豐水地區“四水四定”內涵與制度框架建設研究

楊景茜，曹菊萍，周宏偉

(太湖流域管理局水利發展研究中心，上海 200434)

黨的十八大以來，習近平總書記多次就治水護水節水用水作出過重要指示。2019年9月，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會時提出，“要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束，合理規劃人口、城市和產業發展，堅決抑制不合理用水需求”。為貫徹落實習近平總書記重要講話指示精神，推進豐水地區水資源節約集約利用，必須在政策法規擬定、戰略規劃編制、社會生產力總體布局中落實“四水四定”，量入為出用好水資源，從嚴從實管好水資源，讓“四水四定”成為豐水地區社會經濟高質量發展的理想路徑。

1 豐水地區“四水四定”內涵分析

“四水四定”中“水”指的是能夠供給城、地、人、產各方面的可用水資源量，既包括地表水和地下水，也包括外調水、過境水以及再生水、雨水等非常規水等?！耙运ǔ恰睆娬{的是滿足水生態環境保護空間需求，針對城市群盲目擴張的現狀，要利用水資源和水生態環境客觀條件來約束和限制城鎮開發利用界域，在與國土空間規劃相銜接的基礎上，嚴格落實生態環境分區管控，確定合理的未來城鎮規模?！耙运ǖ亍睆娬{的是平衡水資源開發利用和土地資源開發利用之間的關系，在保障基本農田和建設用地規模的基礎上，根據水資源、水生態環境客觀條件來規劃和管控土地其他用途，促進土地資源優化布局、合理利用?！耙运ㄈ恕睆娬{的是明確水資源可承載的合理人口規模和城鎮化率，根據城市水資源總體規劃中各發展階段的可供水量，確定各水平年的人口規模和結構，再根據水資源、水環境承載力的地區差異性，提前謀劃人口分布空間格局?！耙运óa”強調的是將產業規模和結構按照水資源剛性約束要求進行調整，引導高耗水工業企業有序退出，扶持低碳環保行業，培育與水資源、水生態環境承載能力相適應的綠色產業體系。

豐水地區水資源相對較為豐沛，屬于環境強約束區，相對于缺水地區注重水資源剛性約束，豐水地區除了提升用水效率之外，應更加關注如何降低河湖水體的污染入侵風險，提高供水品質，充分挖掘水資源的生態和經濟價值。一方面，要以用水需求為導向，充分發揮政府和市場雙作用，通過需求側的用水管理扼制不合理用水行為，通過供給側的供水管理創造有效供給，達到供需兩側的動態平衡。另一方面，從水環境承載能力出發，關注農業面源污染、工業用水循環利用和達標排放等，嚴守國土空間規劃“三區三線”。

2 國內外先進經驗做法

2.1 國外先進經驗做法

國外雖未提出“四水四定”的具體概念，但在強化水資源剛性約束方面有不少突出手段。國外節水水平先進地區主要采取水權市場交易、產業布局結構調整、創新節水技術、完善水資源管理法律法規等措施，以最大限度地利用好水資源，推動“四水四定”落實落地。

美國推動涉水全過程立法和促進水權交易。美國的涉水法律法規涵蓋了水資源開發利用和節約保護的各環節，先后出臺了《水資源開發法》《供水法》等30余部法律法規。美國通過鼓勵水權交易來優化水資源配置，將水的定價問題作為重點管理方向，運用價格杠桿調整水資源需求，較典型的是將節省的農業灌溉用水水權出售或轉讓給城鎮和工業用水，以期能夠更高效利用水資源。

德國出臺細節化的法律法規和推廣水資源高效利用技術產品?！堵摪钏ā泛w了水資源管理和保護的較多技術細節，例如法條中明確規定了城鎮生活和工業企業的污廢水排放具體標準。德國在研發節水技術產品方面投入大量資金和人力，并在全世界范圍內進行推廣，目前德國先進的水資源高效利用技術產品已占世界市場份額的1/5。

澳大利亞改革水權交易規則和推動節水農業發展。澳大利亞政府發文明確地表水和符合條件的地下水的交易程序，并改革交易過程中涉及的水權關系和水的可轉讓性等規則。在農業節水方面，澳大利亞對發展旱作農業及節水灌溉給予資金補貼和政策扶持，已經形成了由先進的節水灌溉工程、合理的灌溉周期、科學的作物管理規程組成的綜合灌溉體系。

2.2 國內先進經驗做法

國內對“四水四定”有明確定義，為落實習近平總書記系列講話精神，2022年水利部在召開水資源管理工作座談會時又提到了“必須全方位貫徹‘四水四定’原則”，國內各省(市)也在“四水四定”方面開展了大量研究。

浙江省通過“五水共治”“河湖長制”等落實最嚴格水資源管理，2021年開始，浙江省打造“整體智治、多跨協同、精準高效”的區縣級智慧管水平臺，涌現出長興水利“長水碼”綜合場景化應用、杭州市臨安區“天目智管水務”平臺等先進典型?！笆奈濉睍r期，浙江省持續開展水資源集約安全利用綜合試驗區和專項試點建設工作，實現區域水資源“雙控五安全”目標。2023年，浙江省計劃推進“四水四定”約束性管理試點，在水質型缺水地區實施用水總量和強度雙控指標約束性管理，在工程型缺水地區推行基于可用水量的約束性管理，推動適宜地區開展水源分質供水、再生水利用和高耗水企業節水改造。

寧夏回族自治區近年來全方位貫徹“四水四定”原則，率先出臺“十四五”用水權管控指標方案、地下水管控指標方案；用水權收儲交易管理辦法、水資源監控實施方案先后出臺，剛性約束制度體系日趨完善。2022年，寧夏回族自治區印發了《寧夏回族自治區建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區促進條例》，提到“自治區實施水資源剛性約束制度，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”。2023年，自治區政府工作報告首次把“堅決打好全域‘四水四定’主動戰”作為推動綠色低碳高質量發展“三大戰役”之首，列出專章系統部署。

江西省為貫徹習近平總書記提出的“四水四定”理念，先后印發《推進水權水市場改革工作方案》《關于推進用水權改革的實施意見》等文件，搭建交易平臺、推動建章立制、促進規范管理，進一步指導各地因地制宜開展水權交易，截至2022年底，江西省累計開展水權交易130余次，累計交易水量近5800萬m3。此外，江西省水利廳牽頭的“鄱陽湖流域水資源保護利用‘四水四定’管理創新研究”入選中國工程科技發展戰略江西咨詢項目。通過該研究，江西省推進鄱陽湖水循環模擬“四水四定”數字支撐平臺建設，并在龍南市、寧都縣開展“四水四定”研究試點工作。

2.3 經驗與啟示

國內外水資源剛性約束、“四水四定”等相關經驗做法，為豐水地區“四水四定”制度建設研究提供了重要參考。

一是貫徹依法治水管水的理念，持續抓好涉水法規的學習宣傳貫徹，積極推進重點領域立法，從法律源頭上嚴控水資源開發利用，嚴厲打擊不合理用水行為。

二是政府和市場“兩只手”協同發力，政府加強有效調控，通過合理確權、高效流轉以及有力監管，加快推進用水權市場化交易，緩解水資源緊張的局面。

三是完善水資源剛性約束機制，加強符合“四水四定”理念的水資源管理體制機制建設，通過水資源供給側改革，促進經濟社會發展優化結構、轉換方式、提高動能。

3 江蘇省“四水四定”試點地區實施情況

江蘇省跨江臨海，湖泊繁多，水網密集，是典型豐水地區。2021年8月，江蘇省水利廳在全省范圍內啟動了水資源剛性約束“四定”試點工作，選擇了不同經濟發展層次、不同水資源基礎條件的蘇州市吳江區、徐州市沛縣等8個地區，開展“四水四定”試點工作，提出符合地方實際的水資源剛性約束指標體系、重要措施和重點制度，探索豐水地區在水資源節約集約利用下的高水平高質量發展路徑。

3.1 試點指標情況

江蘇省8個試點均提出了共性指標和符合地區特點的個性指標，對各試點指標體系進行總結提煉，其中共性指標(4個及以上試點地區均提出的指標)共有10項，包括用水總量控制類的指標和用水強度控制類的指標，包括地下水管控指標、城市再生水利用率、城鎮污水處理率、農田灌溉水有效利用系數等。如圖1所示。

圖1 “四水四定”試點地區共性指標

結合地區特點的個性指標有34項，其中涉及人口方面的指標有可承載人口、城鎮適宜人口等，涉及城鎮方面的指標有建設用地規模、建設用地面積上限等，涉及農業方面的指標有耕地面積保有量、灌溉面積上限等；涉及工業方面的指標有工業水重復利用率、萬元工業增加值廢水排放量等；涉及水環境方面的指標有省級及以上水質考核斷面達標率、生態環境用水占比等；其他指標有生活供水保證率、取水計量率等。如圖2所示。

圖2 “四水四定”試點地區個性指標

從各試點地區提出的指標來看，作為發展較快的經濟新區，江北新區、泰興經濟開發區在提出共性指標的基礎上，聚焦新區工業發展迅速、產業現代化水平不斷提升的特點，提出了一些針對工業的個性指標，充分體現了“以水定產”的理念。在水資源集約高效利用方面，生命健康產業園、精細化工園區用水以研發和生產用水為主，用水量需求較大，提出了萬元工業增加值廢水排放量指標；在爭創工業節水載體方面，提出了新增創建節水型工業園區個數、規模以上高耗水企業節水型企業創建率等特色指標。新區通過加快建立綠色低碳循環的產業結構和生產方式，加強“四水四定”管理，實現經濟綠色轉型發展與生態環境保護修復統籌推進，減輕長江供水壓力、減少區域排污、落實長江大保護。

作為江南復雜水網經濟發達區，吳江區針對發展水平、協調均衡、高效集約和綠色生態等方面，提出了水資源剛性約束下高質量發展的評價指標，主要突出“分質供水、一水多用、多水聯用”的水資源精細化配置理念，促進節水減排、提升效率、控源截污、循環增供?！耙运ǔ恰狈矫?，提出了城鎮開發邊界指標；“以水定地”方面，提出了耕地面積指標；“以水定人”方面，提出了城鎮人均綜合用水量指標；“以水定產”方面，提出了第三產業占比指標。此外，還提出了生態環境用水占比等個性指標，以解決水多、水臟等水資源環境問題。

作為豐水地區中水資源相對緊張的蘇北地區，東?？h、贛榆區等縣(區)突出用水總量和用水效率雙控，制定水量分配、生態流量、地下水管控、區域可用水量等約束性指標；關注城鄉供水等民生問題，提出水功能區水質達標率、集中式飲用水源地水質達標率等個性指標；針對第一產業占比相對較大的情況，明確了耕地面積保有量、農業用水計量率、高標準農田建設面積、大中型灌區節水型灌區建成率等農業指標，進一步強化“四水四定”的約束作用。此類地區以提升水資源的利用效率為主，在充分挖掘水資源利用潛力的基礎上，保障居民生活用水，加強節約用水。

總的來說，江蘇省各試點地區制定的“四水四定”指標基本符合試點地區特點，綜合考慮了區域現狀及規劃“城、地、人、產”發展情況，建立了符合中央及省委要求、體現地方特色，可達、可控、可考核的“四水四定”指標體系，可作為下一步管理制度建議的參考。

3.2 試點任務情況

各試點地區在構建水資源剛性約束“四水四定”指標體系的基礎上，結合區域功能定位、產業布局規模、節水要求和區域水資源承載能力等，提出用水總量和效率控制、人口規模、工農業發展紅線等方面的建議；從增強生態保護、地下水管理、水源科學調度和調控等方面，提出滿足經濟社會發展的合理需求的保障措施；從完善區域水資源配套、保障剛性需求等方面，科學規劃水源工程、供水工程等工程措施。

各試點任務的中心思想是“四水四定”，強化用水總量和用水強度控制，明確區域可用水量，在分析水資源承載能力的基礎上，提出區域可承載的城鎮規模、耕地、人口、產業等，促進水與城地人產的協調，加強水資源供給側對節水的約束力；針對江蘇省豐水地區水環境容量偏低、水質型缺水的特點，注重節水減排，把創新作為驅動經濟高質量發展的主引擎，推動工業結構調整和綠色發展，更好地解決經濟社會發展與水環境承載能力之間的矛盾，以優質水資源促進經濟社會綠色高質量發展；突出制度保障作用，結合豐水地區實際，建立和完善水資源剛性約束制度框架。

4 豐水地區“四水四定”管理制度建議

4.1 合理分水、管住用水

(1)建成水資源剛性約束指標體系。針對豐水地區水資源稟賦條件和開發利用特點，研究水資源剛性約束內涵與要求，梳理水資源管理相關法律法規和政策制度，細化豐水地區水資源管理目標任務，健全水資源剛性約束指標體系，明確地區可供水量，作為經濟社會發展的紅線。

(2)建立水資源承載能力動態評估機制。強化水資源、水環境承載能力在城、地、人、產等方面的剛性約束作用，組織開展水資源承載能力動態評估和分區管控，特別是要嚴格管控水資源超載區，合理控制人口規模，優化產業結構，統籌國土空間布局。

(3)完善水資源論證和取水許可制度。推進規劃和建設項目水資源論證以及水資源論證區域評估，科學規劃城鄉發展布局、結構與規模，保證合理用水需求，抑制不合理用水行為。規范取水許可審批及發證工作，嚴格落實用水定額標準和區域用水總量控制指標。

(4)構建河湖健康生態環境管控體系。強化水資源配置和調度管理，落實防洪、供水、水環境、水生態等多目標統籌協調調度。健全生態流量(水位)保障機制，做好生態流量(水位)調度管控和監測預警措施，嚴守生態用水底線，合理配置生活、生產、生態用水，切實維護河湖健康生態環境，提高供水安全水平。推進地下水分區管控，落實地下水取水總量和水位雙控制度。

4.2 改革創新、全面節水

(1)深化水資源管理改革創新機制。推進和探索水資源稅征收、水權交易、水生態補償、水生態產品價值實現等重點機制改革創新。建立水行政主管部門與稅務部門協同收稅機制，探索水資源稅費征收與經費投入的掛鉤銜接政策；健全水權市場化交易機制，探索不同流域、區域、行業用水戶間水權交易新模式；探索建立水生態補償長效機制，將水生態補償與績效考核掛鉤；完善水生態產品項目清單，健全水生態產品價值統一核算機制。

(2)創新節水制度和標準體系。建立用水定額動態修訂制度，定期組織開展用水定額調整和評估。建立節水標準執行情況監督機制，完善規劃和建設項目節水“三同時”制度，從源頭把控節約用水關。探索合同節水創新機制，引導公共機構、工業、服務業等通過節水效果保障、節水效益共享、改造資金托管等方式，實施節水市場化管理。

(3)健全節水激勵機制。落實水效標識管理辦法，創造對推廣節水產品和技術有益的市場交易大環境；落實節水補貼政策，對節水設施建造、節水技術研發等進行獎勵和補助；在縣域節水型社會創建中將節水器具改造和節水意識提升作為重點，撥付財政資金用于項目改造和日常宣貫；加大節水金融扶持力度，用好“節水貸”政策，優先解決節水先進企業融資難題。

(4)完善非常規水利用管理體制。制定企業廢污水收集、處理和再生利用優惠政策，完善再生水處理利用管理體制和補貼手段。加大各類雨水集蓄利用設施建設，持續推進集蓄雨水納入水資源規劃配置。沿海的豐水地區，要推進海水淡化利用規?；?，提高海水淡化供水保障能力。

4.3 強化監督、嚴格考核

(1)健全最嚴格水資源管理制度考核體系。持續深化落實最嚴格水資源管理制度，建立健全考核評估體系，將“四水四定”指標納入考核，細化實化考核內容，完善考核辦法和考核方案，優化考核組織方式?？己私Y果為不合格的，依法依紀追究責任，推動最嚴格水資源管理制度有效落實，進一步發揮考核的激勵鞭策作用。

(2)加強取用水常態化監管機制。加強水資源全過程監管，加強取用水事中事后監管，通過暗訪、抽查等方式開展監督和執法檢查，堅決抑制超許可超計劃超定額用水、擅自改變取水用途等不合理行為。加強對重點用水戶、高耗水行業用水戶的監管，健全監督管理制度，優化完善監督管理檢查內容、檢查標準和檢查方式方法。

(3)完善節水專項檢查機制。定期對用水單位企業用水制度是否健全、用水臺賬是否清晰、用水設備是否正常運行、節水宣傳教育是否落實到位等開展專項檢查。建立節水專項檢查問題清單“回頭看”機制，督促用水單位落實主體責任，對檢查遇到的問題立行立改，加快節水技術改造。

4.4 統籌協調、加強保障

(1)建立水資源剛性約束聯席會議制度?！八乃亩ā鄙婕八统?、地、人、產的關系的科學合理界定，涉及水利、自然資源、發改等多部門，在“四水四定”規劃實施當中要自上而下明確政府各級部門的權力和義務，做到權責明確。成立“四水四定”領導小組及辦公室，負責組織協調、督查推進等日常工作，由辦公室提請召開聯席工作會議，研究決定“四水四定”涉及的重要事項，形成上下聯動、部門協同、全社會廣泛參與的工作機制。

(2)完善水資源計量監測體系。全面提升水資源計量監測能力，打造覆蓋全面、計量精準、更新高效的水資源監測共享數據庫，為水資源管理工作提供數據支撐。推動工業園區、規模以上工業企業用水計量電子監控全覆蓋，搭建三級計量精確管理體系。

(3)構建信息化管理平臺。整合生態流量、取用水等系統，構建水資源統一管理平臺，通過“一張圖”實現重要河湖生態流量實時預警，重要取水戶取水口動態監督，農業取水精準聯網計量，地下水取水實時管控。

5 結語

強化水資源剛性約束，建立“四水四定”管理制度體系，是落實習近平總書記關于治水護水節水用水指示精神的重要舉措，事關水利事業發展，事關全體人民福祉，是一項需要長期堅持的系統工程。豐水地區要利用相對較為豐沛的水資源，深入貫徹落實節水優先方針，優化水資源保障，提升用水水平和供水品質，堅持經濟社會與水資源節約保護協同發展。各級政府要認真落實“四水四定”工作主體責任，加大資金投入保障，加強統籌謀劃協同合作，研究制定相關配套政策制度，努力探索豐水地區“四水四定”管理經驗。