我國普惠性托育服務政策執行的阻滯與突破
——基于史密斯政策執行過程模型的分析

周 然，周晨晨

（1.沈陽師范大學 教育科學學院，遼寧 沈陽 110034；2.安徽工業經濟職業技術學院 文化旅游與教育學院，安徽 合肥 230051）

一、問題提出

托育服務是指家庭中由于各種原因對嬰幼兒的照護功能無法正常發揮時，其監護人借助他人或機構進行替代性照料或照看來補充家庭育兒功能的一種社會服務機制[1]。據不完全統計，自2016 年至今，國家層面發布的嬰幼兒托育服務相關政策文件就不少于70 份[2]，其中2019 年是相關政策文件頒布最為密集的一年，相繼頒布了《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》等一系列政策文件，井噴式發展的這一年也被稱為“托育服務元年”。2021 年5 月，國務院辦公廳印發了《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，明確提出“三孩”政策，并強調將普惠托育服務體系的建設作為實施“三孩”政策的重要配套舉措[3]。2022 年3 月，《政府工作報告》在部署2022 年工作任務中進一步強調要完善“三孩”生育政策配套措施，多渠道發展普惠托育服務，減輕家庭生育、養育、教育負擔[4]。得益于黨和政府的高度重視，近幾年來托育服務政策成果豐碩，在一定程度上改善了托育服務機構供給少、質量差、價格高等困境。但當前以“普惠”作為發展主基調的托育服務機構面臨著政策落地難的問題，普惠性托育服務政策“方便可及”“價格可接受”“質量有保障”的政策目標的實現任重道遠。

現有研究對普惠性托育服務政策執行的影響因素的關注較為零散，缺乏多維度的系統研究。鑒于此，本研究采用美國學者托馬斯·史密斯（T.B.Smith）首創的公共政策執行過程理論模型，從政策文本、執行機構、目標群體和執行環境四個維度來分析我國普惠性托育服務政策執行的阻滯因素，并針對阻滯政策有效執行的因素探究具有可行性的突破路徑，以期為今后的普惠性托育服務政策的制定及具體工作的開展提供一定的理論參考。

二、普惠性托育服務政策執行的分析框架

20 世紀中葉以來，西方的政策學者們開始積極參與到公共政策的研究之中，并在政策執行方面形成了一股研究熱潮。美國學者托馬斯·史密斯（T.B.Smith）在其著作《政策執行過程》中，第一次系統地分析了影響政策執行的各種因素，總結并創造性地提出了公共政策執行的“四因素論”：一是理想化政策（ideal policy），即政策文本本身是否科學、合理、可操作等；二是執行機構（implementation agency），即執行政策的單位，包含執行機構的結構和人員、領導方式、執行能力等；三是目標群體（target croup），即政策作用和影響的對象；四是環境因素（environmental factors），即在政治、經濟、文化等環境中，對政策執行有一定影響的各種因素[5]。政策執行的過程就是四因素之間相互制衡的過程，并且在交互過程中會引起一種“緊張”和“分歧”，若政策執行未按預期施行，這時就需要相關機構及時“處理”和“建制”來進行“回應”，并將政策執行結果“反饋”給執行者和制定者，使之重新進入政策制定過程[6]。

當前，我國普惠性托育服務政策已進入全面執行階段，普惠性托育服務政策文本的合理性和科學性、政策執行機構的管理機制及執行人員的隊伍建設、目標群體間的供需匹配程度、政策執行的經濟和市場環境等各種因素相互作用，構成了一個影響普惠性托育服務政策執行的動態系統。本研究結合普惠性托育服務政策的執行實際，代入到史密斯政策執行過程模型中并進行適當調整，構建了我國普惠性托育服務政策執行的分析框架（圖1）。

圖1 我國普惠性托育服務政策執行的分析框架

三、我國普惠性托育服務政策執行的阻滯因素

（一）政策文本：工具模糊與地位不明消解政策執行的力度

理想化的政策是政策執行過程最為重要的一步，包括政策制定的法律依據、語義的明確性、程序的正當性等方面。從政策文本這個維度來分析，我國普惠性托育服務政策執行的阻滯因素主要表現在：

一是普惠性托育服務政策配套的政策工具模糊。國家發改委聯合民政部等部委共同印發的《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》的通知指出“支持公辦機構發展普惠托育服務，鼓勵采取公建民營、購買服務等方式運營保障普惠性托育服務政策落實”[7]。但政策中對于如何獲取支持、公辦民辦如何協作以及由誰購買服務、向誰購買服務等政策工具的運用均沒有作詳細說明。以上政策都提到了政府保障普惠性托育服務政策的執行所采取的多種政策工具，但研讀發現，此類政策工具的設置較為模糊，大多缺乏具象化的執行細則，僅是鼓勵性、模糊性措施難以在政策執行中發揮出應有成效。

二是普惠性托育服務政策的法律層級較低。當前，我國普惠性托育服務作為“三孩”生育政策的基礎配套措施得到了黨和政府的高度重視。國家層面頒布實行了一系列規范性文件，對普惠性托育服務政策的公共屬性、服務定位以及未來發展均作出具體說明；地方層面根據本地區的發展實際也相繼出臺了大量的“意見”“辦法”“規章”等配套政策，但是從普惠性托育服務政策的法律位階來看，無論是國家還是地方層面均未將其上升到法律層級。目前，法律層級的政策文件僅有2020 年修訂的《未成年保護法》和2021 年頒布的《中華人民共和國家庭教育促進法》中對嬰幼兒照護機構、早教機構等與托育服務相關的內容有所涉及。至今尚未出臺專門的普惠性托育服務相關法律法規，這導致了普惠性托育服務政策在實際執行中由于缺少法律所獨有的權威性和穩定性，逐漸偏離了政策文本制定的初衷。

（二）執行機構：聯動不暢與主體受限導致政策執行的偏度

執行機構作為政策執行的直接主體，下屬的各部門之間的相互配合以及執行人員的專業素養是政策執行過程中的關鍵要素。當前，普惠性托育服務政策在執行機構方面主要存在以下幾個問題：

一是政策執行機構間未建立有效聯動機制。在《關于促進3 歲以下幼兒照護服務發展的指導意見》中就明確指出發展嬰幼兒照護服務事業要協同衛生健康、發展改革、教育、公安、民政、財政等多個部門，同時也要發揮工會、共青團、婦聯等多個群團組織和行業組織的作用[8]。但在實際執行中，除了衛生健康部門責任明確外，其他各部門具體職責均未作詳細規定。由于是多元主體共同參與，各部門之間職責的劃分又過于分散，再加上各部門間條塊分割嚴重，更容易出現政策執行的“部門化”傾向，出現“頭疼醫頭，腳疼醫腳”現象。

二是政策執行人員數量不足，專業素養不高。執行機構的工作人員是政策精神的主要執行者和落實者，其隊伍規模和人員的專業素養直接決定著政策精神的貫徹程度。在一項對政策執行人員的調查中，發現主管托育工作的部門在人員的安排上不太合理，75.3%的單位僅安排1 位行政人員來負責轄區內的托育管理工作，14.2%的單位安排2 位行政人員，約一成的單位安排3 位及以上的行政人員[9]?？梢钥闯鲈跈C構的人員配置上，主管托育的部門僅憑1～2 位執行人員就承擔處理各項事務的任務，顯然很難保證對其所負責的范圍做到普惠性托育服務政策的宣傳、監督與管理。另外，政策執行人員的專業素養也影響著普惠性托育服務政策的有效執行。在關于托育行政人員專業背景的分布上的調查中，管理學專業背景的占22.9%，醫學專業背景的占21.3%，經濟學專業背景的占 11.2%，教育學專業背景占5.5%，社會學背景占2.9%[9]?？梢娫诋斍暗耐杏照邎绦嘘犖橹衅毡槿狈εc托育服務相關的專業知識和工作經驗。

（三）目標群體：托育服務供需矛盾拖延政策執行的進度

目標群體是政策直接作用的對象，認識目標群體是保證政策有效運行的前提條件[10]。普惠性托育服務政策主要指向了兩大目標群體，一是作為普惠托育服務的供給方——托育機構；二是普惠托育服務的需求方——家庭。

作為供給方，托育機構應做到“方便可及、價格可接受、質量有保障”，讓需求方有選擇，讓托育市場更有活力，這也是普惠性托育服務政策的應有之義。而現實中普惠托育機構的發展卻是不盡如人意。首先，在托育機構的師資方面。托育教師的專業知識和職業素養直接影響托育機構的服務質量。如今托育行業的飛速發展，使得托育服務人才供給出現較大空缺，出現托育教師、保育教師準入門檻降低，無證上崗等問題。其次，在托育機構的資金方面。一方面無論是社會力量參與還是公辦民營、民辦公助形式參與普惠性托育服務，受制于托育服務市場的總體發展較慢，很難依靠市場來吸收資金；另一方面，普惠性托育服務機構雖可以向政府申請專項補貼、稅收減免等政策扶持，但政府優惠政策覆蓋面窄，申請程序繁雜，托育機構很少能享受到財政補貼。

作為需求方，家庭方面的支持是普惠性托育服務政策有效執行的重要因素。有調查顯示約有48%的家庭有社會化托育需求[11]。如此高比例的托育需求下卻是托育機構托位空置率高的現實。長期以來嬰幼兒的照顧主要由家庭內部女性角色親力親為完成，即使是父母雙方忙于工作無暇照料，也會依靠祖輩進行托育，選擇托育機構僅是最后選擇。另外，在“單位制”背景下發展起來的福利式托育服務在很大程度上滿足了家庭托育需求，其發展歷史也影響著當代中國家庭在選擇托育機構上往往表現出一種選擇有政府參與的托育服務偏好[12]。其獨有的“公辦偏好”也從側面反映出對現有的普惠性托育機構收費的“托不起”和對服務質量的“不敢托”的擔憂。

（四）執行環境：惡性競爭和資金緊缺制約政策執行的效度

環境因素對政策執行的影響雖然是外在的，但其作用不容忽視。當前，在普惠性托育服務政策的執行中，托育服務市場發展不充分、財政投入不足的大環境背景嚴重掣肘了普惠性托育服務政策落地成效。

一是普惠性托育服務市場總體發展不充分，難以發揮出市場的調節作用。當前我國的托育市場受供需矛盾影響，在巨大市場需求的刺激下，各種社會力量、社會資本、企事業單位等紛紛加入其中，一時間各種形式的托育機構順勢發展，但由于市場的盲目性和自發性也導致了托育市場魚目混珠，良莠不齊。再加上政府尚未就普惠托育機構的收費標準和準入機制做出具體規定，各機構間存在惡性競爭，加劇了家長對托育機構的不信任，送托意愿不強[13]。如此，在“隨意辦”“不敢托”供需矛盾的影響下，普惠性托育市場陷入惡性循環。

二是政府對普惠性托育服務的財政支持不足。托育機構的經營具有高投入、低回報、高風險、周期長等特點[12]。從普惠性托育服務政策工具的使用類型中可以看出，供給型政策工具中的資金投入子工具的應用較少，形式單一，且多具有主體指向性。普惠性托育服務作為一項公共服務，單純依靠自身力量來建設是遠遠不夠的，必須要在結合自身資源的基礎上獲得政府財政資金的大力支持。但就目前的普惠性托育服務政策的來看，財政扶持和優惠政策存在覆蓋面窄、獎補措施單一的問題。此外，政府雖設立普惠性托育服務專項資金，在托育機構的房租、教學設備、人員配置等方面出臺相關優惠政策，但在實踐中普惠托育機構申請相關優惠條件要求嚴格，程序繁雜，能真正享受到優惠政策福利的機構少之又少。

四、我國普惠性托育服務政策執行的突破路徑

（一）細化頂層設計：深度解讀+提升層級

當前我國普惠性托育服務正處于快速發展階段，當務之急就是要提供理想化的政策。首先，要對普惠性托育服務政策及配套工具做深度解讀和細化。由于國家層面的政策法規有著內在模糊性的特征，對政策及配套措施進行補充和解讀能有效避免各地方在政策執行中出現盲區。因此針對普惠托育機構的建筑標準、輻射范圍、建筑密度、收費標準、人員配置等方面應做出精細化規定和解讀。其次，要增加普惠性托育服務政策的法律制度供給。普惠性托育服務事業如火如荼地開展離不開相關法律保障，在當前尚未出臺專門的普惠托育服務法的背景下，要在已有的“綱要”“辦法”“意見”基礎上對重復提及、理念落后的政策進行梳理總結，制定出一部關于普惠性托育服務的法律，在頂層設計上提高普惠托育服務政策的權威性和穩定性。

（二）強化管理機制：機構聯動+隊伍建設

政策執行機構和執行人員是政策的第一執行人，其機制完善程度和人員隊伍建設情況都會直接影響政策的執行效果。首先，要建立健全各執行機構間的聯動機制。普惠性托育服務政策作為一項公共服務，執行機構涉及衛生健康、教育、民政、財政、稅務、市場監管等多個行政部門，在各個部門中可以單獨成立普惠托育工作組，專管本部門普惠托育事務并打造普惠托育服務工作專線。其次，要加強執行人員隊伍建設工作。在崗位設置上，要根據工作任務量進行合理安排，適時補充執行人員規模，可采取聘任制、兼職、掛職等多種途徑進行人員補充，保證有足夠數量的工作人員投入到本地區的普惠托育工作中來。同時，還要進一步提高執行人員的綜合素質。一要加強政策法律知識學習，增強執行人員對最新政策精神的理解，做到懂法用法普法，避免工作中出現“缺位”“越位”現象；二要彌補專業知識的缺乏，特別是關于嬰幼兒養護、機構組織與管理等方面知識的學習，進一步了解托育機構的工作內容，做到執法“心中有數”。

（三）弱化供需矛盾：提質賦能+消弭誤識

托育機構和家庭作為普惠托育服務的供需雙方，需要進一步處理好二者之間的供需矛盾。就供給側的托育機構而言，首先，要不斷提高自身的托育服務質量，提供質優價廉有選擇的托育服務。托育機構要依據國家政策，嚴格把控師資準入標準，提高托育教師專業素養水平，同時還要嚴格執行相關建筑標準，保證場所布局合理，安全設施齊全，保育教育基礎設施完善。其次，各機構要嚴格遵守市場規則，共同營造良好市場氛圍。托育機構之間按照市場規則公平競爭，提升各自服務質量，共同優化托育市場的運營環境。就需求側的家庭而言，首先，要消弭對托育機構的不信任。家長在選擇普惠性托育機構時可以事先對該機構進行詳細的背調，包括核查機構的營業執照、教育審批證、教師資格證、衛生許可證、消防安全證等各類證件。其次，要轉變對托育機構的觀念。不能只關注“托”的方面而忽視更重要的“育”的方面，包括習慣養成、語言發展等。同時，多關注國家最新頒布的相關政策法規，肯定普惠性托育服務政策的價值，進一步提升自己的認識。

（四）優化環境系統：宏觀調控+微觀干預

普惠性托育服務政策是一項系統工程，其外部良好的政策執行環境也至關重要。首先，政府要完善對普惠性托育服務機構的財政補貼機制。中央和地方要設立專項性的財政資金，對普惠托育機構的用地、教師培訓、基礎設施等進行補助。另外，對家庭也要進行適當補助以減輕家庭嬰幼兒養護的經濟開支，特別是對特殊家庭、貧困家庭等予以一定教育津貼、交通補貼等優惠政策。同時，也要對財政補貼的申請程序進行簡化，對于材料提交重復、部門層層審批的事項，各部門可以采用聯網辦公，信息資源共享等方式來提高辦事效率。其次，要規范托育市場環境，激發市場活力。針對當前托育市場發展亂象，政府要出臺托育機構的市場準入機制，明晰托育機構的行業規范，并建立健全市場監督機制，對不符合國家標準、無證經營的托育機構，一經發現，立馬取締。再次，要加強普惠性托育服務政策的宣傳工作。各級政府要充分利用好新聞媒體、報紙、公眾號、視頻號等傳播媒介，向家庭、托育機構、社會等不同主體做好普惠性托育政策不同內容的宣傳和解讀，消除公眾對政策的距離感和誤解，為普惠性托育服務政策執行營造良好的環境背景。