復雜任務情境中技術如何促進部門協同
——基于S市市域社會治理現代化指揮中心的案例研究

王 磊 王小芳

一、問題的提出

協作型公共管理(Collaborative Public Management)被認為是解決復雜公共問題的主要方法(Elston et.al，2023)，更是強化基層治理體系和治理能力現代化建設的重要舉措。對此，《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》(中發〔2021〕16號)《關于加強數字政府建設的指導意見》(國發〔2022〕14號)等政策文件明確指出，要加強基層智慧治理能力建設，著力提升基層治理數字化、智慧化水平和跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理與服務水平。作為橋接科層制剛性結構與治理場景中柔性需求的調試性工具，技術在日益繁雜的基層社會治理中發揮著重要作用。為此，地方政府進一步加快了基層治理技術化創新的先試先行。面對復雜、模糊和多樣的治理需求，以技術嵌入為核心的基層自發型治理創新，如“一網通辦”“最多跑一次改革”“接訴即辦”等，在成為探索中國之治的制度密碼的同時，也在一定程度上證明了現代技術應用為解決科層組織部門間協作難題提供了可行思路。

實務部門多樣化的創新實踐為研究基層治理技術化轉型提供了樣本。技術如何助力政府部門改變既有權力結構和職能邊界、重塑基層治理組織體系，已經成為理論研究的重要議題，并已取得豐富的研究成果。相當數量的文獻聚焦于探究現代技術的賦權和增能屬性如何在推進基層治理技術化轉型中發揮作用(孟天廣，2021)。例如，有學者圍繞技術與制度關系(張廷君、李鵬，2021)和技術治理運作機制(黃曉春，2018)兩條線索，就技術對組織流程的再造(譚海波等，2015)、重塑基層政府治理的協同模式(陳慧榮、張煜，2015)、技術與政府組織間的互動關系(王磊、趙金旭，2019)等問題，提出了富有洞見的觀點。然而，這些研究總體上呈現出注重技術促進部門協作有余，探究政府部門間權力關系不足的研究趨勢?；诖?，本文在梳理既有文獻的基礎上，特別強調將基層政府部門間的權力關系納入分析視野，探討技術是否影響，以及如何影響政府部門間的權力關系，并從組織學的研究視角構建“分布式權力網絡”和“分布式治理”，以進一步解析技術嵌入基層治理過程中所形成的新權力結構及其治理形態。

二、文獻回顧：治理技術創新中的基層政府與技術

(一)復雜性任務情境下的基層政府如何行動

解析政府行為是研究基層治理創新的重要議題。就分析政府行為的宏觀視角而言，政治經濟學側重于從財政分權與激勵機制設計著眼，將“市場維護型聯邦主義”(Gabriella，et.al，1995)和“分權化權威主義”(Pierre，2008)作為解釋地方政府行為的基礎模型。然而，這兩種源于西方的單一向度的宏觀解釋機制均難以描摹復雜治理場景中的政府行為，一種受到權變理論和情境主義影響的中觀解釋路徑正在興起(郁建興、高翔，2012)。于是，有學者在已有的基礎模型上引入“情境理性”(Nee，1998；徐建牛、施高鍵，2021)，試圖模糊“分權-自主性治理”和“集權-總體控制”的二元對立，將政府行為置于“治理情境中分析”(呂方，2013)，并提煉出許多具有策略主義色彩的政府行為模式。政府行為解釋路徑的轉變，在一定程度上能為進一步解釋基層政府行為及其行動邏輯提供可資借鑒的理論基礎。

那么，如何準確刻畫基層政府的行為偏好，并解釋其行動邏輯？延續情境分析的策略主義理論將基層政府刻畫成一個“計利而行”的行動者。在策略主義視角下，基層政府融合半自主和半約束的行為特征，反映了橫向政府間充斥著“利益-權力”博弈(歐陽靜，2011)。相應地，基層治理進程與治理手段被賦予權宜性和策略性特征。在此邏輯下，政府部門間分工合作、共同解決復雜性社會問題的治理效能被碎片化的權力博弈所稀釋。為了維護治理的有效性，基層部門開始衍生出“折中主義”的行動取向，即“在不突破本級運行規則和權力邊界的情況下主動構建出多樣化的應對策略”(葉貴仁、陳燕玲，2021)。例如，基于“吹哨報到”產生的“執法召集制”(呂普生、張夢慧，2021)、介于常規治理和運動式治理之間的“聚合式治理”(李曉飛、崔月，2022)等等。這種折中主義取向雖然彌補了策略主義解釋過分強調政府部門自主行為的局限，但仍甚少辨識橫向部門關系，以及政府部門在何種情勢下采取分權治理或是總體控制，更未從具體治理情境中提煉兼容兩種治理手段的新模式。

事實上，無論是地方政府自主性行為的兩種競爭性理論，還是策略主義解釋，都可從中析出政府治理行為及其行動邏輯的兩個基本要件：分權治理和總體控制。分權治理錨定了基層治理結構中橫向“條條”之間的權責邊界，基層復雜性問題的有效治理需要依靠橫向部門的自主性專業管理以確保局部治理合法?？傮w控制是指上級政府統籌治理資源分配、制定治理目標和具體實施路徑，通過縱向的嵌入式干預無縫隙對接頂層設計與分級實施，實現有效的整體治理。因此，如何將以總體控制與分權治理為核心的行政權力和任務情境耦合，是本文關注的核心問題。

(二)基層治理技術創新中的政府組織

既有研究以技術和(或)組織的角度來剖析技術應用對政府部門的影響。按照具體影響路徑，有學者將其劃分為“程序性創新”和“結構性創新”兩個層面(容志，2020)。

首先，程序性創新反映了治理技術的迭代升級具有優化行政事務處置流程和提升政府行政管理效能的重要作用。從行政體制改革的宏觀視角來看，改革開放40多年以來，以“總體性支配”為特征的社會運行結構已被一種技術化的治理權力所替代(渠敬東等，2009)。特別是進入21世紀以來，為了化解經濟社會發展過程中的復雜性問題，我國在基層治理機制創新過程中采用了技術化的治理模式，以優化傳統科層制治理范式。從技術嵌入與治理流程再造的微觀視角來看，信息技術擁有重塑部門利益、改變條塊部門力量分布、降低制度變革成本和壓實部門責任等功能(陳慧榮、張煜，2015)。在促進政府與外部環境多元互動中，技術嵌入使得政府行政過程更加透明、負責和有效(鄭躍平等，2021)?？傊?，構建技術流程驅動的治理，既節省了任務協調與監督的成本，也使得問題發現和處置過程敏捷流暢(彭勃、劉旭，2022)。

其次，結構性創新強調外源性技術的組織結構效應，即政府組織對技術結構的適應性反饋。信息技術同時具有組織剛性和組織彈性；同樣，組織結構也具有技術剛性和彈性的兩面(邱澤奇，2005)。黃曉春(2018)在對LF街道制度革新過程進行縱向比較時，發現科層組織體系的制度安排既有開放整合資源的顯性取向，又有以信息向上壟斷和封閉性指令體系為特征的隱性取向。此外，王小芳等(2022)提出技術在組織中運作會受到“合法性空間”的中介作用，并認為科層制內的技術治理更多地受制于政治、制度等結構性因素。所以，技術不可避免地會受到科層結構的制約。制度安排和組織安排作為一種中介因素干預了技術的執行(芳汀，2010)。作為基層治理的核心行動者，科層制政府傾向于一種既能提高治理效能又能維持組織現狀的方式將技術納入行政軌道。這種“即插即用”(plug-and-play)的技術應用模式強調了技術邏輯與科層邏輯之間的結構性張力(芳汀，2010)。

已有文獻對技術與組織關系的研究視角不盡相同，不僅從技術嵌入的過程視角描繪了政府組織的“形變”現象，而且通過技術與組織結構的相互塑造，展示了技術與組織互動的過程性特征。這為研究技術運作機制和行政技術創新提供了有益啟思。然而，這種互動關系的具體表現及其背后的“制度-技術權力”博弈，尚未引起學界足夠的重視。

(三)理論缺口：技術與政府組織關系研究中的權力維度

通過文獻回顧可以發現，已有研究對本文具有以下三點啟示。第一，受到任務情境影響，基層政府行為及其行動邏輯會呈現出總體控制和分權治理的雙重取向。策略主義視角下的各種治理手段都只是基層政府應對任務情境的技術性工具，這為在特定任務情境中，競合兩種基層治理機制留下了想象空間。第二，作為基層治理的技術情境，技術對政府組織結構和治理流程的影響體現了技術的工具理性與組織自主性、技術結構與組織結構的互動過程。第三，上述兩類研究都傾向于將組織結構和治理形態等同于權力結構，或者以前者替代后者，從而遮蔽了影響組織變革行為的核心要素——權力。究其原因，一是既有研究在研究對象和范圍上懸置了“技術與權力”的互動關系，或僅將其視作組織結構變革的派生物一筆帶過；二是在分析路徑上，既有研究并未跳出技術治理范式——將技術作為治理工具，從微觀層面考察技術如何運作及其與組織的關系，較少關注權力的技術取向和技術的權力邏輯。

在基層治理場域中，城市超大規模與有效治理難題，大多集中發生于治理資源配置的復雜權衡過程。如何協調和控制治理資源已經成為組織、管理、公共政策以及行政管理理論研究的中心話題(芳汀，2010)。為此，加快基層治理體系與治理能力現代化建設在一定程度上要求基層政府在面對技術情境和治理任務時，能夠長期、動態且有效配置治理資源，能將約束條件和偶然事件控制在合理秩序范圍之內。這種治理資源的動態配置過程表明：在理性準則下，組織必須根據任務情境來確定配置治理資源的方式和具體治理行為，總體控制和分權治理都是政府治理工具箱中的“備選”(湯普森，2007；王磊，2023)。所以，如何化解集中國家權力(總體控制)與激發社會活力和個體創造性(分權治理)的矛盾，實現兩者的平衡，關系到基層治理現代化的可持續性(肖濱，2023)。由此，可以在理論上設想存在一種由國家權力間接控制分權治理的“中間道路”——分布式權力網絡與分布式治理。

綜上，本文的理論基點是，在“總體控制-分權治理”非完全競合的集體行動場域中，當面臨復雜性治理問題時，基層政府的合作治理形式及其行動邏輯更傾向于與治理任務情境相互匹配。這一過程顯然不能通過治理技術的單向創新或者基于總體控制或分權治理的單一治理形態實現，而是只能將其置于“情境-技術-行動”的動態框架下加以分析。由此，本文試圖回答如下三個問題：(1)在何種任務情境下。(2)技術發揮何種作用。(3)并由此形成了何種權力結構與治理形態。同時，本文從治理任務情境、技術應用場景、基層政府治理權力結構方面，呈現部門間合作性關系的具體樣態，剖析橫向政府部門合作的內在邏輯，并嘗試與傳統科層制的集權式治理和分權式治理展開理論對話。

三、研究設計與案例背景

(一)資料獲取與研究思路

筆者曾于2021年6月參加了“全國信息化專家圍觀S市市域治理現代化”活動，發現案例中的基層政府部門間協作關系不同于傳統的跨部門合作。隨后，筆者又分別于2021年11月和2022年1月先后兩次對S市市域社會治理現代化指揮中心(下文簡稱“S市指揮中心”)的機構設置與運作、特定事件處置以及日常行政性工作事務進行自然觀察，并與其15名工作人員(主要包括“一把手”領導、各處室主任等中層干部以及其他部門派駐人員)進行深度訪談，以獲得生動翔實的一手材料。本文力圖最大限度地還原和呈現基層政府部門如何通過技術實現部門協同，并從中抽離出基層治理任務情境、現代技術與政府治理行為間的內在關聯。所以，本文的研究思路是：結合“情境—技術—行動”的分析路徑，通過深描S市指揮中心運行過程，展現基層政府部門面臨特定任務情境時如何通過現代技術構建新型合作關系，進而提煉出基層治理場域中政府部門間的新型權力結構及其治理樣態。具體研究思路見圖1。

圖1 研究思路

(二)案例簡介

S市指揮中心于2020 年6 月19 日正式掛牌運行，是市政府直屬正處級事業單位。S市指揮中心是S市委、市政府對標基層治理體系和治理能力現代化要求，按照“城市大腦、智慧中樞”定位，由市12345 政府公共服務中心、市城市管理監督指揮中心“數字城管職責”和市委政法委“網格化服務管理職責”整合組建，與市大數據管理局一體化運行。S市指揮中心實現了與縣鄉兩級指揮平臺縱向貫通，與市級部門專業平臺橫向聯通，統籌調度全市域各部門、各層級資源。此外，通過12345 熱線和百通APP，S市指揮中心構建各類事件事前預防、事中處置和事后問效的全鏈閉環，實現“一個中心管全域、一個號碼管受理、一個APP管服務、一個網格管治理、一個平臺管監管”。

四、案例呈現：對S市市域社會治理現代化指揮中心的考察

(一)復雜性任務情境：治理負荷與數據共享需求

復雜性是基層治理場景的基本特質，也是公共問題演化的常態。囿于時空條件和科層制結構矛盾的共同作用，中國基層治理展現出“數據控制與分權治理”相互疊加的情境化特征。一方面，快速現代化過程將不同類型的治理問題“濃縮”于高密度的時空場域，治理問題和責任無法被精準識別和界定，進而加劇了基層治理的復雜性。另一方面，受到治理體制的影響，數據管理權限的分散化與基層治理對數據共享需求之間的矛盾關系長久存在于“條塊”沖突和數據控制權的層級分布中。

以?；饭芾頌槔?，有效的信息數據分散于9個委辦局、3個化工工業園區的18個業務系統之中。各部門數據都是自建自用，很少共享。交管部門負責?；愤\輸車輛，生產部門涉及?；菲髽I管理，環保部門負責防污治污……每個部門都有自己的數據系統……但是，?；吩诰C合性整治或者非專項整治行動中，是找不到具體的責任部門或者牽頭部門的。(市交通局派駐指揮中心工作人員CXY，2021年11月4日)

為打破碎片化的數據壁壘，S市將數據權收回市級層面，通過歸集職能部門數據、智能搜索數據、受理數據以及關系鏈接觸數據于市指揮中心，建立起市域全域?；啡鞒绦畔⒈O管平臺，進而打通部門數據信息梗阻，使數據回流業務部門。

這個系統第一次采用市里面的共享交換平臺，它跟以往的信息化建設不太一樣，它不是基于各個部門的“原始庫”來做內部開發，而是基于統一的數據共享平臺來進行數據的開發和使用。(市指揮中心黨委書記LXY，2021年11月5日)

?；啡鞒绦畔⒈O管平臺的數字資源共享成效顯著。2021年9月，S市對全市2000余家?；菲髽I的生產、使用、經營、運輸、存儲、廢棄物處置實行全程跟蹤預警，先后發出2.6萬條預警，發現?；钒踩[患815起，刑事立案8起，行政拘留7人，查扣車輛41車次，責令停產停業22起?？梢?，在高治理負荷下，S市職能部門間關系對治理資源整合效果產生重要影響。傳統分權式、以單部門為依托的專業化治理模式日益面臨適應性困境，多元復雜和動態變化的基層治理任務呼喚由現代技術構筑的智能化整體性治理模式(陳天祥等，2022)。因此，如何打通職能部門數據管理權限、協同治理基層復雜性問題，以及部門間關系呈現何種新樣態，成為基層治理體制機制創新的核心議題。

(二)嵌入性技術中臺：智能化集成的部門關系

為有效應對基層治理復雜場景，S市構建了“網格吹哨—中心聯通—部門報到”的聯動運行體系。市指揮中心通過“技術模塊+責任部門”的組織結構設計，來協調相關職能部門，形成集成聯動，并針對具體治理任務情境促成以責任部門牽頭的集成性聯合體。這種集成性部門聯合體旨在提升應對復雜性需求的綜合治理能力，能夠將一般性公共事務治理能力與突發性事件的快速響應能力、協同能力和綜合處置能力整合于一體，通過智能技術包絡的可視化功能呈現為治理任務“一張圖”。

開發這個平臺堅持一個原則，就是“業務+技術”。我們是牽頭來建這個平臺，但是業務的需求還要請相關職能部門來提供。為了配齊、配強指揮中心隊伍，在所有的市級部門之間，我們建立了一個很好的協助機制，就是去推動公安、交通、衛健、市監、生態環境、農業農村、應急管理等職能部門的執法人員常態進駐，實現了疑難問題的及時上報處理。(R區指揮中心副主任FJG，2022年1月10日)

圍繞“高效處置一件事”和“高效辦理一件事”，S市指揮中心探索出了職能部門派駐機制。傳統國家治理的部門化分工使得國家權力遭遇部門化分割，以此形成一種離散的、“誰也不能命令誰”的散點型權力格局(梅立潤，2022)。然而，以現代技術為載體的S市指揮中心因其掌握著獨有的數據和技術優勢，在同級組織體系中具有相對更高的位階，進而成為部門聯合行動中“牽頭”的固定單元和同級部門關系網絡的中心節點。通過治理問題的技術預判和發現，指揮中心平臺發起工單，責成相關部門組成臨時治理小組，采取線上線下聯動來應對突發性治理任務。因此，相關職能部門的“智慧集成”形成了獨特的治理資源配置模式。這種以社會治理問題和具體事件為導向的處置流程和資源配置機制，成為S市實現部門協同的另一個工作亮點。

我們現在的部門聯動機制是很有效的。通過大數據賦能，把老百姓通過12345熱線、網運中心平臺反映的問題與指揮中心通過大數據預測預警發現的問題結合起來，讓相關部門成立一個工作組，主動去配置資源，然后通過中心的分析、研判、交辦、督辦，形成一個事件的閉環，堅持問題導向，促進問題解決。(R區指揮中心主任DLY，2021年11月6日)

這種部門聯動之所以能夠實現，是因為指揮中心擁有的派駐機制和資源配置機制共同形成了新的部門關系，即“智能化集成體”(李曉飛、崔月，2022)。它能夠通過治理技術的持續變革，改變部門分離或部門“單兵作戰”的治理方式，進而形成部門間按照治理任務需求快速聯動和有效配置治理資源的合作關系。當然，在這集成過程中，不能完全改變基層治理的體制性結構。所以，技術如何嵌入科層既有結構，在不改變科層體制的前提下與其一體化運作，構成下文主要分析內容。

(三)任務導向的部門協同：S市綜合治理的基本架構

復雜性任務情境的有效治理成為促進部門間橫向協同的驅動力。平臺技術應用和部門派駐機制成為臨時性協同治理架構的技術和組織基礎。具言之，指揮中心的平臺化運作促進了治理資源的重新配置，使得職能部門圍繞治理需求并以點派單機制為具體運作路徑，形成了線上線下聯動的處置模式(見圖2)。

圖2 S市指揮中心治理事件處置流程

從上述案例可以發現，臨時工作組的形成以具體治理事件和治理問題為觸發機制，它在形式上分離了行政決策與執法過程兩個重要環節，通過可視化技術又將兩者貫通起來。這種觸發機制以12345市民舉報等治理問題信息集成化為前提，由市指揮中心通過調動派駐的職能部門，來實現治理主體協同化、治理過程數字化，并最終外化為“指揮中心吹哨、職能部門報到”的基本治理架構。具言之，在不改變基層治理結構的情況下，S市指揮中心通過職能部門駐場和臨時組建的工作小組，實現了充分調動和合理配置資源，進而推動體制資源與治理事務精準適配。從其治理效果來看，這種“線上+線下”“互聯網+鐵腳板”的協同機制創新，有利于提升基層治理效能。

綜上，在復雜性治理場景中，有效應對任務情境成為基層政府采取權變性行動策略的基本依據。S市基于市指揮中心形成的部門協同，是通過現代技術精準對接治理任務，在不突破部門組織架構和權力邊界的同時，有效組織、協調和整合職能部門資源的一種基層治理機制創新。這種部門間橫向協同的權力結構及其治理樣態是何，還需重新審視技術如何調動和配置部門，形成新的部門合作關系和權力網絡。

五、分布式治理及其權力結構：復雜任務情境下基層治理機制創新的理論建構與闡釋

當組織面臨急難險重的高復雜性任務時，一個慣常性的解決思路是，通過政治動員將治理目標上升為政治任務，讓常規化基層治理“運動”起來，以形成“主題式運動+聯合執法”的攻堅模式(李曉飛、崔月，2022)。然而，S市在應對基層治理任務時并未通過政治動員機制將其拔高為政治任務，或采取運動式治理手段，而是充分利用市指揮中心的“智能化集成”功能，來打破職能部門的分散狀態。這種新的治理模式一方面彌合了部門因專業化分工導致的分權式治理的碎片化困境。另一方面，市指揮中心通過“智能化集成”對部門關系的再造，實現了對運動式治理的常態化和制度化。因此，從既有實踐經驗中凝練和總結由技術“肩挑”部門關系再造和基層治理創新的新模式具有重要的理論和現實意義。

(一)分布式權力網絡：復雜任務情境下基層治理創新的權力維度

組織社會學通常將基層治理組織體系理解為一個“開放系統”，其權力整合與分化的合理程度取決于環境的特征(克羅齊耶、費埃德伯格，2017)。詹姆斯·湯普森(2007)按照任務情境的可預期性(“同質—異質”)和變動范圍(“穩定—變遷”)，將組織面臨的任務情境劃分為“同質—穩定”“同質—變遷”“異質—穩定”“異質—變遷”四種理想類型。具言之，當組織處于相對穩定和同質的任務情境時，它能夠通過自上而下的垂直型權力運行體系，集中治理資源，進而實施既有治理規則和程序來應對復雜性任務情境。當組織處于既異質又變遷的任務情境時，它將采取分化職能的策略，要求每個部門在專業化職能分工的基礎上運行，以對其外部任務情境的變動情況進行監控并計劃反應。此外，湯普森認為，組織在面對兩種中間狀態的任務情境(“同質—變遷”和“異質—穩定”)時，無論是治理規則的集中執行還是部門職能的分權化運作可能都不再恰當。組織必須從任務情境中獲得新的線索，再結合具體任務要求決定什么時候行動與如何行動(湯普森，2007)。上述觀點為理解S市指揮中心形成的部門關系及其治理機制提供了有益的理論啟示。所以，本文借鑒湯普森對任務情境的類型學劃分，將案例中形成的智能化集成的部門權力關系——分布式權力網絡(distributed power network)，置于基層治理任務情境的復雜性和變動性二維坐標中加以解釋，詳見表1。

表1 基層治理權力結構及其治理形態的類型學劃分

專業化治理和集權式治理在承擔國家治理任務、發揮科層治理工具性價值的同時，也可能會派生出一圈圈互斥的部門“圍墻”，形成一種分散型部門關系和散點型權力結構。但是，基層治理問題的復雜性超越了單一部門的能力閥限、資源限度和權力邊界，這就需要多個部門采取聯合行動，共同應對基層治理問題。根據表1的理論模型可知，分布式權力網絡的產生源于組織任務環境特征的中間狀態，即“同質—變遷”“異質—穩定”。首先，面臨的任務情境變動范圍確定但復雜程度較高時，組織會集中配置資源，統一部署應對措施，它要求每一個職能部門按照其權責體系專業化應對復雜情境中一個相對同質的部分，同時依靠標準化執行本部門既有規則來獲取對任務情境的適應性。S市指揮中心通過部門派駐機制，將分散化的部門集合于平臺之上，通過特定社會問題和治理事件實現對職能部門的調用進而形成任務共同體，集中各部門在職權范圍內的專業化治理來提高問題處置效能。所以，這種任務情境決定了分布式權力網絡具有“分散管理—集中應對”的特征。其次，當組織面臨“同質—變遷”的復合型任務情境時，其同質性特征會導致政府部門按照職權或者轄區對社會問題進行分割治理或屬地管理，進而破壞基層治理的整體性效能。為此，組織通常會將治理權限上收，來統一應對任務情境可能出現的變化，并最終形成“集中管理—分散應對”的分布式權力形態。例如，案例中S市指揮中心通過對?；饭芾淼男畔⒖刂茩嘞蚴屑墝用鏆w集，建立起統一的信息監管平臺，并圍繞“高效處置一件事”的治理目標，實現各部門信息使用權的分散化回流。

由此，本文將分布式權力網絡理解為，在具體任務情境下，基層治理主體依賴于技術觸媒的中介作用而形成的一種適應性權力網絡與松散耦合性部門關系互為表里的新型權力結構。一方面，權力結構的分布式形態描繪了這種介于集中管理與分散應對之間的“中間態”，權力關系網絡的形成體現為治理資源(部門關系)與任務環境的相互適配。另一方面，分布式權力網絡實現了技術工具與組織目標的一體化過程，即組織內外的工具和目標要素之間的雙向滲透和互構，使組織與技術在目標任務同質性維度上形成任務共同體。這種將部門關系及其權力結構放置于具體任務情境中，再運用現代技術使之“運動”起來的權力運作過程，構成了分布式治理的權力內核。

(二)分布式治理：復雜任務情境下基層治理的技術化創新

1.分布式治理的含義及其生成邏輯

經濟合作與發展組織最早提出了類似概念，闡述了“分布式公共治理”的觀點，并認為在歐盟政治生態中，分布式公共治理使權力分散化，這是對傳統公共權威的解構，從而形成了一種新的公共行政模式(OECD，2002)。這一論斷說明了治理形態和治理模式的變遷通常伴隨著權力結構的變革。從本文的研究視角來看，基層治理形態變遷的內在動力可以被設想為權力關系的再建構，是治理需求驅動下部門間權力關系適應性變化與治理機制技術化創新的一種耦合，也是權力主體運用技術工具解決治理問題的一種技術化操作程式。所以，分布式治理可被理解為是分布式權力網絡的一種運動著的外顯形態。當分布式權力結構針對特定治理問題運動起來時，該權力形態的運作過程就可被稱為分布式治理。由此，現代技術嵌入與應用促進了基層治理結構再造，形成了一種具有強大技術基因的新治理機制。

首先，從基層行政的權力結構來看，基層治理機制創新不是簡單的治理機制選擇問題(集權式或者分權式治理)，而是參照具體治理任務需求，由多層級、多部門在“如何高效處置一件事”的任務維度上表現出的策略性行為。費埃德伯格(2020)認為，在基層治理場域中，“將相互依賴的行動者聯系在一起的諸種互動過程，都建立在一種權力的初始基礎之上”。所以，每一種行為策略以及隨之而至的每一種具體的行動體系，都被視為一種權力體系繼而被建構起來。換言之，通過權力結構的建構，行動者(責任部門)建立起他們的合作關系，并對特定問題重新界定，進而產生基層治理行動領域(費埃德伯格，2020)。這種部門間的行動體系與合作關系需要被技術深度中介，其原因在于治理資源和治理任務的精益化對接通過現代化技術的中介作用才能得以實現。所以，分布式治理是建基于技術系統需要搭建的“主體—技術—資源”一體化治理體系，體現為一種應對復雜性任務情境的權力結構和關系網絡。

其次，從主體間關系來看，分布式治理所依賴的權力結構既不同于專業部門分工的分散化關系，也異于自上而下的層級式關系。分布式權力關系網絡的含義是職能部門作為關系節點彌散地分布在指揮中心平臺之上，每一個部門在獨立運作(完成本部門日常工作)的同時，還能與駐場的其他部門相互聯通合作，進行信息交互和執法權力共享。這種新的部門交互方式和權力結構形態并不存在特定的中心節點，每個節點可以被理解為一個擁有治理勢能的行動者，它們都可以根據具體治理任務情境越過科層制的層級式結構，直接與網絡中的任何其他多個節點產生關聯(艾云、向靜林，2021)。因此，分布式權力網絡反映了在具體任務情境和技術調用下，責任部門間形成的一種松散耦合的任務型權力關系，并以此構成了分布式治理的關系載體。

分布式治理的產生表明了科層制在復雜性任務情境上的“有限理性與漸進式探索”，強調遵循常規治理的科層邏輯和降低情境不確定性的技術邏輯的雙重耦合?；鶎訌碗s性治理任務的涌現，會導致常規治理模式面臨能力與責任目標不匹配的失靈風險，這為政府創新基層治理機制留下了機會窗口。為了有效配置治理資源、實現治理目標，治理權威主體一方面通過治理技藝的革故鼎新，將游離于基層治理體系的分散化部門常駐于平臺。平臺對治理需求的有效處置和對職能部門的召集，實現了部門間關系的重塑，即在不改變政府部門設置的情況下，形成以快速聯動為特征的智能化集成體。另一方面，平臺技術通過對治理資源與治理需求的精準化配置，將治理主體要素、技術要素以及其他資源性要素聚攏起來圍繞任務情境展開適應性配置，并在任務處置和目標達成維度形成臨時性的任務共同體。作為協同基礎的橫向組織網絡(科層邏輯)和結果導向的任務共同體(技術邏輯)，實現了政府部門快速集結和治理資源有效整合。

2.“科層為體、技術為用”：分布式治理的基本要素及其運行機制

分布式治理有效運行的核心在于，治理的行動體系是由技術調用政府職能部門而形成的智慧化集成體，即“科層為體、技術為用”的相互嵌套。這種“體用”結構強調職能部門分散派駐于平臺并能按照任務情境進行“再組織化”。所以，這種嵌套性“體用”結構成為分布式治理的組織基礎和運行底座。同時，指揮平臺的點派單機制和可視化遠程控制等模塊，可以促進治理資源與任務的精準匹配，并使得平臺技術成為容納各類主體互動的媒介和載體。因此，該機制可以被劃分為前后相繼的三大板塊，即以整體政府為基礎的組織底座、以平臺化運作為核心的技術支架以及以事件處置為中心的治理目標(如圖3所示)。

圖3 分布式治理的平臺化運作機制

首先，分布式治理仍需傳統科層組織體系作為其活動的底座，并通過平臺技術實現虛擬部門關系與實體組織結構的耦合。新型部門關系的產生高度依賴于空間和信息交換機制。S市指揮中心的部門派駐機制打散了基層治理“條塊”結構的同時，游移和轉換了締結部門間關系的空間場域和形式。傳統科層結構的專業化分工導致離散的職能部門在垂直的層級框架內批量制造部門關系，專項行動、運動式治理等非常規治理成為部門橫向協同的主要載體。然而，交互機制和交往界面的“去物理性”過程，使得締結部門關系的物理性實體空間轉變為網絡化虛擬空間，傳統“線下運動式集結”被技術中介后的“線上智能集成”所取代(余敏江、王磊，2022)。這種空間和信息的轉換機制形成了部門“先分散于平臺，后集中于問題”“需求向職能部門集中，資源向治理問題集中”的基層治理組織體系。它將傳統分化的“條條”凝結于平臺之上，指揮中心與派駐部門被冠以整體政府的角色，成為有效配置治理資源的組織基礎。

其次，就技術運作而言，分布式治理的出現意味著以技術為支架的平臺化運作優化了傳統科層的層級式運作?？茖咏M織的模塊化重構，導致政府部門超越了傳統科層體制的層級化金字塔形的組織架構。分布式治理按照回應公共事務治理需求和公共服務供給需求的必要性，將政府部門關系重新組合為“偏平的聯結式網絡結構”，通過平臺界面和應用模塊，提升和優化公眾獲取信息和服務的便捷性和有效性。此外，分布式治理的有效運行高度依賴于信息以及信息權力的獲取。作為信息中轉節點，市指揮中心掌握了基層治理信息控制權。所以，作為滿足事務性治理和需求性回應的模塊化結構，指揮中心才能建立起主體與環境(需求)之間的交互機制，以提升需求的回應性來不斷倒逼政府部門橫向協同的形成。這種即期的交互機制和信息結構的產生體現了分布式治理的另一種結構化取向，即逐漸形成松散耦合的組織結構。這種組織結構具有靈活性和可塑性，使得基層政府的運作能夠針對復雜性需求形成非固定的短期聯結關系和基于社會需求的即期交互網絡。

最后，以具體事件及其處置結果為導向的分布式治理潛含著協同機制代替，即“以事件處置為中心”代替“以部門職能(部件)為中心”(1)此處關于“部件處置”和“事務處置”的觀點及其論證，受益于熊易寒老師“數字技術與政府的平臺化運作”講座內容和唐亞林老師觀點的啟發。。傳統基層治理模式(以部門職能為中心或稱“部件”制)以科層制的職權和屬地邊界為依據，從事碎片化的專業治理和屬地管理。明顯有別于前者，分布式治理則以事件的高效處置為目標(“事件”制)，將政府部門視為可被拆解和重組的模塊，通過特定社會問題及其需求對政府部門的調用，使政府部門重新被組裝起來，形成任務共同體。這種部門間既分散又耦合的關系結構意味著，圍繞特定問題而被劃定的行動者體系之間的疆界不僅在日益變化，變得可被滲透，而且一個領域中的行動者隸屬于數個體系；這些行動者體系雖然是暫時的，但是它們非常具有活力(費埃德伯格，2020)?；诖?，以“高效處置一件事”和“高效辦成一件事”為目標的分布式治理改變了傳統科層的“部件”式協同機制，要求治理主體、治理技術等資源應當圍繞具體的治理事件展開，通過“就事論事”的精準化、精細化治理，來提升基層治理效能。

(三)分布式治理與集權式治理、分權式治理的比較

作為基層治理創新的一種潛在模式，分布式治理在“任務情境”“技術作用”以及“權力結構”三個維度顯著地區別于集權式治理與分權式治理。因此，對三者之間的比較有助于開展與既有理論的對話，并為進一步闡明分布式治理的基本特征及其在基層治理模式譜系中的定位提供理論依據。詳見表2。

表2 基層治理模式的特征及其比較

第一，任務情境差異。集權式治理的任務情境通常是科層制所追求的穩定，即維持基層公共事務治理秩序、組織內部技術秩序以及基層政權建設政治秩序的穩定。所以，集權式治理要求基層的日常治理行為都要在循規蹈矩的“標準”和“可控”情境中按部就班地完成。分權式治理則呈現出一種強社會治理的特征，將治理權力彌散于各類異質性治理主體，這容易導致基層治理碎片化，進而降低治理資源配置效率，影響基層治理整體效能。而分布式治理通常被突發性事件的密集型治理負荷喚醒，它一方面超越了穩定世界中常態化控制的治理任務，同時又接納了異質性主體的分散化治理。它以技術橋接基層政府治理秩序與服務功能的柔性方式，試圖同時超越集權與分權式治理的掣肘。所以，分布式治理模式旨在破解集權式與分權式治理——兩種基層治理機制的選擇性預設，有助于促成兩者在具體任務情境中的競合。

第二，技術作用差異。技術作用受制于特定治理模式的影響，表現為權力主體對技術工具的能動性選擇。作為調整基層治理權力結構的中介因素，技術在三種治理機制中分別擁有促進權力單向集中、加速權力的社會化分散以及協調配置權力資源的三種具體效果。依托于傳統科層體系的“命令—支配”關系，集權式治理要求技術發揮“聚力”作用(技術賦能)，將彌散于基層的權力資源統合于政府一元主體，通過自上而下的層級式權力運作，充分體現了基層政府的全能治理。分權式治理則要求充分發揮基層治理的社會要素和志愿機制，通過現代技術的信息共享以及由此搭建的參與渠道(技術賦權)，將基層治理理解為權力高度分化的社會充分自治。相對于這兩種“極端”治理模式，分布式治理強調應當充分發揮現代技術高效配置治理資源的作用，以基層治理任務和“事件處置”為目標，通過技術對基層治理資源的協調和再分配，將政治、社會、技術等碎片化治理優勢整合并轉化為基層治理效能。

第三，權力結構差異。在集權式治理中，基層政府總是將科層體制賦予的權責體系作為行政管理實踐的合法性基礎。集權式治理依賴專業化的部門分工和屬地管理，極易導致基層公共事務治理產生碎片化困境。分權式治理過度依賴社會治理主體的治理能力，但在面對孱弱的或者發展不充分的社會治理力量和高度復雜的基層社會時，它又顯得無能為力。相反，分布式治理的標志是開放性，現代技術應用打破了原先封閉的權力界限(Stephen Goldsmith &Neil Kleiman，2017)，利用共享性網絡、協議式模塊化關系、臨時性的聯盟等后科層制產物，修正了科層組織的信息結構和權力結構(Charles &Anne，1994)。作為滿足事務性治理和需求性回應的“去中心化”網狀治理結構，分布式治理能夠建立起技術與科層之間的高效互動，以提升需求回應性來不斷重新組合政府部門間的協作關系。

總之，建基于分布式權力網絡的分布式治理，仍以傳統科層權力為基本架構。區別于傳統科層治理的權力關系，分布式治理的特殊性表現為治理工具的選擇必須迎合具體治理需求，并通過平臺技術對部門的靈活調用形成以事件處置為目標的任務型聯合。一方面，分布式治理強調基層政府作為國家權威在基層的代理人，其合法性源于國家授權，因而具有集權式治理的一般性特征，即“命令—服從”關系。另一方面，分布式治理充分吸收了分權式治理優勢，能夠引導社會治理資源有序流動，形成利益相關者共同參與下的基于政治信任的“同意—服從”關系。因此，分布式治理兼容了集權、分權兩種傳統治理模式的一般性特征，形成了“命令—同意—服從”多向度關系。也正是由于分布式治理形態擁有這些獨特的組織學特征，使其能夠融合“技術—主體—權力”多重治理要素，最終加速推進基層治理體系和治理能力現代化。

六、結論與討論

已有文獻對技術促進政府部門協同的理解受到策略主義和技術與組織關系理論的影響，形成了技術工具主義和技術與組織互構論的代表性觀點。這些觀點在忽視治理行為、技術應用與任務情境相互適配的同時，又將權力要素從技術與組織關系中抽離，因而較少關注部門協同過程中技術的權力邏輯和權力的技術取向。為此，本文基于S市基層治理技術化創新的典型案例，通過復現和分析S市指揮中心的運作過程，識別出技術在協調、改變部門關系及其權力網絡過程中的作用機制和實現路徑，進而提煉和萃取了“分布式權力網絡”和“分布式治理”，來呈現基層治理數字化轉型中的一種特殊治理模式。分布式治理的提出為回答“技術如何促進政府部門橫向協同，實現基層治理現代化”之問提供了一個探索性答案。

本文認為，分布式治理模式不僅描繪了技術加持下政府部門在面對復雜性治理任務時的協作樣態，而且從一定程度上展示了技術與科層體系之間的結構性矛盾及其適應性調適。首先，從其結構維度來看，分布式治理反映了“科層+技術”相互嵌套的組織結構。一方面，在復雜任務情境下，科層組織作為基礎性治理體制和行動體系仍然發揮重要作用，是分布式治理的核心要素。另一方面，作為分布式治理的技術架構，S市指揮中心承擔著信息管理、可視化、資源調度等輔助性作用。所以，以“科層為體、技術為用”的嵌套性組織結構使得分布式治理能夠在尊重每個部門的獨立性的同時，實現其橫向協同。其次，從其運作機制來看，分布式治理遵從“任務情境—技術應用—治理行為”的行動邏輯，對標復雜性任務情境，通過技術平臺的協調功能，按照治理需求重新集結部門，組建以“高效處置一件事”為導向的智能化集成體。技術與科層的深度互嵌、相互交織，體現了存在于組織內部要素之間、技術與組織之間的一種基于實現治理目標的松散耦合關系。最后，從其治理效能來看，分布式治理一方面能夠彌補分權式治理的不足，以治理任務的問題導向打通職能部門的權力界限，從而實現治理資源有效整合。另一方面，通過“技術吹哨”機制對部門關系的再造，分布式治理實現了對自上而下的集權式治理的超越?？傊?，作為技術嵌入與科層制政府平臺化運作的典型事例，這種新模式展現了技術驅動下政府治理體系創新“漸進式探索”和“適應性變革”的中國智慧。

此外，本文的基本結論還有助于擴展性地討論技術治理或者基層政府治理技術化轉型的兩個重要理論問題。