中國式現代化進程中地方立法的高質量發展
——以蘇州市人大立法三十年為例

馮玉軍

引言

黨的二十大報告提出，新時代新征程中國共產黨的偉大使命是“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”。習近平總書記在學習貫徹黨的二十大精神研討班開班式上深刻指出：“一個國家走向現代化，既要遵循現代化一般規律，更要符合本國實際，具有本國特色。中國式現代化既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的鮮明特色?！?1)《習近平在學習貫徹黨的二十大精神研討班開班式上發表重要講話強調正確理解和大力推進中國式現代化》，載《人民日報》2023年2月8日，第1版。這樣的現代化，是人口規模巨大的現代化、全體人民共同富裕的現代化、物質文明和精神文明相協調的現代化、人與自然和諧共生的現代化、走和平發展道路的現代化。由此決定了新時代立法工作為在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家夯基固本，立法者要始終堅持科學民主依法立法，實現普遍性與特殊性、統一性與變通性、系統性與針對性、協同性與時效性的辯證統一，以務實管用的良法助推經濟社會發展。

改革開放以來，中國立法體制改革的總趨勢是將立法權逐步下放，給予越來越多的立法主體，地方立法成為完善法律體系的重要組成部分。其中，市級立法權從無到有地經歷過幾次重大調整：1982年12月第五屆全國人大五次會議修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)，賦予省會市和國務院批準的較大的市擬訂地方性法規的權力。1986年12月第六屆全國人大修改《地方組織法》，將“擬訂權”改為“制定權”。2000年，《立法法》再次確認了較大的市地方立法權。2015年《立法法》修改賦予全部設區的市立法權，市級立法全面鋪開。2023年《立法法》修改在市級立法事項上增加了“基層治理”，將“環境保護”修改為“生態文明建設”，授權上海市和海南省人大及其常委會分別制定浦東新區法規和海南自由貿易港法規，還明確規定了地方協同立法問題，為完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系特別是地方性法規體系奠定了堅實的基礎。(2)參見武增、封麗霞：《不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系——專訪全國人大常委會法工委副主任武增》，載《地方立法研究》2023年第2期，第108-124頁。經過四十多年城市立法的實踐，我們更好地掌握地方立法的規律，并積累了城市高質量立法促進市域經濟政治社會文化生態全面發展的豐富經驗。

2023年7月習近平總書記在江蘇考察時強調：“江蘇擁有產業基礎堅實、科教資源豐富、營商環境優良、市場規模巨大等優勢，有能力也有責任在推進中國式現代化中走在前、做示范?！绷暯娇倳涍€在考察蘇州工業園區時特意勉勵道：“我國經濟要往上發展，實現高質量發展，成為一個經濟強國，就要靠科技。我曾講，要把蘇州工業園區建成具有國際影響力的科技創新中心。你們承擔著這樣的歷史使命，既重大又光榮?！?3)張曉松等：《“把中國式現代化的美好圖景一步步變為現實”——習近平總書記考察江蘇紀實》，載《人民日報》2023年7月9日，第1版。有鑒于此，本文運用大數據分析的調研方法，以蘇州市人大三十年立法為例，全面“解剖麻雀”，對蘇州地方立法的發展歷程、結構特征、主要內容、效能作用等進行從理論到實踐、再從實踐回到理論的綜述式研究，具有十分重要的實踐意義和學術價值：一是有助于深化對地方立法實踐的經驗積累和理論總結。蘇州作為地方創新的重要前行者，承擔著中國式現代化的重要使命。蘇州市地方立法三十年的實踐，為我國地方立法積累了豐富的經驗和案例。通過對這些高質量立法實踐的學術評述，可以總結出一套回答時代之問、富有中國特色的地方立法理論，為其他市域的地方立法提供借鑒參考。馮玉軍：中國式現代化進程中地方立法的高質量發展二是深化對地方立法與中央立法的關系研究。中央和江蘇省賦予蘇州當好“強富美高”新江蘇建設排頭兵的光榮使命，蘇州很多立法具有首創性和探索性，不僅折射出中央、省域和市域之間的事權關系，也為從理論層面深入探討這種關系，為實現協調發展提供經驗支持。三是深化對地方立法創新與發展研究。蘇州市地方立法三十年的實踐，從無到有、從簡到繁，不僅見證了我國立法體制創新發展的生動實踐，也與改革開放和經濟體制轉型等時代背景同頻共振。學術評述可以從理論角度分析這些創新與發展的內在動力和規律，為地方立法的持續創新提供理論指導。四是深化對地方立法踐行全過程人民民主建設研究。蘇州市地方立法三十年的實踐，充分彰顯了地方立法在民主與法治建設方面的重要作用，以昆山市地方立法聯系點為代表，蘇州涌現出一系列立法為民、立法公開，推動全過程人民民主走深走實的典型事例。學術評述可以從理論層面探討地方立法如何更好地推進民主與法治建設，為地方立法的民主與法治發展提供理論依據。五是深化地方立法的效果評估與過程調優研究。蘇州市人大立法三十年的實踐，極大促進了地方治理方式轉變和治理能力提升，為建設中國式現代化提供了法治保障，為地方立法效果評估與優化提供了典型立法例和法治實踐素材。學術評述可以從理論角度分析地方立法的效果評估與優化方法，為地方立法的實踐創新與未來發展提供理論指導。

一、總體回顧與階段分析

眾所周知，蘇州是經濟大市、人口大市、文化大市、開放大市。以全國0.09%的國土面積，貢獻了全國2%的經濟總量、3.9%的實際使用外資、6.1%的進出口總額，大部分經濟發展指標都位于全國各大城市前十位。在全國數百座城市當中，其全面建成小康社會的成色更足、水平更高，距離現代化目標也更近，在中國式現代化進程中的樣本意義和示范作用十分顯著。

1986年5月，經中央授意，國務院批準無錫、蘇州、常州、濰坊、丹東等16個中等城市為第一批城市機構改革試點城市，(4)參見何敏智：《城市機構改革的可貴實踐——十六個中等城市機構改革試點工作綜述》，載《中國經濟貿易導刊》1987年12期，第21頁。開展政企分離改革試驗。國務院于1984-1993年間分批次批準了19個較大的市并賦予地方立法權。1993年4月22日，蘇州市和徐州市終于乘上“末班車”，被國務院批準為“較大的市”并取得地方立法權。雖然國務院批準的較大的市都是經過深思熟慮的，(5)這19個城市(重慶1997年升格為直轄市)，都是我國重要的工業基地和改革開放過程中具有明顯經濟優勢的城市，其中，大同、包頭、淮南、徐州、撫順是重要的煤炭生產城市，洛陽、齊齊哈爾、吉林、淄博是國家重要的工業基地，唐山、鞍山、邯鄲是國家重要的鋼鐵生產基地，青島、大連、寧波是新興的海港城市，無錫、蘇州是排名靠前的工貿旅游城市。參見陶友倫：《關于較大的市立法權討論》，載《行政與法》2003年第6期，第31頁。但彼時的蘇州并不受青睞，它比1984年12月15日批準的鞍山、齊齊哈爾、包頭、大連、大同、青島、淮南以及相鄰城市無錫等還是晚了九年。不過，蘇州取得地方立法權正值全國上下學習鄧小平同志發表南方談話之后，黨中央要求進一步解放思想，“改革開放的膽子要大一些，敢于試驗，看準了的，就大膽地試，大膽地闖”。在這個意義上，蘇州三十年地方立法的確沒有遭遇太多阻礙，始終與改革開放同頻，與創新發展共振，走過了持續探索前行、不斷自我完善的不平凡歷程。(6)參見蘇州市人大：《努力在高質量地方立法中走在前列：蘇州人大地方立法工作三十周年回顧》，載“蘇州人大”微信公眾號，2023年7月7日推文。

截至2023年6月，蘇州市人大及其常委會累計制定地方性法規91部，修改地方性法規89部次，廢止地方性法規25部，現行有效的地方性法規共66部?？偟膩砜?，蘇州市人大三十年立法可以分為三個十年，也即起步摸索、發展規范和成熟繁榮三個階段。

(一)起步摸索階段：1993-2002年

1993年4月，國務院發布《關于同意蘇州市和徐州市為“較大的市”的批復》，同意蘇州市為“較大的市”，并指出蘇州市可以根據《地方組織法》的有關規定制定地方性法規和規章。同年9月，蘇州市第十一屆人民代表大會常務委員會第三次會議表決通過《蘇州市人民代表大會常務委員會關于制定地方性法規的規定》，拉開了蘇州市人大立法工作的序幕。

這一時期的立法集中體現了改革開放前期蘇州市經濟體制改革和城市建設加速的時代特色。其中典型的如1994年制定的《蘇州市農業社會化服務條例》、1995年制定的《蘇州市外商投資企業管理條例》、1998年制定的《蘇州市城市房屋拆遷管理條例》和《蘇州市國有企業法定代表人離任審計條例》等地方性法規，都是在社會主義市場經濟建立和城市化進程加快的背景下制定的。在這一時期，蘇州市人大及其常委會共制定了40部地方性法規，涉及經濟、社會、生態保護等各領域，盡管至今已有23部被廢止，但這些立法不僅在特定的時代條件下完成了各自的歷史使命，同時也為蘇州市后來的立法工作提供了寶貴經驗。

(二)發展規范階段：2003-2011年

這一時期，蘇州市人大及其常委會共制定了28部、修改了38部次、廢止了13部地方性法規。從中可以發現，在前期法規創制完成“從無到有”的奠基性工作之后，蘇州市人大立法工作的重心在這一時期開始向法規的修改傾斜。這一變化主要是由于上位法律的制定和完善，作為下位法的地方性法規需要作出相應調整。這其中最典型的為2003年《行政許可法》的出臺，以此為根據，蘇州市人大及其常委會在2004年對包括《蘇州市禁止獵捕陸生野生動物條例》《蘇州市危險廢物污染環境防治條例》在內的19部地方性法規進行了大規模的修改。

此外，為響應黨中央和全國人大常委會關于建成中國特色社會主義法律體系的目標，蘇州市人大及其常委會在2010年也集中修改了8部地方性法規。綜上，這一時期的立法工作著重體現了與時俱進的時代特征。

(三)成熟繁榮階段：2012年至今

黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想尤其是習近平法治思想的指導下，蘇州市人大立法工作進一步蓬勃開展。這一時期，蘇州市人大及其常委會共制定了25部地方性法規，并修改了46部次、廢止了10部。

蘇州市現行有效的地方性法規66部中，有56部為2012年之后制定或者修改的。這66部地方性法規在經濟建設、民主政治、社會保障和民生、城市建設和科教文衛建設、生態環境等五大領域均有所涵蓋，如《蘇州市優化營商環境條例》《蘇州市婦女權益保障條例》《蘇州市終身學習促進條例》《蘇州市太湖生態島條例》，均在各自領域對最新最迫切的立法需求作了積極回應。這一時期的立法成果涵蓋面廣泛，為在蘇州推進“五位一體”總體布局、探索中國式現代化的蘇州實踐提供了堅實的法治保障。在新的歷史時期，蘇州市將繼續完善立法工作，為建設現代化、法治化、國際化的新蘇州貢獻力量。

二、地方立法的結構分析

在前述對蘇州市人大及其常委會三十年立法情況歷時性把握的基礎上，以下分別對現行有效的法規和已廢止法規進行結構化統計分析。

(一)現行有效法規

1.總體分布情況

根據我們的研究，截至2023年6月，蘇州市現行有效的地方性法規66部。其中，半數以上為城市建設和科教文衛建設領域的法規(見圖1)，共35部，占總數的53%，如《蘇州市昆曲保護條例》《蘇州市內河交通安全管理條例》；社會保障和民生領域共11部，占比17%，如《蘇州市殘疾人保障條例》《蘇州市平安建設條例》等。此外，經濟建設領域、生態保護領域和民主政治領域分別為8部、8部和4部。

圖1 “城市建設和科教文衛建設”領域各類別現行有效法規數

進一步分析，在城市建設和科教文衛建設領域的35部法規中，歷史文化保護類最多，共12部，如《蘇州市昆曲保護條例》《蘇州市古城墻保護條例》；其次是城市建設類，共7部，如《蘇州市地名管理條例》《蘇州市市政設施管理條例》等。

在社會保障和民生領域的11部法規中(見圖2)，防災減災類最多，共6部，如《蘇州市長江防洪工程管理條例》《蘇州市中小學生人身傷害事故預防與處理條例》；其次是弱勢群體保護類，共3部，如《蘇州市婦女權益保障條例》《蘇州市殘疾人保障條例》等。

圖2 “社會保障和民生”領域各類別現行有效法規數

在經濟建設領域的8部法規中(見圖3)，以經營活動類和高新技術類為主。經營活動類共4部，如《蘇州市體育經營活動管理條例》；高新技術類共3部，如《蘇州國家高新技術產業開發區條例》。

圖3 “經濟建設”領域各 類別現行有效法規數

在生態保護領域的8部法規中，子領域分化的細粒度較高，每部法規都各自適用于一類生態保護主體。例如，《蘇州市陽澄湖水源水質保護條例》適用于水體生態保護，《蘇州市濕地保護條例》適用于濕地生態保護?？傮w來看，蘇州市生態保護領域的立法涉及范圍較為廣泛。

民主政治領域的4部地方性法規均為人大工作的相關規定，如《蘇州市人民代表大會常務委員會關于執法檢查的規定》《蘇州市人民代表大會代表議案工作條例》。

2.出臺時間分布情況

蘇州市現行有效的地方性法規，均為2001年以后出臺(見圖4)。其中，絕大多數在2016年之后出臺，共48部，占比72.7%。2015年《立法法》賦予了273個設區的市地方立法權，使得2016年之后全國市級地方立法的數量激增，這些新賦予立法權的設區的市在客觀上為蘇州市提供了更為豐富的立法參考素材，某種意義上也形成了“地方立法競爭”態勢，這應該是促使蘇州市在這一時期大量開展法規制定和修改活動的重要因素之一。

圖4 現行有效法規出臺時間分布

3.修改次數情況

蘇州市現行有效的地方性法規中，大部分經歷過修改，有些還做過不止一次修改(見圖5)。截至2023年6月，已被修改的法規共38部，占比58%。其中，被修改兩次的法規最多，共17部，如《蘇州市養犬管理條例》在2006年出臺后，先后于2018年和2022年經歷過兩次修改。修改次數最多的法規為《蘇州市城市綠化條例》，在1995年出臺后，先后在1997年、2004年、2005年、2016年、2018年和2022年經歷過六次修改。

圖5 現行有效法規修改次數分布

4.法規標題和詞頻分布

通過對蘇州市現行有效的地方性法規進行詞頻分析，可以發現出現頻率最高的詞匯為“管理”和“保護”，均出現了10次以上，這些詞匯均屬于城市建設和科教文衛建設領域以及社會保障和民生領域所使用的高頻詞匯，它們的高頻出現與這兩個領域的法規占比70%的現狀相符合。

詞頻在10次以下的詞匯也都不同程度地反映出蘇州市人大立法對社會熱點問題的關切。其中比較有代表性的為“繼續教育”“生態島”“終身學習”等詞匯，分別對應教育形式多樣化、生態島建設和保護、終身學習模式探索等問題，反映了蘇州市人大立法緊扣社會熱點和立法趨勢的特征。(見表1)

表1 現行法規標題詞頻分布

(二)已廢止法規

1.總體分布情況

蘇州市已廢止的地方性法規共25部。其中，絕大多數為經濟建設領域的法規，共13部，占廢止總數的52%，如2003年廢止的《蘇州市外商投資企業管理條例》和2022年廢止的《蘇州市集貿市場管理條例》；城市建設和科教文衛建設領域共11部，占比44%；民主政治領域法規共1部，占比4%，為2001年廢止的《蘇州市人民代表大會常務委員會關于制定地方性法規的規定》，屬于早期的人大立法程序性規定。

在經濟建設領域的13部失效法規中(見圖6)，以市場監管類為最多，共7部，如2021年廢止的《蘇州市食用農產品安全監督管理條例》；其次為經營活動類，共4部，如2011年廢止的《蘇州市國有企業法定代表人離任審計條例》。在城市建設和科教文衛建設領域的11部失效法規中(見圖7)，城市建設類數量最多，共5部，如2010年廢止的《蘇州市城市規劃條例》；其次為道路交通類，共3部，如2018年廢止的《蘇州市航道管理條例》。

圖6 “經濟建設”領域中各類別失效法規數

圖7 “城市建設和科教文衛建設”領域中各類別失效法規數

2.法規廢止方式

蘇州市地方性法規的廢止方式主要有“立新廢舊”和“單獨廢止”兩種?！傲⑿聫U舊”是指制定與舊法規同類型甚至同名稱的新法規，新法規生效后，舊法規自動廢止；“單獨廢止”是指因出現新形勢等特定原因，由市人大及其常委會發布決定廢止某部舊法規。

蘇州市迄今為止已廢止的25部地方性法規中，有15部為“單獨廢止”，占比60%，如2021年由市人大常委會決定廢止的《蘇州市食用農產品安全監督管理條例》。此外，有10部法規屬于“立新廢舊”，如2010年出臺的《蘇州市城鄉規劃條例》，即導致《蘇州市城市規劃條例》自行廢止。

三、地方立法的內容分析

如前所述，蘇州市人大立法工作蓬勃開展三十年，成果豐碩。這些立法成果是否被司法機關和行政部門實際適用和援引，是檢驗立法效果的重要標準。龐德將法分為“書本上的法”與“行動中的法”，行動中的法是指法律在社會現實中運作的模式，關注到的是司法人員、執法人員等涉及法律的行為。(7)王斐：《“活法”與“行動中的法”——兼論民間法研究的兩條路徑》，載《甘肅政法學院學報》2007年第3期，第48頁。書本上的法和行動中的法常常產生差距，原因可能在于立法并沒有充分考慮到社會的需要和現實狀況，這樣的立法在現實的運作過程中就無法產生良好的效果。為了檢驗現實中司法人員和執法人員對于地方人大立法的遵守，本文的觀察點落在司法機關在判決中、市人民政府在制定規范性文件時實際援引地方性法規的情況。下文以“北大法寶”司法案例庫和法律法規庫中的數據為樣本，分析司法案例應用量前十和規范性文件引用量前十的地方性法規，借以測度蘇州市人大立法工作的實際效果。

(一)司法案例應用量分析

1.應用次數

蘇州市人大三十年的立法成果中，被司法案例應用次數最多的地方性法規為《蘇州市城市房屋拆遷管理條例(2002)》，共被應用103次，其中有76%的案件為行政案件，其余少量為民事案件。

表2 蘇州市人大三十年來司法案例應用量排名前十的地方性法規

司法案例應用量在20～100次之間的有3部，為《蘇州市住宅區物業管理條例(2016年修正)》《蘇州市城鄉規劃條例》《蘇州市城市房屋權屬登記條例》，分別被應用63次、59次和44次。其中，《蘇州市城鄉規劃條例》《蘇州市城市房屋權屬登記條例》同樣以行政案件為主、民事案件為輔。與之相區別，《蘇州市住宅區物業管理條例(2016年修正)》以民事案件為主，占比87.5%，其余少量為行政案件。

2.法規內容

司法案例應用量排名前十的法規所調整的內容均與民生問題高度相關。其中，有6部法規所調整的內容與房屋、住宅等問題直接相關，其余4部也分別涉及城鄉規劃、道路交通安全、公路、養犬等民生議題。這些內容都是人民群眾在日常生活中極為常見且直接關系到生活幸福感和安全感的關鍵問題，也是法律糾紛的高發地帶，因而這些法規被廣泛運用到糾紛解決和司法裁判中，使得其司法案例應用量占據高位。

(二)規范性文件引用量分析

1.引用次數

蘇州市人大三十年的立法成果中，被規范性文件引用次數最多的為《蘇州市教育督導條例》，共被引用50次。研究發現，在2010—2017年間，蘇州市教育局和蘇州市人民政府教育督導室集中性地發布了30余份關于教育督導工作的意見和通知，對轄區內各級學校和教育機構開展了教育督導工作，這些規范性文件均將《蘇州市教育督導條例》列為教育督導工作的規范依據，使《蘇州市教育督導條例》的規范性文件引用量大幅增加。

表3 蘇州市人大三十年來規范性文件引用量排名前十的法規

2.引用對象

規范性文件引用量排名前十的地方性法規中，有9部均被引用到地方規范性文件和地方工作文件，作為制發文件的規范依據出現，只有《蘇州市古樹名木保護管理條例》還被其他地方性法規所引用。2005年、2016年和2018年修改的《蘇州市城市綠化條例》均在第35條規定了“古樹名木的保護和管理依照《蘇州市古樹名木保護管理條例》執行”，這是十部法規中唯一被其他地方性法規引用的情況。

3.法規內容

規范性文件引用量排名前十的法規所調整的內容大多與城鄉建設與管理、生態保護和歷史文化保護高度相關。這些內容具有政策性和政府主導性的特點，普遍由政府機關自上而下發布規范性文件來靈活推進工作。因此，作為文件中必須援引的規范依據，與這些內容相關的地方性法規在客觀上被大量引用。

四、地方立法的高質量發展

按照馬克思主義法學理論特別是當代法經濟學的觀點，法律法規及其有效實施所構建起來的法治體系是經濟社會發展的內生變量。加強和完善社會主義法治建設，可以有效配置社會資源，極大地促進社會主義市場經濟發展，調節各種社會矛盾乃至沖突，保障公民的合法權利，限制各種違法和破壞社會主義秩序的行為，防止社會不穩定現象的發生?？v向比較蘇州市人大立法三十年前后的經濟社會發展綜合情況，毫無疑問，高質量的立法工作為本地方人民民主、經濟、民生、城建、生態等全面發展發揮了重大作用，作出重要貢獻。

(一)立法踐行人民民主

黨的二十大報告把“發展全過程人民民主”作為中國式現代化本質要求的一個重要方面。全過程人民民主符合中國式現代化的內在規定性和本質屬性。全過程人民民主為推進中國式現代化提供制度保障、體現人自由而全面發展的要求、促進社會活力與秩序的動態平衡。(8)參見肖立輝：《人民民主是全面建設社會主義現代化國家的應有之義》，載《人民日報》2023年7月21日，第9版。蘇州市人大三十年立法始終把踐行全過程人民民主作為立法工作重大原則，充分發揮對人民民主的促進作用。在實體與過程上表現在：①立法保障人民民主權利，使人民群眾在參與國家和社會事務的過程中，能夠依法行使自己的權利，維護自己的合法利益。②立法促進民主決策。人大立法中積極推行民主立法、廣泛征求人民群眾的意見和建議，提高立法的科學性和民主性，使立法更加符合人民群眾的利益和需求。③立法強化民主監督。積極發揮人民群眾對國家和社會事務的民主監督作用，促使政府和相關部門依法行政，提高政府工作的透明度和公信力。④立法保障民主選舉。在選舉法規方面進行一系列體制機制改革，使選舉程序更加公正、公開、公平，為人民群眾提供了更加便利的選舉條件。

蘇州市人大致力于推進民主立法方式創新，不斷拓展公眾、專家、立法聯系點等各方主體參與立法的有效途徑，努力使每一件法規都能匯集民意、集中民智、贏得民心。在形式與程序上具體表現在：①社會公眾全程同步參與立法。2016年新修訂的《蘇州市制定地方性法規條例》明確了立法全程同步向社會公開征求意見后，對法規草案修改中的每一稿以及一審審查意見、審議結果報告等同步在蘇州人大網、蘇州人大微信公眾號上公開。對涉及民生、社會關注度高的地方性法規舉行立法聽證會，大力推動社會公眾深度參與立法?！短K州市養犬管理條例》立法聽證會時還作了現場直播，3.6萬人次點擊關注，網友發表近千條評論；《蘇州市生活垃圾分類管理條例》網上立法聽證會，三天的點擊量達7.25萬次，對聽證事項、陳述人投票6019票，網友共發表評論198條。②專家學者深度參與立法。1994年7月，蘇州即建立起立法咨詢制度，聘請了首批立法咨詢員。市十五屆人大常委會改為立法專家顧問制度，本屆立法專家顧問庫，聘請40名專家、學者和實務工作者，代表性、廣泛性、專業性均很強。每一件法規在出臺前都邀請專家對法規草案進行全面深入的咨詢論證和風險評估，還通過邀請專家列席常委會審議會議、參與立法調研、主導修改統稿法規草案、建立咨詢費用支付辦法等方式，進一步提高專家參與立法的深度。③基層立法聯系點有效參與立法。2015年1月，市人大常委會在各縣級市(區)的16個鄉鎮、街道設立了基層立法聯系點，同年6月建立了相應的制度規定。2018年聯系點的數量增加到20個。2022年4月，市十七屆人大常委會確定28個基層立法聯系點，使得立法民意的“直通車”班次更多、線路更廣、覆蓋更全。蘇州推動基層立法聯系點“擴面提質”的工作經驗，全國人大常委會法工委主任沈春耀批示肯定。這其中，江蘇省首家“國字號”基層立法聯系點——昆山基層立法聯系點于2020年揭牌。昆山基層立法聯系點積極探索實踐，在全市范圍內設立了包括人大代表之家、社區綜治網格、臺資企業協會等在內的22個立法信息聯絡站與1857個立法信息采集點，并借助新媒體資源，打造網上陣地，將聯系“點”擴大成“面”，為最高立法機關提供“原始生態、多屏互動”的網絡民意收集渠道。目前已累計參與48部法律草案意見征求工作，提交意見建議2485條，209條被認可采納。(9)參見《“連心之橋”！“聚力之橋”！昆山持續擦亮基層立法聯系點“雙橋”品牌》，載“昆山發布”微信公眾號，2023年11月8日推文。近年來，通過邀請聯系點參與立法座談會、直接到聯系點聽取意見、書面征求意見等多種方式，做到每一件法規都聽取基層立法聯系點的意見和建議，有效發揮了聯系點直接聯系群眾、反映基層實際情況的作用。(10)同注⑥蘇州市人大文。以上說明，蘇州地方立法對人民民主的促進作用是全面的，有利于推動我國民主政治的發展，為人民群眾提供更加美好的生活。

(二)立法促進經濟發展

經濟建設是黨的中心工作，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。針對當前國際國內形勢變化和經濟下行壓力加大的挑戰，習近平總書記強調：“中國經濟克服挑戰、穩步前行，實現高質量發展，這也是推進中國式現代化的必然要求?！?11)《必須把推進中國式現代化作為最大的政治——深刻領會新時代做好經濟工作的規律性認識》，載《人民日報》2023年12月27日，第5版。

第一，發展導向的蘇州立法為發展外向型經濟和產權改革、營商環境改善、企業降本增效保駕護航。法治是市場經濟的制度保障，法律有助于建立穩定的市場經濟秩序、調整市場主體的行為、維護市場主體的多樣化權益等。(12)參見朱景文主編：《法理學》，中國人民大學出版社2021年版，第132-133頁。蘇州在取得較大的市立法權初期，就逐步制定了國家高新技術產業開發區條例、經濟開發區管理條例、外商投資企業管理條例、農業社會化服務條例等法規，促進了蘇州開發區的建設和管理，推動了外向型經濟的快速發展，提升了農業社會化服務水平和農村生產力。蘇州立法積極促進產權制度、市場準入、價格機制等方面的改革，蘇州地方立法著眼建立規范、有序的集貿市場秩序，促進有線電視行業發展，推動土地市場健康發展，維護房地產市場秩序，出臺了集貿市場管理、產品質量監督管理、有線電視、國有企業法定代表人離任審計、土地登記、城市房屋權屬登記等法規，為經濟發展創造良好的法治環境。蘇州在全國率先制定了優化營商環境條例，簡化行政審批流程、降低企業成本、提高政府服務效能，推出一系列優惠政策和措施，奮力打造國際一流營商環境，著力破解市場主體關切難題，激發市場主體活力，打造出世界有名的蘇州工業園區、昆山經濟技術開發區等，在吸引國內外投資、促進產業升級、提高經濟效益等方面發揮了重要作用。圍繞優化營商環境法律的具體化，司法行政部門整理出涉企行政執法免罰輕罰“兩張清單”，年度辦理案件3.88萬件，涉及金額7.78億元。同時，深入推進證明事項告知承諾制，明確在省級62項清單外主動梳理蘇州自有清單15項。蘇州政法部門堅持多設“路標”，不設“路障”，為企業生產經營提供優質高效服務。全市廣泛推行“一件事一次辦”等審批服務方式。(13)參見《法治“東風”勁，營商“雨露”春，蘇州法治化營商環境建設四大維度側記》，載“蘇州政法”微信公眾號，2022年5月31日推文。經濟高速發展的背后是立法、執法、司法的共同努力，展現了蘇州法治助推經濟發展的良好局面。

第二，發展導向的蘇州立法遵循新發展理念，探索新發展模式，鼓勵和促進科技創新，形成新發展格局。新時代高質量發展的基本理念就是實現創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展。為推進相關產業發展和經濟發展方式轉變，立法機關制定并及時修改了專利促進條例、體育經營活動管理條例、旅游條例等法規，大力支持企業研發投入、技術改造和人才培養，推動培育自主知識產權；為實現數據要素價值，助推數字經濟發展，制定了數據條例；為深入實施科教興市戰略、人才強市戰略、創新驅動發展戰略，加快高水平創新型城市建設，制定了科技創新促進條例。這些舉措有力地推動了科技創新，提高了經濟發展的內生動力。為實現綠色發展，相繼制定了生態補償條例、濕地保護條例、城市綠化條例、鄉村建設條例、城市市容和環境衛生管理條例等。

第三，發展導向的蘇州立法的客觀結果是人口和經濟水平多年來保持高速發展態勢。首先看城市人口。人口數量是地方獲批較大的市和設區的市的重要因素。研究表明，國務院1984年批準設置較大的市，19個城市的人口數量均在50萬人以上。根據1982年全國第三次人口普查的數據，蘇州市1982年市區人口為67.3308萬，位列江蘇省第4位、全國第63位；截至2023年3月，蘇州市管轄面積8210平方千米，常住人口1291.1萬，戶籍人口774.7萬，位列江蘇省第1位、全國第10位。通過四十年比較，人口增速全國領先，是人口凈流入最多的城市之一。其次看經濟實力。改革初期設置較大市的關鍵指標，是考察一個城市的工業水平(包括工業總產值、年職工人數，固定資產、利潤總額等數據)。以下僅就工業產值和國內生產總值(GDP)做比較：蘇州市1984年工業產值為50.2081億元，江蘇省排名第3位、全國排名第27位；(14)1984年工業產值上100億元的城市有7個：上海、天津、北京、沈陽、廣州、武漢、南京。50億元至100億元之間的城市有16個，蘇州位居后列。除了國務院批準的較大的市之外，其余基本都是省會城市。參見《中華人民共和國1985年工業普查資料》，轉引自劉雁鵬：《較大的市立法研究》，中國人民大學2015年博士學位論文，第32頁。到了2022年，蘇州市國內生產總值為23958.34億元、全國排名第6位，城鎮居民可支配收入為79537元、全國排名第5位，居民收入差距持續縮小。目前蘇州擁有國內最完備的工業體系、3個國家先進制造業集群和超過4萬億元的工業底盤。

(三)立法保障民生福祉

保障和改善民生是中國式現代化的題中應有之義?，F代化的最終目標是實現人自由而全面的發展。(15)參見趙一紅：《更加注重保障和改善民生》，載《人民日報》2023年8月4日，第9版。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。蘇州市人大立法以民生為導向，在底線民生、基本民生和質量民生三個層次上層層遞進地展現了其服務改善民生的價值追求。底線民生是指保障民眾最基本生存所需要的條件；基本民生包括人們生存和發展所需要的基本條件、發展機會和發展能力；質量民生是指更高層次的民生保障，是享受型民生。(16)參見龔維斌：《努力建設民生政府》，載《行政管理改革》2013年第8期，第30-31頁。

第一，民生導向的蘇州立法保障底線民生。近年來，蘇州市人大制定了平安建設條例，推動構建共建共治共享的社會治理格局，營造和諧穩定的社會環境；制定了殘疾人保障條例，維護殘疾人的合法權益，保障殘疾人平等充分參與社會生活。為保障婦女的合法權益，促進男女平等，推動婦女全面發展，制定了婦女權益保障條例。保障了特殊群體最基本的生存問題。

第二，民生導向的蘇州立法推動基本民生。實現了“學有所教、勞有所得、老有所養、病有所醫、住有所居”領域的全覆蓋。例如，為促進教育事業發展，加強人才培養，建立良好的教育教學秩序，先后制定了《義務教育法》實施辦法，以及社會力量辦學管理、專業技術人員繼續教育、教育督導、中小學生人身傷害事故預防與處理等法規；制定了居家養老服務條例，促進居家養老服務社會化發展，滿足居家老年人的養老服務需求；為規范房屋使用安全，制定了房屋使用安全管理條例；制定了精神衛生條例，規范精神衛生服務，保障精神障礙患者的合法權益，促進全民心理健康；為鼓勵更多的人無償獻血，保證醫療臨床用血的需要和安全，制定并及時修改了獻血條例；為規范出租房屋居住安全，制定了出租房屋居住安全管理條例；對城市住房和公共服務進行了規劃和保障，明確了住房供應、公共服務設施建設和管理的政策和措施，顯著提高了城市居民的生活水平。

第三，民生導向的蘇州立法發展質量民生。近年來，蘇州市人大制定、修訂了住宅區物業管理條例，助力營造良好的居住環境，促進和諧社區建設；制定了養犬管理條例，加強養犬管理，規范養犬行為；制定了文明行為促進條例，引領提高公民文明素養，提升社會文明程度；為推動市民終身學習，促進人的全面發展，制定了終身學習促進條例。通過采取以上立法措施，人民群眾的合法權益得到有效保障，獲得感和幸福感顯著提高。

(四)立法推進城市建設創新

習近平總書記指出：“城鎮化是現代化的必由之路?！弊鳛橹袊浆F代化的重要組成部分，新型城鎮化的快速推進，彰顯了中國式現代化道路的正確性與優越性。(17)參見張可云：《深入理解新型城鎮化與中國式現代化的內在聯系》，載《人民日報》2023年3月20日，第13版。蘇州地方立法對城市規劃和建設的促進作用主要體現在建立健全城市規劃體系、優化城市空間布局、保護歷史文化遺產、促進城市基礎設施建設、強化城市生態環境保護和保障城市住房和公共服務等方面，對推動城市可持續發展功莫大焉。城市立法在保護與建設、保留文脈與創新開發之間找到了最佳平衡點，引領打造了一個傳統與現代有機結合、人文自然與經濟科創相互交融、內斂與激情和諧統一的美好城市。具體體現以下五個方面：

第一，城市建設創新導向的蘇州立法統籌城鄉發展，優化城市空間布局，建立健全城市規劃，制定實施了城鄉規劃條例，對城市空間布局進行了合理規劃及其目標、原則、內容、程序，提出了城市發展的戰略目標和空間布局方案，明確了城市發展的重點區域、功能區和保護區，為城市規劃和建設提供了科學、合理的指導。

第二，城市建設創新導向的蘇州立法制定出臺一系列文化保護方面的法規，擦亮歷史文化蘇州的亮麗名片，構建了以蘇州國家歷史文化名城保護條例為統領，古城墻保護條例、古村落保護條例、實施《文物保護法》辦法、蘇州園林保護條例、古樹名木保護管理條例、古建筑保護條例、昆曲保護條例、非物質文化遺產保護條例、大運河文化保護傳承利用條例、地名管理條例、檔案條例等10多件法規為要素的歷史文化保護法規制度體系。大力保護和修復古建筑、歷史街區、名勝古跡，蘇州的歷史文化底蘊得到有效利用，城市品質顯著提升。

第三，城市建設創新導向的蘇州立法對城市基礎設施建設進行了規劃和指導，加強市政設施建設管理，明確了基礎設施建設的重點項目、投資和建設標準，制定實施了市政設施條例、長江防洪工程管理條例等，有利于提高城市基礎設施水平，提升城市綜合承載能力。

第四，城市建設創新導向的蘇州立法為構建良好的道路、水路、公路等交通建設與管理體系，制定實施了道路運輸條例、道路交通安全條例、航道條例、內河交通管理條例、公路條例、公共汽車客運管理條例、軌道交通條例等。

第五，城市建設創新導向的蘇州立法為營造整潔、優美、文明的城市環境，制定實施了房屋拆遷管理條例、城市市容和環境衛生管理條例。這些法規的制定實施，對加強和改進蘇州城市環境建設、不斷提升城市綜合競爭力發揮了重要的保障和支撐作用。

(五)立法強化生態保護

尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求。習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調：“以高品質生態環境支撐高質量發展，加快推進人與自然和諧共生的現代化”。(18)藍慶新：《讓綠色成為中國式現代化的底色》，載《人民日報》2023年10月17日，第13版。生態文明立法是蘇州地方立法的重中之重。在保護蘇州水資源、水環境方面，制定了陽澄湖水源水質保護條例、節約用水條例、河道管理條例、排水管理條例；在保護山體地形地貌方面，制定了禁止開山采石條例；在保護濕地資源、維護濕地生態功能方面，制定了濕地保護條例；在保護陸生野生動物資源方面，制定了禁止獵捕陸生野生動物條例；在防治大氣環境污染方面，制定了禁止燃放煙花爆竹條例；在防治危險廢物污染方面，制定了危險廢物污染環境防治條例；在加強垃圾管理、改善人居環境方面，制定了生活垃圾分類管理條例；在綠化美化城市方面，制定了城市綠化條例；在保護和合理利用風景名勝資源方面，制定了風景名勝區條例。為踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，促進太湖生態島生態保護和綠色發展，筑牢蘇州高質量發展生態安全屏障，制定了太湖生態島條例。

結合實踐成果可以看出，生態文明和綠色發展導向的蘇州立法極大地提高了城市生態環境質量，促進了蘇州市全域綠色發展，顯著提高了生態文明建設的法治化水平，構建了宜居、宜業、宜游的城市環境。

五、蘇州地方立法的啟示

蘇州是一座既古老又年輕的歷史文化名城和現代化都會城市，三十年來的地方立法積累了豐富經驗，在產業經濟發展、古城保護、教科文衛建設、生態環境保護等多方面的立法經常搶先一步、極具特色，有力推動了本地經濟社會發展，保障了人民共享改革發展成果。為建設中國式現代化蘇州提供了有力的法治保障，形成了具有全國影響力的示范立法特色。理論上看，蘇州立法是一種經由地方法治競爭、地方法治擴散來向各地進行傳播。以地方立法為基礎的地方法治競爭具有“內生驅動邏輯”，會對本地居民產生行為上的強刺激，對相關地方立法機關產生示范、補充甚至替代的政策提供。與之相應，地方法治擴散的動力則來源于中央政府，是一種具有“外生驅動型邏輯”的政策擴散類型。(19)參見丁軼：《地方法治擴散的原理與限度》，載《法學家》2021年第1期，第15頁。

(一)蘇州地方立法的經驗特征

在通?？偨Y歸納的“不抵觸、有特色、可操作”的基礎上，蘇州市人大提出了新時代地方立法要把握好的五大要領，即“講政治、為人民、敢擔當、有特色、重落實”，既體現了對以往立法經驗的傳承，又具有鮮明的時代性。概括地講，就如同蘇州市經濟社會發展在全國占據領先地位一樣，蘇州市地方立法在推動中國式現代化蘇州形態建設方面發揮了重要作用，為全國地方立法提供了有益的經驗和借鑒，具有很強的典型示范和實踐價值。其經驗特征包括：

一是立法堅持黨的領導。蘇州地方立法堅決維護黨的領導地位，確保黨的決策在立法中得到貫徹落實，為黨的領導提供了法治保障。每屆人大常委會任期內，市委都召開人大工作會議，對人大及其常委會行使地方立法權、加強和改進地方立法工作提出明確要求。2017年，市委印發了加強黨領導立法工作的實施意見，對健全完善黨領導立法工作的程序和要求作出明確規定。市人大常委會黨組定期聽取有關立法工作的進展情況，協調解決重大問題，同時在編制立法規劃、擬訂年度立法計劃和法規草案的起草、修改、審議等各個環節，主動向市委報告，自覺接受黨委領導。立法規劃(和年度計劃)報經市委常委會研究審定，以市委文件形式轉發；各項法規的主要調研、修改情況都以市人大常委會黨組名義向市委作專題匯報，經市委同意或者市委常委會會議審定后再提交市人大常委會會議審議通過。(20)同注⑥蘇州市人大文。

二是立法推動創新發展，與發展戰略緊密結合。蘇州市地方立法有主見、不盲從，非常理性，無論是人大立法還是政府立法，都緊緊圍繞習近平總書記關心關注的高水平科技自立自強、構建新發展格局、推進農業現代化、基層治理和民生保障、長三角一體化、太湖治理和保護等重大問題，緊扣地方立法權限，緊密結合蘇州實際，充分發揮地方立法補充、先行、創制作用，推動習近平總書記重要指示和黨中央決策部署落地生根。藍圖繪就、目標明確、分步推進，很少出現立法沖突或立法閑置的問題，確實能為蘇州市的現代化建設提供法治支撐。

三是立法緊跟改革步伐，與改革創新緊密結合?？茖W厘清地方改革先行與地方立法權限的關系，以立法引領和推動改革，實現立法與改革決策同頻共振，是東南強省強市法治建設的重要經驗。例如，2022年以來，蘇州加強新興領域立法，高度重視立法對技術創新、賦能經濟發展的作用，制定《蘇州市數據條例》《蘇州市科技創新促進條例》，推動蘇州集中發展先進高端制造業、服務業和創新經濟。(21)參見《【回眸2022】立法如何推進保障中國式現代化蘇州新實踐》，載“蘇州司法行政”微信公眾號，2023年11月5日推文。蘇州市在遵循法定權限和程序、維護法治統一的前提下，把地方立法權用足用好，積極推進改革創新，敢于擔當、善作善為，在立法時吃透中央精神、找準政策取向、把握立法權限，通過立法推動政府職能轉變、優化營商環境、深化科技創新等方面的改革，為蘇州市的發展提供了制度保障。

四是立法堅持以人為本，與民生保障緊密結合。關注貼近民生、保障改善民生，是人大履職的重點領域。蘇州市緊貼人民群眾美好生活需要，高度重視民生保障，在關系群眾切身利益的教育、醫療、就業、住房、社保、收入分配、食品安全、生態環境等領域，注重“小切口”“小快靈”立法，聚焦突出問題“對癥下藥”，制定出一系列不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感的法規，切實保障了人民群眾的基本權益。

五是立法追求可持續發展，與生態文明建設緊密結合。蘇州市地方立法對城市生態環境保護進行了明確規定，正確處理推動經濟發展和保護生態環境的關系，通過立法保護環境、保護資源，陸續在資源保護、水環境和生態環境保護、防治環境污染等方面出臺了一系列法規，提出了生態保護和建設的目標、措施和標準，構建了蘇州地方特色鮮明、較為完備的生態文明建設法治體系。

(二)蘇州地方立法的實踐挑戰

與立法保障建設中國式現代化蘇州形態的宏偉目標相比，蘇州地方立法自然也存在不少缺陷和進一步發展進步的空間。首先，地方立法質量仍有待提高。從立法內容和形式，特別是從具體法條規范來看，其科學性、規范性、精準性還有不足。從施行效果方面看，有些立意很好的法規，執行效果并不理想或者打了折扣，有必要深化立法調研、精準立法定位、汲取立法實效。從立法體系方面看，地方立法數量逐年增加，但個別法規在內容上還存在重復和矛盾之處，還需要進一步確保法規的融貫性、協調性、嚴密性。其次，立法領域存在弱項盲區。蘇州市地方立法在經濟、社會、文化等方面成效較好，但在生態環保、民生保障等領域的立法還有待加強，也曾出現本地人與外來務工人員爭資源、要求同工同酬的突出問題。近年來，蘇州市大力發展電子制造業和數字經濟產業創新集群，但在這些領域的法律資源儲備還有不足，未來急需加強這些領域的法治工作，填補立法空白。再次，立法與實際需求之間存在一定的脫節。部分法規過于理論化、理想化，缺乏針對性和可操作性，導致在實際執行過程中難以落地。下一步還要加強立法工作與實際需求的緊密結合，制定更有可操作性、特色鮮明、人民滿意有獲得感的地方性法規。最后，立法的公眾參與程度還需進一步提升。當前，蘇州市地方立法過程中，公眾參與程度相對較低，導致部分法規缺乏民意基礎，執行效果不彰。未來需要加大公眾參與度，加強基層立法聯系點和代表民意征集工作，提高地方立法的民主性、人民性和公信力。

(三)蘇州地方立法的完善途徑

一是通過完善教育立法，切實提高教育質量。加強對教育領域的立法，明確教育投入、教育資源配置、教育管理等方面的法律規定，確保教育資源的公平分配，提高教育質量。同時，鼓勵民間資本投入教育領域，推動教育產業的發展。

二是加強科技創新立法，推動科技成果轉化。完善科技創新領域的立法，明確科技創新的政策導向、資金支持、成果轉化等方面的法律規定，激發企業、高校、科研機構等各類主體的創新活力，推動科技成果轉化為實際生產力。

三是優化人才政策立法，吸引培養高層次人才。制定有針對性的人才政策立法，包括優化人才引進、培養、使用、激勵等方面的法律規定，吸引和培養高層次人才，為蘇州市經濟社會發展提供人才支撐。

四是加強產學研合作立法，促進產業升級。完善產學研合作領域的立法，明確產學研合作的政策支持、合作方式、知識產權保護等方面的法律規定，推動產學研深度融合，促進產業升級和高質量發展。

五是強化立法監督和評估機制，確保立法質量。加強對教育、科技、人才等領域立法的監督和評估，及時發現和糾正立法中的問題，確保立法質量，為蘇州市建設中國式現代化提供有力的法治保障。

總之，蘇州市地方立法三十年學術評述的理論意義在于總結地方立法實踐經驗，深化地方立法與中央立法關系研究，推動地方立法創新與發展，加強地方立法民主與法治建設，以及優化地方立法效果評估與優化方法。這些理論研究對于推動我國地方立法事業的發展具有重要意義。下一步，還應在總結地方立法經驗的基礎上，提出有助于做強教育、科技、人才三大基礎性戰略性支撐的立法，有助于傳承歷史文化遺產、建設中華民族現代文明的立法，有助于更有效保護和利用環境資源的立法，有助于推進人工智能和先進制造業的立法，有助于挖掘那些“人無我有”的首創性地方立法、“人有我優”的高質量地方立法、“人優我?！钡摹靶】祆`地方立法”，等等，以利于地方立法更加優質高效地創制完成并有效實現。