氣候變化背景下農業低碳發展: 國際經驗與中國策略*

鄭玉雨,于法穩

(1.中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所 北京 100081;2.中國社會科學院農村發展研究所 北京 100732;3.中國社會科學院生態環境經濟研究中心 北京 100732)

隨著全球氣候風險的增加,氣候治理受到的關注度越來越高。為展示中國應對氣候變化的決心與責任,中國提出了努力爭取2030 年前實現碳達峰,2060 年前實現碳中和的國家自主貢獻(INDC)目標(簡稱“雙碳”目標)?！半p碳”目標的提出,充分展現了中國參與全球氣候治理的責任擔當,同時也為中國農業低碳發展提供了歷史機遇。從現實層面來看,氣候變化與農業生產之間的聯系緊密,農業(特別是種植業和畜牧業)既是溫室氣體的重要排放源之一,又是受氣候變化影響最直接的脆弱行業。因此,推動農業低碳發展是應對外部氣候變化、增強內在農業生態系統韌性的有效路徑。當前,在全球共同應對氣候變化的時代背景下,中國深度參與了全球氣候變化治理和國際合作,總結和借鑒國際農業溫室氣體減排的經驗,既是中國參與氣候變化國際合作的生動實踐,也是推動中國農業可持續發展的重要途徑。

在氣候變化議題下,學術界對不同國家和地區農業低碳發展的做法展開了積極探討。杜志雄等[1]選擇美國、荷蘭和日本等世界農業代表性國家,總結了農業向綠色轉型過程中的共性特征及經驗,提出“十四五”時期及未來中國農業綠色發展的方向。張斌等[2]通過對荷蘭農業綠色轉型政策演進的總結,提出創新循環農業發展模式、加強綠色發展技術支撐、完善農業綠色發展制度體系。Lu 等[3]探討了英國集約化農業對環境的負面影響,發現國家政策的關注點由農業產出政策轉型為全面的綠色發展道路。勵汀郁等[4]針對畜牧業低碳發展,梳理了美國、日本及歐洲、亞非拉國家的固碳減排戰略和典型模式,分別就牧區和農區提出適合中國畜牧業發展的固碳減排路徑。潘友菊等[5]針對氣候智慧型農業的熱點和趨勢展開分析,發現其研究區域從發達國家向發展中國家拓展,研究內容從關注生物科技技術向社會、經濟、政策等多領域協調發展。馬健等[6]通過對日本農業綠色發展相關組織機構創新與法律法規體系演變的梳理,總結日本農業綠色發展現實難題和創新路徑,并提出了對中國農業綠色發展的政策啟示。

由上述梳理可知,有關國外農業低碳發展的研究,主要是從政策演進、管理模式和技術創新等不同層面,定性展開不同國家的經驗總結和分析,但結合定量對比分析的研究較少。本文通過文獻梳理和數據收集,比較全球農業溫室氣體的最新排放情況,凝練國外農業低碳發展的創新做法,以期對推動中國農業低碳發展有所啟發。研究的邊際貢獻包括以下兩點: 一是在定性層面總結國外農業低碳發展的先進做法,同時在定量層面追蹤全球農業溫室氣體排放的前沿動態,豐富了實踐經驗總結的研究內容。二是從中國本土農業發展的現實情形出發,結合國外先進做法,構建具有中國特色的經驗借鑒思路,拓寬了國際經驗借鑒的研究視角。

1 全球應對氣候變化的進展與現狀

通過梳理全球氣候變化議程的進展,聚焦農業部門的溫室氣體排放,分析以七國集團(G7)為代表的發達經濟體和以金磚五國(BRICS)為代表的新興經濟體的農業溫室氣體減排現狀。對比分析中國和其他國家的排放現狀,以期為中國溫室氣體減排目標的制定提供數據支撐。

1.1 氣候變化議程進展

自1992 年《聯合國氣候變化框架公約》制定起,國際社會在氣候變化方面的議程協定相繼出臺,同時中國也在積極參與國際氣候變化合作,成為應對氣候變化的重要參與者和貢獻者。1992 年以來,全球氣候變化議程協定的時間、內容和中國參與情況整理如表1 所示。

為展示中國應對氣候變化的決心,繼2020 年中國提出“雙碳”目標后,2021 年10 月,在《聯合國氣候變化框架公約》第26 次締約方大會(COP26)前1個月,中國向秘書處提交了《中國落實國家自主貢獻成效和新目標新舉措》和《中國本世紀中葉長期溫室氣體低排放發展戰略》,這是中國履行《巴黎協定》的具體舉措。2021 年10 月,中華人民共和國生態環境部發表了《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書,為中國落實國家自主貢獻目標提供強有力支撐。2022 年10 月,《中國應對氣候變化的政策與行動2022 年度報告》發布,內容包括中國應對氣候變化新部署、積極減緩氣候變化、主動適應氣候變化、完善政策體系和支撐保障、積極參與應對氣候變化全球治理5 個方面,并闡述了中國關于《聯合國氣候變化框架公約》第27 次締約方大會(COP27)的基本立場和主張。

1.2 代表性國家農業溫室氣體現狀

根據《巴黎協定》,幾乎每個國家都應對溫室氣體減排做出承諾,并隨時間的推移加強努力。世界資源研究所數據顯示,截至2023 年12 月,198 個《巴黎協定》締約方中的195 個(占全球溫室氣體排放量95.2%)提交了國家自主貢獻(INDC)目標。國家自主貢獻目標包括凈零排放時間、溫室氣體排放總量同比下降比例、單位GDP 排放強度同比下降比例、非化石能源占一次性能源消費比重等指標。其中,凈零排放目標得到國際社會的廣泛認可,凈零排放是包括除了二氧化碳以外的所有溫室氣體,其排放量與溫室氣體清除量達到平衡時,被稱為凈零溫室氣體排放。截至2023 年12 月,有97 個締約方(代表101 個國家,占全球溫室氣體排放量的80.7%)已經傳達了凈零排放目標,其中在法律文件中制定的有26 個,政策文件中制定的有54 個,政治承諾中提出的有17 個,仍有115 個未提交凈零排放目標。代表性國家溫室氣體排放和減排承諾時間如表2 所示。

農業溫室氣體排放量以二氧化碳當量(CO2-eq)計,核算的溫室氣體包括甲烷(CH4)、二氧化碳(CO2)、含氟化合物(F-Gas)和氧化亞氮(N2O)。學術界在農業溫室氣體的定量測算方面,多采用聯合國氣候變化政府間專家委員會(IPCC)指南的計算方式[7-11],即排放因子法。國內農業溫室氣體核算方法主要參考兩種指南,即國際上通行的《2006 IPCC 國家溫室氣體清單指南2019 修訂版》和中國向《聯合國氣候變化框架公約》秘書處自主提交的《中華人民共和國氣候變化第三次國家信息通報》,國內學者的計算方式以后者居多[12-17],即將農業溫室氣體排放劃分為5 類碳源: 稻田CH4排放、農田施肥N2O排放、動物腸道CH4排放、動物糞便管理CH4和N2O 排放、秸稈田間燃燒CH4和N2O 排放。

較之于同為新興經濟體的印度,中國在農業溫室氣體排放總量和人均排放量上較為相近,但中國的單位GDP 排放量遠低于印度;較之于同為人口大國的美國,盡管總減排量遠落后于美國,但中國的人均排放量明顯低于美國。以上為中國溫室氣體減排目標的制定提供了有力的數據支撐: 中國必須充分考慮自身作為人口大國和發展中國家的現實,科學合理地展開農業溫室氣體減排目標規劃。如表2所示,在新興經濟體代表性國家中,中國的農業部門溫室氣體的排放總量居高,但人均排放量和單位GDP 排放量最低,中國在平衡農業溫室氣體減排和農業經濟發展方面表現較好。1)和印度相比,2020年中國在農業部門溫室氣體的排放總量上相近,在人均排放量上也相近;但二者在單位GDP 排放量上差距較大,印度和中國分別為278.11 t?(106$)?1和44.52 t?(106$)?1,金磚五國中巴西最高、中國最低。就同樣面臨總量減排壓力的印度和中國來說,中國農業經濟發展更快,因此單位農業經濟產值的溫室氣體排放量也更低,在兼顧農業經濟效益的前提下,印度減排壓力更大。2)和美國相比,中國農業溫室氣體排放量遠高于美國,2020 年中國和美國排放總量分別為653.97 Mt 和382.01 Mt;中國人均排放量遠低于美國,分別為0.46 t?cap.?1和1.15 t?cap.?1;中國單位GDP 排放量遠高于美國,分別為44.52 t?(106$)?1和18.28 t?(106$)?1。中國作為人口大國,相較于美國,在人均排放量方面,面臨的減排壓力相對較小,但是在考慮農業經濟效益的情形下,減排仍面臨較大的考驗。美國在低碳技術創新和能源技術創新方面位于全球領先行列,因此農業領域的低碳經濟取得了快速發展。

發達經濟體的碳中和時間基本上早于新興經濟體。世界資源研究所數據顯示,以七國集團為代表的發達經濟體,均對碳中和時間做出了承諾,美國、日本、英國、法國、意大利、加拿大的碳中和時間節點在2050 年,德國在2045 年;以金磚五國為代表的新興經濟體中,中國、俄羅斯、巴西的碳中和時間節點為2060 年,南非在2050 年,印度在2070 年。

2 國外農業低碳發展的實踐經驗

美國的大農場主模式、歐洲的田園農業、日本的小農精耕細作是全球典型的現代農業模式,在農業低碳發展方面取得了有效的實踐進展和創新經驗。由此,選取美國、日本、歐盟等國家和地區為研究對象,分別梳理其在農業低碳發展中的主要做法、最新行動和取得成效,并整理在表3 中。

2.1 美國的實踐經驗

2.1.1 基本概況

美國作為促進低碳經濟的重要倡議者和領導者之一,在清潔能源發展的實踐中處于世界前列,是全球節能減排技術的重要基地和最大的清潔能源輸出國。2009 年美國通過的《美國清潔能源和安全法案》,以限制碳排放量為核心內容,首次設定了溫室氣體中長期減排的量化目標,其中包括農業和林業碳抵消的相關內容。美國也是建立全球第一個具有法律約束力氣候交易所的國家,在芝加哥氣候交易平臺,農戶可以通過低碳生產模式獲得項目資助和碳匯經濟收益。

2.1.2 主要做法

一是農業綠色低碳生產的法律法規制定方面。美國在《國家環境政策法》的基礎上,出臺了《能源安全法》《公共水源標準》《土壤保護和國內配額法》等具體的法律法規。在對低碳生產的法律法規制定上,化學品規范和減量是其最主要的內容。1947 年美國出臺的《聯邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》(簡稱《農藥法》),在保障農業投入品的科學使用和農業污染防治中發揮了重要作用。此后,為加強農藥管理,相繼頒布了《農藥登記和分類程序》《農產品農藥殘留量條例》等法規。

二是低碳農業的財政稅收支持和減排補貼方面。美國通過財稅政策和補貼政策積極推動農業低碳生產。在《2008 年農業法案》中,美國提出將財政資金用于溫室氣體減排技術開發,并提供財政專項用于農業溫室氣體減排的實踐行動。除了財政補貼等激勵政策外,還包括環境規制政策,一方面美國對農民的減排行為提供補貼和獎勵,鼓勵農民進行低碳生產決策行為;另一方面通過農業碳排放限額制度和征收碳稅等手段,促進溫室效應的外部成本內部化。此外,美國還實行了低碳生產的農產品價格補貼政策,并針對休耕、少耕后產量降低和市場價格走低導致的收入損失,提供目標價格定向收購以減緩農業生產者的后顧之憂[18]。美國在實行碳稅政策方面,對化石燃料的使用采用間接定價,在征收成本時避免使用“稅收”和“碳排放”等術語,而是傾向于戰略性地改變標簽[19]。

三是清潔能源的開發及推廣方面。美國注重節能減排技術和清潔能源技術的引進與研發,在清潔能源發展的實踐中處于世界前列。美國為引導新能源的使用,出臺了包括《2005 年能源政策法案》《2007 年能源獨立與安全法案》《美國清潔能源與安全法案》等一系列法案。其中,《美國清潔能源與安全法案》包括了農業和林業相關減排抵消在內的5 個內容,提出了明確的溫室氣體減排目標和實施機制,強調了生物質能源的利用。美國通過不斷完善的能源政策,積極引導農村新能源使用,并給予了財稅、金融方面的政策補貼。

四是農業碳減排和碳匯的市場交易機制方面。2003 年成立的芝加哥氣候交易所,是全球第一個具有法律約束力的減排和交易平臺。在支持農業碳減排方面,交易所項目資金用于支持農業甲烷減排和土壤碳減排,如草地保護和免耕農業;同時,作為補充手段,美國鼓勵農戶作為碳抵消額提供者參與碳市場交易[20],有效推動了農戶參加碳匯項目的積極性,增加了農戶經濟收益。此外,美國對碳匯的多元開發和商業化運作也展開了積極探索。

五是農業固碳減排的科技創新方面。為減少機械化生產和農田翻耕帶來的溫室效應,美國積極開展了生物技術免耕模式、退耕還林還草休耕模式的研究應用。在農業碳匯生產項目上,強化森林碳匯、土壤碳匯等政策激勵,并探索地質碳儲存的技術模式。在碳匯技術的運作上,加強人力資本開發與投資開發,推動碳捕獲和儲存技術的商業化運作。在畜禽溫室氣體減排上,重視源頭減排和循環利用,通過飼料研發、改良牧草品種等技術創新手段,減少溫室氣體排放[4]。

2.1.3 最新行動

美國在實行低碳農業相關行動方面取得了新的進展。美國在2015 年提交的INDC 目標制定中,對溫室氣體減排做出了明確的目標承諾。此后,又制定了一系列2050 年實現凈零排放的路線規劃,并加大了對農業系統碳減排的關注。2020 年出臺的《應對氣候危機的行動計劃: 建立清潔能源經濟和健康、有彈性、公正的美國》中,將“投資美國農業以解決氣候問題”作為重要行動之一,提出加大財政和技術援助、教育和研究方面的投資,以鼓勵農業生產者實施氣候智能型農業實踐,促進農業碳減排、土壤固碳、可再生能源利用等。此外,美國進一步加快了農業科技應用于應對氣候變化的戰略研究,在2021 年出臺的《美國農業創新戰略》中,明確了未來10～30 年農業科技創新用于減緩溫室效應的解決方案,以促進農業的綠色低碳發展。

2.1.4 取得的成效

由世界資源研究所公布的數據可推算美國農業溫室氣體減排取得的成效。截至2020 年,美國的農業溫室氣體排放總量,同比1990 年上升7.21%,人均農業溫室氣體排放量同比下降19.58%,其下降的原因在于美國人口同比增長速度較快(32.8%),同時在減緩溫室效應方面取得了快速有效的進展。

通過上述梳理,美國農業低碳發展的主要做法及成效可概括如下: 美國通過對《美國清潔能源與安全法案》等清潔能源政策的不斷完善,極大地推動了農業生產領域清潔能源的應用;以芝加哥碳交易市場為代表的自愿碳市場是美國發展低碳農業的重要舉措,積極帶動了農戶碳減排和碳抵消的相關行為;同時,美國農業固碳減排方面探索出了先進的技術模式,包括生物技術免耕、地質碳儲存、飼料研發和牧草品種改良等技術模式創新和相關的商業化運作模式創新,為促進農業的綠色低碳發展做出了重要貢獻。

2.2 歐盟的實踐經驗

2.2.1 基本概況

歐盟始終堅持將《聯合國氣候變化框架公約》作為主體推動氣候治理,當前歐盟的低碳農業政策主要以《歐盟共同農業政策》為中心,英國[英國于2020 年1 月31 日正式脫歐,在文中所探討的絕大部分時期(1990—2019 年)英國仍屬于歐盟成員國,因此暫未將英國視作歐盟成員國之外的考察對象]、法國、德國在積極踐行歐盟相關農業政策的同時,各自就低碳農業相關法律法規進行了補充和完善。歐盟各個國家為推動低碳農業發展展開了長遠規劃,對農業溫室氣體設定了可量化的減排目標[21]。歐盟倡導實施基于自然的解決方案來實現低碳發展目標[22]。

2.2.2 主要做法

一是農業低碳生產的法律法規體系方面。英國在2008 年頒布的《氣候變化法》中,首次以法律形式明確溫室氣體減排目標。2009 年,法國通過了以低碳為核心的新《環境保護法草案》,對氣候、農業等領域做出具體部署。為發展低碳農業,德國通過財政支持發展工業原料作物種植,在2009 年,德國頒布《二氧化碳捕捉和封存法》,將法律法規具體到作物種植領域。在低碳農業生產環節的法規方面,法國于2009 年出臺了《農業手冊》,對農藥、肥料等使用提出了嚴格限制,并對市場上的農藥進行規范化管理。英國和德國分別就養殖環節中的糞便管理和化肥農藥管理做出明確規定。

二是財政稅收支持和生態保護補償層面。早在1992 年,歐盟首次在《歐盟共同農業政策》中提出了低碳農業的相關生態保護策略,對退耕還林的農戶給予政策補償。2003 年,《歐盟共同農業政策》中對農場管理及土地管理提出相應的要求,以金融信貸等農業環境經濟政策支持低碳農業發展[21]。英國在《清潔空氣戰略2018》中提出,將公共資金用于治理畜禽糞污的設施和設備,并采取統一行動治理糞污氨排放。法國政府于2008 年頒布了《生態農業2012 規劃》,在生態基金、技術扶持、免稅待遇等方面做出了規劃,用以大力發展生態農業。

三是管理創新和技術創新方面。荷蘭、德國等畜牧業發達的國家,依托適度規模經營和家庭農場,發展農牧結合循環養殖的模式,以減少溫室氣體排放[4]。為改善土壤質量和減緩溫室效應,歐盟各個國家采取積極的保護性耕作方式。德國充分發展現代科技,將遙感技術、生物技術應用于農業生產,并投入資金用于低碳技術研發和生物質能源的基礎建設。英國也通過加大技術研發投資,推動廢棄物的循環利用和清潔能源發展。此外,歐盟排放交易制度對限制二氧化碳排放產生了有效影響,年均碳排放減少量占總量上限的2%～4%,但對低碳技術投資和低碳創新的影響尚不明確[23]。

2.2.3 最新行動

歐盟在實行低碳農業相關行動方面的進展較快。2020 年,歐盟委員會提出的《歐洲氣候法》法案,擬將2050 年實現碳中和的目標,變成一項具有法律約束力的目標,在法案中設立了氣候目標,包括上調2030 年溫室氣體減排目標等多項修訂[24],此后,歐盟初步建立了相對完善的低碳發展法規政策體系和發展路線。2019 年發布的《歐證綠色新政》中,制定了碳中和愿景下的長期減排規劃,其中包括糧食領域的長期碳減排行動政策。2020 年歐盟發布的《歐洲綠色協議》,將發展低碳農業作為核心發展戰略之一,其中的“從農田到餐桌戰略”旨在通過農業綠色轉型增強糧食系統韌性,并相繼出臺各項行動計劃,以法規制定、資金引導等措施,促進農藥可持續利用、發展有機農業和實施低碳農業計劃。在2021 年的《歐盟碳農業實施計劃》中,歐盟規劃了碳農業支付計劃,以激勵農業領域管理者的低碳生產和實行基于自然的脫碳方式,包括降低農用化學品投入、擴大有機耕作面積、農田修復等方式。

2.2.4 取得的成效

由世界資源研究所公布的數據可推算歐盟農業溫室氣體減排取得的成效。截至2020 年,歐盟(包含英國在內的27 個成員國)的農業溫室氣體排放總量,同比1990 年下降24.75%,人均農業溫室氣體排放量同比下降29.03%。英國的人均排放量同比下降34.21%,法國同比下降29.33%,德國同比下降36.94%,相對而言德國下降比例較大。歐盟為應對氣候變化制定了科學合理的減排目標和路線圖,并對農業低碳發展的相關法律法規不斷進行補充和完善,為減緩農業溫室氣體提供了有效的制度保障。此外,歐盟各國通過廣泛采用有機農業、生態農業、生物技術等模式,以基于自然的解決方案有力推動了農業低碳發展。

2.3 日本的實踐經驗

2.3.1 基本概況

日本的地理位置特殊,溫室效應帶來的氣候波動,會嚴重影響日本的農業、漁業等傳統產業的發展。日本將低碳農業建設與低碳社會建設聯系起來,提倡以社會變革推動農業生產領域的低碳轉型,2008 年,日本發布的《面向低碳社會的十二大行動》制定了低碳發展的行動計劃,此后在《綠色經濟與社會變革》草案中,提出了實現低碳社會的中長期方針。日本非常重視糧食自給率和國產率,并積極研發相關的穩產技術和低碳技術。

2.3.2 主要做法

一是可再生能源發展方面。日本將可再生能源發展作為降碳的重要措施,注重發展低熱、風能、生物能和太陽能,其中以太陽能的開發和利用為核心。日本在2013 年出臺《農村地區可再生能源法》,鼓勵可再生能源的發展。2005 年頒布的《農業環境規范》,要求農戶采取最低限度的環境保護措施,并鼓勵農民采用新能源和新農業生產技術。日本政府通過發展環保型農戶,對采用新能源和環境友好型技術的農戶,給予稅收、貸款全方面的政策支持。

二是低碳發展的管理創新和技術創新方面。日本通過碳評估的管理模式,對農業生產中的能源消耗和碳排放進行有效監督和控制[25]。日本在農產品的碳評估方面出臺的相關法規包括《日本TSQ0010產品碳足跡評估與標簽通則》等,2009 年針對企業開始試行碳標簽制度,2011 年開始對農產品實施農產品碳標簽制度,日本對本國和進口農產品要求自帶環保標簽,有效推動了本國農場主自主減排的行為。為推動有機農業的規范化管理,日本對有機食品實行嚴格的標準控制和認證制度。此外,日本圍繞智慧農業和綠色食品目標,通過數字化、智能化技術等創新模式助力低碳模式形成。

三是糧食生產保障與氣候適應方面?！都Z食、農業及農村基本法》是日本農業政策的基礎,用以保障糧食穩定生產和農業可持續發展。實現糧食自給有助于減少糧食在運輸過程中的碳排放,為保障糧食自給率,日本加強農地資源保護,并建立了適宜的糧食儲備機制;另一方面,通過改良品種等技術研發,充分挖掘農業碳減排的空間,進一步提升糧食穩產能力。此外,日本對生產和消費各個環節采取數字技術和自動化等創新技術,來降低糧食損失和浪費帶來的碳足跡[22]。

2.3.3 最新行動

日本在最新的低碳農業相關行動中加大了對糧食系統的重視。在2020 年日本推出的《綠色增長戰略》中,確定了日本到2050 年實現碳中和的目標及其進度表,戰略將“食品、農林和水產產業”作為重點發展任務之一,發展目標包括打造智慧農業、林業和漁業,積極推進農田固碳技術等。2021 年,日本修訂并推出新版的《全球變暖對策推進法》和《氣候變化適應計劃》,旨在加快推動農林漁業領域的全球變暖對策目標實現,開發和推廣應用適應氣候變化的穩產技術和品種,以增強糧食生產應對氣候變化的能力和穩產保供的能力。

2.3.4 取得的成效

由世界資源研究所公布的數據,可推算日本農業溫室氣體減排取得的成效。截至2020 年,日本的農業溫室氣體排放總量,同比1990 年下降25.47%,人均農業溫室氣體排放量同比下降29.17%。日本將低碳農業建設與低碳社會建設聯系起來,以社會變革推動農業生產領域的低碳轉型,通過清潔能源和低碳生產技術發展,有效激勵了低碳技術的廣泛應用和低碳模式的擴大。在此過程中,日本通過制定一系列糧食系統低碳發展的法規,為糧食穩定生產及應對氣候變化提供了有效的制度保障。

2.4 其他國家經驗

除美國、歐盟和日本等發達經濟體外,本研究也針對俄羅斯和印度兩個新興經濟體農業低碳發展的做法和成效進行了總結。

俄羅斯農業低碳發展的主要做法。俄羅斯的耕地面積僅占國土面積的7.4%,農業部門占經濟的比重較低,工業發達。為應對氣候變化,俄羅斯提出的2020 年INDC 中,制定了到2030 年將溫室氣體排放量限制在1990 年水平的70%的目標。根據中國碳核算數據庫(CEADs)統計報告顯示,俄羅斯已著手推進可再生能源的使用,特別是用于發電。根據當前的政策,預計到2030 年,可再生能源(不包含核能和水能)將占最終能源消費總量的近5%,為實現這一目標,需要到2030 年再累計投資3000 億美元。根據世界資源研究所公布的數據,截至2020 年,俄羅斯的農業溫室氣體排放總量,同比1990 年下降56.79%,人均農業溫室氣體排放量同比下降55.83%。

印度農業低碳發展的主要做法。印度的產業結構主要依賴服務業和農業,工業占比僅不到三分之一。作為世界第三大能源消費國和二氧化碳排放國,印度政府高度重視氣候變化對經濟和社會發展造成的影響。根據CEADs 數據庫的統計顯示,印度在綠色能源的發展上取得了一定成果,該國的可再生能源裝機容量已經突破100 GW(1 GW=106kW)。印度政府承諾到2030 年將其碳排放量較2005 年減少33%至35%。從印度農業溫室氣體減排成效來看,根據世界資源研究所公布的數據,截至2020 年,印度的農業溫室氣體排放總量,同比1990 年上升23.71%,人均農業溫室氣體排放量同比下降16.92%。

在新興經濟體農業低碳發展研究方面,Zhang 等[26]從供給和需求兩個視角,系統梳理了全球144 個國家在減少家庭碳排放方面的政策,結果發現,低收入國家特別是發展中國家較少采取需求側政策措施,主要依靠目標和法規等供給側政策,并提出從供給側政策工具逐步轉變為需求側政策來促進碳減排和金融市場的政策建議。當前高收入國家碳減排多采用需求側政策,包括碳稅、上網電價政策和可交易的可再生能源證書等。供給側政策工具在經濟欠發達時期對推動可持續發展的作用更大,而隨著經濟發展水平的提高,可持續發展將對需求側政策工具的依賴度越來越高。Lewis 等[27]認為在借鑒低碳技術開發和應用的經驗時,應該對低碳技術的多樣性和交互性展開更多研究,同時應該明確當地的現實背景,特別是要關注新興經濟體和發展中國家。Mourad 等[28]評估了農業公民科學項目(Citizen Science in Agriculture)對瑞典農業可持續發展的作用,農業公民科學項目是指科學家、專家和農民等共同參與的一系列科學實踐活動,研究印證了生產者長期能力建設以及科研工作者和農業生產者保持對話對于推動農業可持續發展的重要性,并提出在發展中國家和低收入地區引進這類項目具有一定的必要性,特別是那些依賴農業、面臨環境退化、氣候和水資源壓力的地區。

3 農業低碳發展的中國策略

結合中國農業發展的國情展開本土思考,以“糧食安全”和“以人民為中心”的基本理念為指導方向,構建農業低碳發展經驗借鑒的框架思路,并據此提出對中國的政策啟示,包括法律法規、財稅支持、管理與技術創新、能源轉型升級、碳市場機制5 個方面。

3.1 堅持中國特色——“糧食安全”和“以人民為中心”的基本理念

由數據分析可知,較之于同為新興經濟體的印度,2020 年中國在農業溫室氣體排放總量和人均排放量上與其相近,但中國的單位GDP 排放量遠低于印度;較之于同作為人口大國的美國,中國在排放總量方面遠高于美國,但中國的人均排放量明顯低于美國。這為中國溫室氣體減排目標的制定提供了有力的數據支撐: 中國必須充分考慮自身作為人口大國和發展中國家的現實,科學合理地展開農業溫室氣體減排目標規劃。低碳目標規劃要注重理念先行,結合中國“大國小農”“人多地少”的基本國情,必須深刻認識到,農業低碳發展的底線是糧食安全,出發點和落腳點是人民利益,因此,在理念層面要堅持“糧食安全”的底線思維和“以人民為中心”的基本原則。

第一,守住糧食安全底線,科學把握“雙碳”戰略機遇和糧食生產經營風險。糧食安全是國家安全的重要組成部分,糧食安全底線思維,是農業低碳發展的首要理念。一方面,“雙碳”戰略為糧食生產帶來了新的發展機遇,生態資源要素保護特別是水土資源保護是農業低碳發展的重要基礎,耕地和水資源更是糧食安全的根本。從根本上確保農業生產對優質耕地、優質灌溉用水的需求,是保障糧食數量安全和質量安全切實有效的出路[29]。另一方面,在我國糧食供求長期處于緊平衡狀態的背景下,農業領域的碳減排目標為糧食生產經營和供給帶來更高的不確定性,農業領域的碳減排具有長期性、系統性和差異性,短期的運動式減碳會對糧食生產經營和供應產生風險,特別是糧食主產功能區對風險的敏感度會更高,必須合理制定碳減排目標,“減排”政策應與各省的農業產業結構和經濟發展相匹配[30]。統籌協調碳減排和糧食安全雙重目標,探索建立國家糧食安全與“雙碳”工作相結合的考核指標,分區域施策,從經濟、社會和生態等多重角度綜合評價農業發展成效[31]。

第二,堅持以人民為中心的原則,正確處理好農業綠色低碳轉型中的基本關系。一是數量目標與質量目標的關系,不僅要保障農業生產的數量,還要重視農業生產的清潔化和綠色化,以“健康的水土”為核心引領農產品綠色生產,滿足人民群眾日益增長的對優質安全農產品的需求[29]。二是生態目標與經濟目標的關系,在推進農業綠色轉型過程中,統籌協調國家生態目標、基層政府經濟目標和農業生產者經濟目標,充分考慮農業生產者經濟效益和人民生產生活基本需求。三是責任與權利的關系,人民既是農業碳減排的責任主體又是受益主體,在“大國小農”的現實背景下,提升小農戶的組織化程度,促進農業服務規模經營,能夠充分釋放小農戶承擔碳減排責任的潛力;同時,通過構建農業碳普惠機制,讓農戶感受到碳普惠,才能將農業低碳發展落到實處[32]。四是現有政策與“雙碳”目標的關系,農業綠色發展政策與農業減排固碳目標具有雙向協同的關系[33];在“雙碳”目標下,農業綠色發展的內涵在生產體系、經營體系、產業體系和政策體系方面進一步外延[34];在“十四五”農業農村發展規劃中增加碳約束指標,使其成為以低碳帶動農業綠色轉型的量化考核指標[35]。

3.2 借鑒先進做法——對中國農業低碳發展的啟示

中國農業低碳發展的預期成效旨在保障糧食供給、減少溫室效應和實現生態價值。參與全球氣候變化治理,落實中國碳達峰碳中和重大戰略決策,首先要科學謀劃農業低碳發展的政策目標。構建中國農業的低碳政策目標,必須守住糧食安全底線、堅持以人民為中心的原則。因此,中國農業低碳發展的預期成效,一是要保障糧食供給,在糧食安全底線思維下科學制定農業碳減排規劃和目標;二是要實現生態價值,平衡好生態目標和經濟目標的關系,在低碳發展過程中充分考慮農業生產者經濟效益和人民生產生活基本需求;三是要減緩溫室效應,這是推進農業低碳發展的直接目標。農業低碳發展經驗借鑒的思路如圖1 所示,以美國、歐盟、日本等發達經濟體和俄羅斯等新興經濟體作為國際經驗的借鑒對象,總結其在法律法規保障、政策資金扶持、市場機制構建、科技研發創新、能源轉型目標制定和糧食減損防治等方面的具體做法,提出對中國農業低碳發展的不同啟發,包括法律法規、財稅支持、管理與技術創新、能源轉型升級、碳市場機制5 個方面,最終達到保障糧食供給、減少溫室效應和實現生態價值3 方面的預期成效。

圖1 農業低碳發展經驗借鑒的框架Fig.1 Framework for experiences reference of agricultural low-carbon development

結合中國特色的發展理念,同時借鑒國外主要國家農業低碳發展的經驗,提出對中國農業低碳發展的政策啟示,包括持續完善相關法律法規體系、加大財稅扶持和綠色金融支持、加強管理創新和科技創新、加快能源結構調整和轉型升級以及逐步完善碳交易市場機制5 個方面。

3.2.1 持續完善相關法律法規體系

一是研究出臺低碳農業發展的政策法規,提升農業溫室氣體治理能力。目前中國出臺了《“十四五”全國農業綠色發展規劃》《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030 年前碳達峰行動方案》等戰略性規劃,以及《農業綠色發展技術導則(2018—2030 年)》《農藥管理條例》《畜禽規模養殖污染防治條例》等規范性法規,還需加快研究出臺有關低碳農業發展的政策法規,統籌《中華人民共和國循環經濟促進法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國環境保護法》等法規,為低碳農業發展提供法律保障。二是構建農業低碳發展管理制度,鼓勵地方政府積極出臺相關條例法規。建立國家統一管理和地方部門分工合作相結合的農業低碳發展管理制度和工作機制,提升農業溫室氣體治理體系和治理能力現代化。鼓勵地方政府積極出臺低碳農業發展相關條例法規,創新低碳試點建設工作,積極探索低碳發展路徑。

3.2.2 加大財稅扶持和綠色金融支持

一是加強地方低碳發展的財稅支持,加大低碳農業的生態補償力度。美國、歐盟和日本均對低碳農業的發展給予充分的財政資金支持和生態補償。加強財政支農補貼對低碳農業生產的傾向性,加大對低碳生產的基礎設施投入,同時,加強稅收減免政策對低碳農業的支持。完善農業生態補償制度,加大生態保護和修復的農業生態補償力度,保障農業低碳生產的生態補償,特別是耕地保護的生態補償。加強農業廢棄物資源化利用和處理的補貼力度,探索農業碳匯生態補償機制。二是加強綠色金融的資金支持,創新農業低碳發展的投融資方式。以綠色信貸等綠色金融的資金支持方式,滿足低碳農業企業和生產者的融資需求,助力農業綠色低碳轉型。創新低碳發展投融資方式,加強以綠色低碳為導向的農業企業投融資引導機制,營造有利于低碳項目發展的政策環境,引導民間投資和外資進入低碳農業項目領域。

3.2.3 加強管理創新和科技創新

一是創新低碳農業產業化發展模式,加強低碳技術和穩產技術的應用。美國、歐盟和日本將管理創新和技術創新作為推動農業低碳轉型的重要舉措。加強農業經營管理方式創新,充分發揮土地集約化生產和規?；a,充分依托家庭農場等規模生產經營主體,推動種養結合和農牧循環發展模式。積極探索和創新低碳農業產業發展模式,建立社會多元主體協同參與的治理機制,構建“種養戶+企業+科研院所”“農業合作社+企業+科研院所+政府”等多種合作模式,建立與之配套的農戶-集體-企業等多方利益共享機制。二是推動農業低碳技術創新和引入,加大穩產技術和氣候適應性技術的推廣。結合農業低碳技術的自主研發和國外引入兩種方式,加快國內農業低碳技術的推廣應用,充分發揮社會化服務組織、農業推廣機構、企業等技術推廣服務作用。加大農業穩產技術和氣候適應性技術的推廣,提高農業適應氣候變化的能力,降低糧食生產減損的風險,有效保障糧食生產供給。

3.2.4 加快能源結構調整和轉型升級

一是制定能源中長期發展規劃,加快農業領域能源轉型發展。美國等發達經濟體對能源發展均做出了中長期規劃,尤其重視可再生能源比重的提高。俄羅斯和印度作為新興經濟體,也對能源轉型做出了明確的中長期規劃。中國農業領域以化石能源消費為主,能源消費強度高,污染物減排壓力大。為更好地推動能源轉型與碳中和頂層設計,必須加快制定中國能源中長期發展戰略及規劃工作。通過積極引導煤炭、化石能源消費的減少,加快推進高耗能高污染能源結構轉型。加強能源結構優化,推廣太陽能、風能、水能等可再生能源使用,深入研究推動天然氣等新能源的發展與應用,推動化石能源消費轉型。二是加大可再生能源的技術開發和利用,促進低碳技術示范推廣。歐盟、美國和日本均大力發展可再生能源技術的開發和利用,降低傳統能源帶來的溫室氣體排放。加大可再生能源的技術開發和利用,積極探索碳捕集技術和儲存技術,注重農業廢棄物資源化利用技術的集成與創新。構建完整的低碳農業技術體系,加強低碳技術研發、示范和推廣應用。

3.2.5 逐步完善碳交易市場機制

一是加快農產品碳標識制度建立,推動農業生態價值實現。中國目前已推行農產品“三品一標”標識制度,借鑒“三品一標”農產品認證和推廣經驗,加快中國農產品碳標識制度,鼓勵農產品生產領域自愿碳標識認證,從而推動農業生態價值實現,提高農業生產者減排固碳行為帶來的直接經濟效益。實行農業碳匯保險是農業碳匯價值實現的重要路徑之一,積極探索出臺農業碳匯保險、林業碳匯保險等制度,提高農業生產者綠色低碳轉型的風險抵抗力。二是完善碳排放權交易體系建設,逐步發展碳匯市場交易。加快建設全國性碳交易市場,健全完善碳定價制度。在配套管理方面,進一步完善碳交易注冊登記制度、碳交易平臺建設、碳交易標準制度等。積極開展農林碳匯資產開發,逐步發展碳匯交易市場。