我國融合教育政策變遷的三維審視與展望①

蒲 蕊，張 楊

（1.華中師范大學，湖北 武漢 430079；2.樂山師范學院，四川 樂山 614000）

融合教育是指殘疾兒童依據法定權利進入普通學校、普通班級中學習的一種教育方式。其通過變革普通教育體系使殘疾兒童獲得恰當的教育支持，并在普通學校獲得平等、公正、無歧視的對待，最終實現殘疾兒童潛能發展。自1994 年《薩拉曼卡宣言》發表以來，世界許多國家主張鼓勵殘疾兒童進入普通學校的普通教室，接受包容性更強的融合教育［1］。發展到今天，融合教育改革及其實踐已經不僅僅是在普通教育環境中為殘疾兒童提供教育的一種形式，而越來越廣泛地被視為一種支持和歡迎所有學習者接受多樣性教育的改革［2］。發展高質量的融合教育也成為現階段全世界學校系統面臨的巨大任務和挑戰。

一、問題的提出

我國1990 年頒布的《中華人民共和國殘疾人保障法》從法律的高度保障了殘疾學生的融合教育權。其后我國連續制定了三期“特殊教育提升計劃”，以提高殘疾人受教育水平，使其享有高質量融合教育［3］。2017 年修訂的《殘疾人教育條例》提出“優先采取普通教育方式”的安置原則，并首次以政策話語形式界定了融合教育內涵［4］。2019 年印發的《中國教育現代化2035》提出到2035 年全面推進融合教育的發展目標［5］。2021 年國家發布的《“十四五”特殊教育發展提升行動計劃》提出：“以適宜融合為目標，拓展學段服務、推進融合教育、提升支撐能力的特殊教育發展的基本思路?！保?］我國對特殊教育和融合教育的高度重視及已有法律政策的制度保障，極大推進了融合教育的發展。目前，具有中國特色的融合教育已經形成“隨班就讀”模式和一定的規模。2020 年我國融合教育在校生達43.58 萬人，占特殊教育在校生總人數的49.47%，融合教育已經成為殘疾人受教育人數最多的教育形式［7］。面向高質量的融合教育目標要求，我國融合教育發展還存在著諸多問題：融合教育制度仍不夠健全，尚未形成完善的融合教育支持體系，隨班就讀質量整體不高［8］；殘疾學生個性化、高質量的融合教育需求尚未得到滿足；“隨班就坐”“隨班就混”現象普遍存在，隨班就讀效果不佳所引發的“回流”問題產生了負面影響。

融合教育改革與發展受政策推動、引導和調整，政策反映了社會中潛在的意識形態和假設［9］。要有效解決現階段融合教育發展中的困境和難題，滿足殘疾學生個性化發展的融合教育需求，需要科學、有效的融合教育政策支撐。本研究通過對我國融合教育政策變遷的三維分析，探索融合教育政策的未來走向，以期為我國融合教育政策的完善和發展提供思路。

二、融合教育政策變遷的三維分析框架及樣本選擇

研究者對政策進行分析時，更為關注時間維度下政策工具、政策要素的使用情況。如有學者基于政策工具和教育發展要素，分析了我國少數民族雙語教育政策的發展歷程［10］。也有學者依托政策工具、教育公共服務系統和政策時間三維分析框架，對國家層面50 份流動兒童教育政策文本進行了分析［11］。還有學者從支持需求歸因、支持策略、支持代理人的角度分析了西班牙教育政策的薄弱環節［12］?；诖?，本研究結合融合教育政策文本中的主要環節，提出了“工具—要素—時間”三維政策分析框架。（見圖1）

（一）融合教育政策三維分析框架的構成

融合教育政策“工具—要素—時間”三維分析框架由政策工具維度、支持要素維度以及政策時間維度構成。

第一，政策工具維度。根據麥克唐納和埃莫爾提出的分類標準，可以將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變革工具和勸誘工具五種類型［13］。命令性工具是為了達到政策目標而使用的支配個人和機構行為的規則，所期待的結果是服從［14］。激勵性工具是憑借正向或負向反饋來誘使政策目標對象采取政策制定者所期望行動的政策工具［15］。能力建設工具是政府投資于物質、智力和人力資源促使個體或機構實現其基本功能的永久性變化［16］。系統變革工具是在個體和機構當中轉換權力以改變產生公共產品和服務的社會關系的本質［17］。勸誘工具強調引導人們執行政策，不涉及獎勵與懲罰［18］。

第二，支持要素維度。根據我國融合教育政策相關規定，將其分為支持目標、支持提供者、支持接受者、支持內容、支持形式五個方面。支持目標是指融合教育支持預期實現的目標，對融合教育政策的制定和執行具有整合功能、指導功能和評價功能；支持提供者是指為殘疾學生提供融合教育支持的主體；支持接受者主要指接受融合教育的殘疾學生；支持內容是指由融合教育支持提供者提供的人、財、物等要素的總和；支持形式主要包括課堂內支持、課堂外支持和學校外支持。

第三，政策時間維度。結合學術界對融合教育政策變遷的階段劃分、政策變遷劃分的關鍵節點及融合教育支持要素投入情況，將我國融合教育政策變遷劃分為四個發展階段：探索期（1987—2002 年）、發展期（2003—2011 年）、關鍵期（2012—2017年）、完善期（2018年至今）。

（二）融合教育政策文本的選擇

1987年12月，《全日制弱智學校（班）教學計劃》（征求意見稿）發布，“隨班就讀”正式進入國家政策話語體系［19］。因此，本研究政策文本篩選時間跨度為1987 年12 月至2022 年5月。研究選取的融合教育政策主要來源于教育部、中國殘疾人聯合會等機構的官方網站，最終遴選出51份符合條件的政策文本。

基于融合教育政策的三維分析框架，本研究將篩選出的政策文本作為內容分析的基本單元，按照“政策—條款/章節—要點”的原則形成分析框架，用于檢視我國融合教育政策中政策工具使用與支持要素投入的總體和階段特征。（見表1）

表1 政策工具分析框架及分析案例

三、我國融合教育政策變遷的三維分析

我國融合教育發展是通過一系列教育政策推動的，政策變遷回應了殘疾兒童及其家庭對享有高質量融合教育的發展性訴求，同時也反映了國家融合教育供給能力的不斷提升。從融合教育政策要解決的問題和政策目標來看，我國融合教育政策發展歷經了探索期、發展期、關鍵期、完善期四個階段。在四個發展階段中，五種政策工具使用和五種融合教育支持要素呈現不同的階段特點。

（一）政策工具維度特點

融合教育政策探索期（1987—2002 年）共有13 個政策文本，涉及120 條政策條款。這一時期命令性工具的使用所占比重最大，超過40%，同時兼顧了系統變革工具和能力建設工具的使用，較少使用勸誘工具和激勵性工具。

融合教育政策發展期（2003—2011 年）共有10 個政策文本，涉及93 條政策條款。這一時期命令性工具比重降至40%以下，但依然表現出主導的態勢，能力建設工具、系統變革工具、勸誘工具比例有所上升，激勵性工具明顯不足。

融合教育政策關鍵期（2012—2017 年）共有16 個政策文本，涉及196 條政策條款。從政策工具來看，命令性工具上升至43.15%，能力建設工具、激勵性工具占比增加，系統變革工具、勸誘工具比例有所下降。

融合教育政策完善期（2018 年至今）共有12 個政策文本，涉及68 條政策條款。從政策工具來看，命令性工具的使用占比為43.33%，能力建設工具、勸誘工具增幅較大，系統變革工具、激勵性工具分別下降至8.33%和6.67%。四個階段命令性工具使用最頻繁，用以推動政策的執行效果。（見圖2）

圖2 不同發展階段融合教育政策工具使用情況

（二）支持要素維度特點

探索期有236 個支持要素，融合教育政策文本中的支持內容占44.92%，其他依次是支持提供者（占28.39%）、支持接受者（占18.64%）、支持目標（占4.66%）、支持形式（占3.39%）。發展期有197 個支持要素，融合教育政策文本中的支持內容占比增至47.34%，其他依次為支持提供者（占27.81%）、支持接受者（占16.57%）、支持目標（占7.69%）、支持形式（占0.59%）。關鍵期有358個支持要素，融合教育政策文本中的支持內容占比增至49.16%，其他依次是支持提供者（占26.82%）、支持接受者（占15.36%）、支持目標（占6.42%）、支持形式（占2.23%）。完善期有130 個支持要素，融合教育政策文本中的支持內容占48.33%，其他依次為支持提供者（占27.50%）、支持接受者（占16.67%）、支持目標（占5.83%）、支持形式（占1.67%）。四個階段支持內容要素占比最大。（見圖3）

圖3 不同發展階段融合教育支持要素構成情況

（三）時間維度特點

1.解決殘疾兒童入普通學校難的問題

探索期的融合教育政策目標是解決殘疾學生進入普通學校學習難的問題。為了保障殘疾學生接受融合教育，1990 年頒布的《中華人民共和國殘疾人保障法》首次以法律形式賦予殘疾學生融合教育權，規定普通學校必須招收能適應其學習生活的殘疾學生入學，政府采取命令性工具自上而下推進融合教育，限定普通學校主體行為，通過強制性手段保障殘疾學生能夠進入普通學校接受融合教育［25］?！蛾P于發展特殊教育若干意見的通知》要求普通師范院校增加特殊教育內容，以能力建設工具提高融合教育師資儲備［26］。

1994 年頒布的《關于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》是我國第一個關于融合教育的專項法規［27］。該政策體現了三種政策工具的組合使用：一是運用命令性工具規定各級教育行政部門、普通學校具體權責；二是師資培訓、家長培訓、輔導室、專兼職輔導教師、巡回指導作為能力建設工具被重視；三是選擇系統變革工具改變鄉鎮中心學校、特殊教育學校權責。同年《殘疾人教育條例》通過命令性工具規定開展融合教育的普通學校應根據隨班就讀殘疾學生學習、康復的特殊需要為其提供幫助［28］。2001 年出臺的《關于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發展的意見》加強了命令性工具、系統變革工具與能力建設工具的整合，要求在普通學校建立資源教室，特殊教育學校需要承擔巡回指導職責，通過對普通學校校長進行培訓，不斷提高普通學校融合教育領導力?！秶鴦赵号D中國殘疾人事業“十五”計劃綱要的通知》通過系統變革工具向社會機構放權，使社會普通職業教育機構在殘疾人職業教育與培訓中發揮作用［29］。

這一階段的支持內容主要涉及教材、課程、教法、學制、入學年齡等方面的彈性管理，以及加強融合師資、資源教師、輔導教師、輔導室等人力、物力資源投入。支持提供者主要包含政府、學校、家庭、社會四方主體及其權責，在政策文本中關于教育行政部門及開展融合教育普通學校的規定最多。支持接受者以輕度殘疾學生為主，并將“殘疾類別和接受能力”作為衡量殘疾兒童是否能夠接受融合教育的重要依據。此外，也有少量的政策文本涉及支持目標和支持形式，其中支持目標的重心是賦予殘疾人接受普通教育的權利，支持形式則提倡以集體教學的課堂內支持為主，課堂外支持以個別輔導形式提供。

總體來看，這一時期的融合教育政策目標是打破特殊教育與普通教育雙軌制教育體系的壁壘，解決殘疾學生入普通學校難的問題。在政策工具選擇上，呈現出命令性工具與能力建設工具、系統變革工具組合發揮作用的特點。然而，受諸多因素影響和限制，探索期的融合教育支持有限，支持提供者權責較為模糊，支持內容零散、不具體，對支持接受者的需要、個性化的支持形式和支持目標關注不夠，殘疾學生“隨班就坐”“隨班就混”現象較為普遍。

2.擴大融合教育規模

發展期的融合教育政策目標是擴大融合教育規模，提高殘疾學生在普通學校接受教育的機會。為了全面推行融合教育，提高適齡三類殘疾兒童入學率和保留率，2003 年印發的《關于開展建立隨班就讀工作支持保障體系實驗縣（區）工作的通知》首次提出建立隨班就讀工作支持保障體系［30］。具體包括：為實驗縣提供經常性、制度化、項目性的資金投入；在六個實驗省建立健全組織管理機構，在實驗縣（區）成立隨班就讀工作領導小組；配備專職或兼職人員負責管理隨班就讀工作，縣（區）教研室配備專職或兼職的特教教研員，規定校長或教導主任直接負責隨班就讀工作?！镀胀ǜ叩葘W校招生體檢工作指導意見》采用命令性工具與勸誘性工具進一步放寬高等院校對患疾病或生理缺陷者的錄取要求［31］。

2008 年修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》將“國家保障殘疾人受教育的權利”修改為“國家保障殘疾人享有平等接受教育的權利”［32］，以命令性工具擴大殘疾學生受教育權的內涵。在2009 年出臺的《關于進一步加快特殊教育事業發展的意見》中，激勵性工具開始將承擔隨班就讀教學與管理人員的工作列入績效考核內容［33］。2011 年印發的《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》則通過系統變革工具轉變特殊教育學校職能，提出依托有條件的教育機構設立特殊教育資源中心，并首次提出聾人參加各類外語考試免試聽力，以命令性工具為殘疾學生提供考試支持［34］。

這一階段融合教育政策文本的支持內容集中于制度支持、人員支持、經費支持。支持提供者的權責更為明確，開始重視跨部門合作。如規定縣（區）教研室負責對本地區隨班就讀工作進行研究、指導培訓與咨詢輔導，規定各級殘聯、醫療部門、民政部門應介入隨班就讀工作的各個環節，承擔對殘疾兒童的檢測、篩查、鑒定等工作。支持接受者開始是以視力、聽力、智力、肢體殘疾學生為主，后逐漸細化，提出為不同類型殘疾學生提供融合教育支持的規定。支持目標主要是擴大融合教育規模，以實現《中國殘疾人事業“十一五”發展綱要（2006 年—2010 年）》提出的“適應接受普通教育的殘疾兒童少年入學率達到與當地健全兒童少年同等水平”的政策目標［35］。這一時期的融合教育政策文本出現了兩種支持形式，即由資源教室提供的課堂外支持和由特殊教育學校為隨班就讀殘疾學生提供的學校外支持，但政策文本中關于支持形式的政策規定較少。

總體來看，這一時期的融合教育政策目標以擴大殘疾學生獲得融合教育機會為主，解決或者避免殘疾學生“失學”“回流”問題。在政策工具選擇上，命令性工具與能力建設工具、系統變革工具的綜合運用力度有所加強。從融合教育支持要素來看，該階段我國融合教育進行的改革主要集中在開展融合教育的實驗省，支持提供者權責規定較為寬泛，跨部門合作機制尚不明確，忽略了以集體教學為主的課堂內支持的重要性，激勵、處罰機制尚未明確細則。

3.兼顧融合教育的規模與質量

關鍵期的融合教育政策目標在重視數量、規模的同時，開始重視融合教育質量。2014 年發布的《特殊教育提升計劃（2014—2016 年）》綜合運用了能力建設工具和激勵性工具。該政策首次提出隨班就讀生均公用經費要參照特殊教育學校每年6000 元標準來執行，探索建立特殊教育學校與普通學校定期舉辦交流活動的制度；實行獎懲結合，規定績效考核向從事普校隨班就讀教學和管理工作的教師傾斜，同時殘疾兒童少年義務教育入學率不達標的縣（市、區），不得申報全國義務教育基本均衡縣［36］?！兜诙谔厥饨逃嵘媱潱?017—2020 年）》以命令性工具、系統變革工具、能力建設工具引導支持提供者形成以質量為導向的制度供給邏輯［37］，規定普通學校和特殊教育學校責任共擔、資源共享、相互支撐；以區縣為單位統籌規劃，要求區縣成立殘疾人教育專家委員會，建立教育、殘聯、衛生計生等部門間的信息交流共享機制；進一步改革教師資格考試，明確培訓學時要求，加大師資培養力度。

2017 年修訂的《殘疾人教育條例》采取命令性工具禁止教育歧視，改革了招生依據，賦予殘疾學生及其家庭教育安置決策權，規定普校招生須根據殘疾學生自身條件和普通學校辦學條件綜合判斷，而非僅從殘疾學生個人角度衡量，學生入學與轉學需考慮殘疾學生及其父母或監護人的意愿。2017 年頒布的《殘疾人參加普通高等學校招生全國統一考試管理規定》以命令性工具、系統變革工具改革普通高等學校全國統一考試規定，為殘疾學生參加普通高考提供必要的支持條件［38］。

這一階段的支持內容包括優化制度、組織保障、建立標準、規范流程，形成聯動的工作機制。支持提供者的跨機構、跨團隊合作機制愈發完善。支持接受者要素方面改革了招收依據，使支持接受者范圍更為廣泛。支持目標方面為融合教育規模、數量與質量提升并重。支持形式聚焦于資源教室的課堂外支持，相關政策規定資源教室應為殘疾學生提供個別輔導、心理咨詢、康復訓練等支持性服務。

總體來看，這一時期的融合教育政策目標不僅重視融合教育規模數量的擴大，讓更多的殘疾學生能夠進入普通學校接受教育，而且開始重視融合教育質量。在政策工具選擇上，命令性工具占比增幅較大，其與能力建設工具、激勵性工具的綜合運用，使融合教育支持更為有效。從支持要素來看，關鍵期入學支持形成了跨機構合作模式，但是這一時期的入學后支持缺少評估依據。支持提供者與支持內容要素組合增多，用于消解支持提供者權責邊界不清、合作機制不明等問題。此外，支持形式更多地聚焦資源教室提供的課堂外支持，這在一定程度上增加了將殘疾學生抽離出普通教室的風險。

4.向高質量融合教育發展邁進

完善期的融合教育政策目標是發展高質量融合教育。為了提高融合教育質量，2018 年出臺的《關于加快發展殘疾人職業教育的若干意見》運用勸誘工具弘揚“全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少”和“共同富裕路上，一個不能掉隊”的價值觀；運用系統變革工具、能力建設工具加強職業院校與現有獨立設置的特殊教育機構合作辦學、聯合招生、學分互認、課程互選，共同培養殘疾學生。同時，提出各職業院?？蓞⑴c購買殘疾人職業技能培訓服務和殘疾人職業培訓基地創建工作［39］。2020 年出臺的《關于加強殘疾兒童少年義務教育階段隨班就讀工作的指導意見》通過勸誘工具、能力建設工具、命令性工具、系統變革工具的綜合運用，明確高質量融合教育發展目標，強化政府、學校、家庭、社會的協同要求，提出“應隨盡隨，堅持尊重差異、因材施教，堅持普特融合、提升質量，實現特殊教育公平而有質量發展，促進殘疾兒童少年更好融入社會生活”的總體要求。

2021 年發布的《“十四五”特殊教育發展提升行動計劃》提出以適宜融合為目標，按照拓展學段服務、推進融合教育、提升支撐能力的基本思路，實現殘疾兒童少年最大限度的發展，讓每一名殘疾兒童少年都有人生出彩的機會。該政策在系統變革工具、能力建設工具的運用上有所突破。如鼓勵20 萬人口以上的縣（市、區、旗）辦好一所達到標準的特殊教育學校，推動特殊教育學校和普通學校結對、幫扶、共建、集團化融合辦學，大力推進國家、省、市、縣、校五級特殊教育資源中心建設，推動師范類專業將特殊教育課程列為必修課，并納入師范專業認證指標體系，將生均公用經費補助標準提高至每生每年7000 元以上。2022 年發布的《全國依法治校示范校創建指南（中小學）》借助命令性工具，從殘疾學生權利的視角明確了支持提供者的支持義務，使融合教育支持更具專業性與科學性［40］。

這一階段的支持內容包含對殘疾學生的篩查、診斷、信息上報、入學登記、入學評估、入學安置、學校支持及轉學流程。支持提供者方面更為重視社會參與的廣度與深度，明確了家庭教育權責。支持目標以建立融合教育資源支持體系，實現高質量融合教育為重點。支持接受者以視力、聽力、智力、肢體及精神殘疾學生為主。

總體來看，完善期的融合教育政策目標以建立融合教育資源支持體系，實現高質量融合教育為重點，更為強調“系統效應”與服務的精準性。在政策工具選擇上，命令性工具開始從支持接受者權利的角度規定支持提供者應該履行的義務，能力建設工具在師資、經費、特殊教育學校與資源中心建設方面邁向了新的發展階段，系統變革工具比例降幅較大，勸誘工具增幅較大，強調了尊重差異性和幫助殘疾學生成為成功學習者的重要性。需要關注的問題是，在融合教育支持要素方面，由于缺少科學的融合教育質量評價，一定程度上導致了支持行為流于形式。此外，對殘疾學生入學后支持需求評估的關注不足，也不利于實現融合教育支持供給與殘疾學生教育需求之間的平衡。

四、研究結論與政策展望

在全面推進融合教育的政策語境下，我國融合教育發展形成了新的時代意蘊。為了全面實現高質量融合教育發展目標，提高支持服務供給的精準性，亟待反思政策工具的選擇和支持要素投入情況，明確教育政策增值有效支持的新任務。

（一）研究結論

首先，在不同的歷史發展階段，融合教育政策文本中的支持要素呈現出結構性差異。在探索期，融合教育政策要解決的是殘疾兒童進入普通學校難的問題。融合教育政策中涉及的支持要素總體數量有限，支持提供者主要強調教育行政部門與普通學校的職能和作用，判斷殘疾學生能否接受融合教育的依據主要是殘疾類型和自身能力，支持形式則以課堂內支持為主。進入發展期，我國的融合教育政策開始重視融合教育支持保障體系的建設，擴大融合教育規模。但在該階段，融合教育政策對家庭、社區、企業在融合教育中的參與關注不足，殘疾學生進入普通學校的依據未及時做調整，支持內容仍然較為碎片化。在關鍵期，融合教育政策關注政府主導下多元主體在融合教育支持中的權責，較為明顯的變化是明確了殘疾人聯合會、殘疾人教育專家委員會的職責，改革了融合教育招生要求，強調殘疾學生的入學后支持。在支持形式上出現的一個明顯變化是以資源教室提供的課堂外支持為主。2018 年以來，面對高質量融合教育的目標要求，我國融合教育政策更加重視支持提供者的多元共治，社會參與融合教育支持機制逐漸建立，支持內容更加強調制度建設，完善了支持流程。然而，在殘疾學生入學后支持需求評估、融合教育經費投入、融合教育質量評價等方面，我國的融合教育政策還缺少明確規定，這也導致了融合教育實踐中為殘疾學生提供支持服務的精準性與可持續性受到限制。

其次，伴隨我國政府職能轉變及簡政放權改革的推進，融合教育政策工具的選擇及其組合更為科學有效。政策工具的科學選擇、有機組合與高效配置是為了最大程度地維護人民的教育利益，達成殘疾學生獲得全面發展的終極目標［41］。命令性工具與其他工具的組合使用，突顯了政府在融合教育支持過程中的主導性與強制力。當然，在使用命令性工具提高政策執行效果的同時，過度使用也會在一定程度上忽視家庭、社區、社會組織等其他主體的權責與優勢?，F階段我國融合教育政策目標正向高質量融合教育發展邁進，迫切需要普通教育系統隨之改革，需要學校、家庭、社會組織等主體發揮對殘疾學生的支持優勢，形成家庭、學校、社會的支持合力。在融合教育政策的變遷中，能力建設工具和系統變革工具得到了不同程度的使用。從發展趨勢看，能力建設工具逐漸由聚焦于教師融合教育能力向重視普通學校融合教育能力、融合教育領導力方面轉變，系統變革工具的使用頻率在關鍵期開始出現了下降趨勢。需要注意的問題是，在四個發展階段激勵性工具和勸誘工具的占比均處于低位狀態。缺少政策工具使用的有效反饋，導致難以有效監督和評價政府、學校、家庭、社會等多元主體的行為及履責情況。因此，容易出現權力濫用及行為的隨意性、偶發性或盲目性等問題。

再次，從時間維度看，融合教育支持要素散見于特殊教育法律法規中，主流教育政策中融合教育政策工具與支持要素明顯不足。一方面，現階段較具影響力的融合教育專項法規包括《關于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》《關于開展建立隨班就讀工作支持保障體系實驗縣（區）工作的通知》《關于加強殘疾兒童少年義務教育階段隨班就讀工作的指導意見》三份文件，但這三份文件涉及的融合教育政策工具與支持要素占比很低。此外，這三份文件的發文主體均為教育部，文件中對相關部門之間的權責分配及合作機制尚無明確規定。部門之間權責分配不清、合作機制不明導致支持提供者間難以形成教育合力，限制了支持提供者之間的協調與溝通，影響了融合教育政策的執行，不利于融合教育支持體系的建立與完善。

（二）政策展望

發展高質量融合教育是黨和國家從保障殘疾人權益出發作出的重大決策，是全面推進融合教育的必然要求。強化政府對融合教育發展的規劃，需要消解宏觀政策分化的負面影響，建立更廣泛的外部支持，明確多元主體支持教育投入的事權責任，從而確保政策目標的如期實現。

第一，做好頂層設計，推進融合教育法治化建設，進一步減少主流教育政策與特殊教育政策的兩極分化。融合教育法治的實現應當堅持多元合法化機制，進一步強化教育政策與教育法律間的資源統合［42］。未來國家層面的融合教育政策應做好頂層設計，加強融合教育支持法治化建設，在主流教育政策中增加融合教育支持要素，優化政策工具組合，使政府、學校、家庭、社會等融合教育支持提供者明確各自的權責結構，依法履行自身權責，從而提升融合教育資源配置水平與合作效率。同時，出臺融合教育支持專項法規，為支持形式的選擇提供依據。明確融合教育支持評估要求，建立更加清晰的社會支持激勵機制，提升家庭教育能力，避免支持要素投入與支持需求之間的不平衡，避免因缺少支持評估而導致支持不足、支持不當和支持過度現象發生。

第二，以實現高質量融合教育目標為導向，合理組合多種政策工具，有效解決融合教育困境。任何政策目標的實現，都離不開政策工具的合理組合?，F階段，在融合教育政策工具選擇及組合方面，有必要進一步加強命令性工具、系統變革工具、激勵性工具的組合使用。我們在明確政府、學校、家庭、社會等多元支持提供者在融合教育中的權責邊界的同時，強化殘疾學生及其家庭的參與。此外，持續變革普通教育系統，完善獎懲細則。一方面，加強系統變革工具的使用，通過制度建設、組織管理等方式使各部分有機地銜接起來，產生“系統效應”，形成完善的融合教育支持體系，為更多的殘疾學生享有公平而優質的教育創造機會。另一方面，加大激勵性工具和勸誘工具的使用比例，建立明確的激勵機制與問責機制，憑借正向或負向的反饋誘使政府、學校、家庭、社會等主體履行自身權責，避免缺少激勵導致支持提供者采取支持行為動力不足以及缺少衡量使其支持行為流于形式的情況。

第三，完善融合教育政策內容，優化融合教育支持要素，加強教育投入與融合教育支持資源的合理配置。一方面，加強教育投入，根據各學段殘疾學生的支持需求計算教育投入［43］，并將其納入統籌經費或工作臺賬；另一方面，合理配置教育資源，在縣域內加強教育資源的整合與共享。與此同時，促進多元的融合教育支持提供者在高質量融合教育發展愿景下加強跨機構、跨組織、跨團隊的交流與合作；在持續完善殘疾學生接受融合教育依據的同時，還應明確殘疾學生融合教育選擇權，享有高質量的融合教育權，并針對殘疾學生融合教育支持需求開展評估工作。在融合教育支持形式上，依據評估結果為殘疾學生選擇恰當的支持形式，制定課堂內支持優先的原則。