能是由于公益組織未充分認識到老年幸福食堂對社區養老服務的重要性,或者受到項目信息傳播不足的影響,導致其在項目中未能充分參與,從而限制了社區服務的廣度和深度。其次,社會捐助方面存在相對較少的投入,這可能與項目的知名度、透明度以及社區對捐贈的需求宣傳不足有關。社會各界的積極參與和捐助是推動社區項目健康發展的重要動力,然而由于社會參與不足,項目面臨資金短缺的風險,進而可能影響老年幸福食堂的長期可持續性。

要解決這一問題,社區可以考慮加強與社會各界的溝通與宣傳,提高老年幸福食堂項目的知名度,明確老年幸福食堂的社會價值,以吸引更多的社會資源投入。此外,建議社區和政府建立更加透明、規范的捐贈機制,確保社會捐贈能夠有效用于老年幸福食堂的建設和運營,從而促進社會參與的積極性和項目的可持續發展。

3.服務主體層面。在開辦老年幸福食堂之前,八大碗餐飲有限公司原本是一家純營利性的私人企業。在居委會的勉勵下,八大碗餐飲公司決定參與社區老年幸福食堂的建設。這個決定既是因為社區養老體系建設的迫切需求,也是八大碗餐飲公司擴大其社會影響力的戰略需要。然而,由于社區尚未達到補貼申請條件,再加上老年幸福食堂每月虧損的情況,使得八大碗餐飲公司在長期發展方面面臨動力不足的問題,這一局面為社區的養老體系建設留下了隱患。因此,雖然餐飲公司參與社區項目有助于社會形象的提升和社區服務的改善,但也需要深入思考如何解決經濟虧損和提升發展動力的問題,以確保社區養老體系的穩健發展。

為了解決春融社區新時代老年幸福食堂的虧損問題,久安居家養老服務有限公司也曾考慮過開展外賣、禮儀慶典等服務,但在該過程中,這種自主性發展面臨著多種束縛。一是老年食堂位于惠蘭園小區內部,雖然小區位于繁華商業街周邊,但小區外面的居民對于老年幸福食堂知之甚少;二是目前食堂人手不足,但又無力聘請更多的工作人員,雖然社區經常會有義工過來幫忙,但業務拓展的行為屬于商業性質,社區義工不便參與;三是老年幸福食堂雖然由社會企業承辦,但同時也受街道和居委會的監督,居委會對于老年幸福食堂的業務拓展存在一定的顧慮。最終,老年幸福食堂拓展其他業務的計劃被迫擱置,對社會企業的創新發展形成一定的制約。這一系列問題表明,在老年幸福食堂項目實施中需綜合考慮社區居民的了解程度、人力資源、監管體系等多個方面的因素,以實現項目的可持續性和創新性發展。

促進老年助餐服務的持續穩定發展是一個涉及政府、企業、社會組織和社區層面的綜合性問題。只有在各方的通力協作下,才能更好地滿足老年人多層次的需求,促進社區居家養老服務體系的可持續發展。