數智時代的公共決策：復合理性轉向與范式證成*

張紅春，楊 濤

一、問題提出

決策之于公共管理的重要性不言而喻，“管理就是決策，而決策是行政的心臟”①［美］赫伯特·西蒙.管理行為［M］.詹正茂，譯.北京：機械工業出版社，2013：6.。作為國家治理的核心內容，公共決策是維系社會發展、促進公共福祉增長的基本治理手段。啟蒙運動以降，人類逐漸從尊崇神性轉向理性發展，理性遂成為人類行動的根本標尺。但何為良善決策的理性本真，即理性標尺問題如何貫穿于公共行政百余年的理論范式演化過程，仍缺乏統合性的證成框架。自威爾遜的“政治—行政二分”伊始，政治被劃定為價值的領地，行政則是工具的地盤，以民主為原則的憲政主義和以效率為原則的管理主義分居兩端，公共決策理性在價值與工具之間搖擺不定?！拔魑种疇帯敝?，兩位公共行政巨擘的論爭則使得兩種理性的對峙和分野更加尖銳，決策的理性標尺成為相持不下的兩難命題②何艷玲.公共行政史［M］.北京：中國人民大學出版社，2018：71-83.。受憲政主義思潮的影響，政策社群、政策網絡等理論興起，這一流派看重公共決策的社會參與民主價值，卻也有被“民粹主義”（Populism）俘獲的風險。而從工業經濟時代邁向數字化、智能化時代，科技對人類生活的影響更加顯著，科學管理和“技治主義”（Technocracy）思想籠罩公共領域，科學技術的演進驅使工具理性甚囂塵上，工具理性的僭越和價值理性的式微幾乎成為公共治理理論和實踐的主要趨勢。

邁向技術治理時代，公共事務的高度復雜性正使得傳統理性范式下的決策模式愈發力不從心。長期以來，國家治理決策遵循著清晰化、簡單化和標準化的理性邏輯，更多依賴工具理性主導下的專家與技術治國①卓成霞，郭彩琴.國家治理中的極端現代主義：流弊與矯治［J］.河南社會科學，2015（6）：21-27.。追求嚴控制度與技術至上的公共決策方式將復雜事務加以簡單化，孜孜更新認證技術，盡可能獲取全面、精準的社會事實以摸清國家治理的“底數”。正如20 世紀90 年代末以來興起的“循證決策”運動，嘗試倚重精密的科學證據進行政策制定②包國憲，劉強強.中國國家治理中的循證邏輯：理論框架與研究議程［J］.南京社會科學，2021（1）：75-83.，以期對整個社會秩序進行徹底的和理性的掌控。但單方面對治國理政的社會事實機械地定義、規劃和裁剪，有時忽略可能誤讀的社會真實面孔，反而對國家發展起到潛在的破壞性作用。面對社會數字化、智能化轉型帶來更多超常規的復雜性，大數據、人工智能等前沿信息技術的雙面性實踐特征及其運作邏輯，往往也在嵌入公共決策過程中滋生出價值侵蝕、責任赤字、自主性危機等系列內生性風險，甚至陷入“技術烏托邦”③祁志偉，桑川.政府數字化轉型的技術邏輯、潛在風險與實踐取向［J］.電子政務，2023（6）：113-124.。如何駕馭技術治理復雜性成為國家治理的新問題。

通過數智化技術驅動公共決策理性增長被學術界賦予了重要意義，但背后的理性風險及其建構邏輯仍待探究。然而，大多研究將數智技術視為同質化的技術賦能工具，希望摸索出普遍性發展應用規律，一定程度上忽略了復雜性背景下差異化決策機制理念內在的異質屬性④賈開，趙靜.技術嵌入、價值傾向與算法分類治理［J］.經濟社會體制比較，2023（04）：101-111.。必須警惕數智技術過于追求純工具化、數字化世界，規避其工具理性的內在缺陷。事實上，數智技術大肆侵占公共決策，會帶來廢弛政治制約和價值判斷的隱憂，造成諸如數字鴻溝、算法歧視等等價值挑戰，技術理性形塑公共決策的實際效果及其前景存在風險。

面向復雜治理情景，其理性尺度更應當是復合的，科學良善的公共決策需要復合的知識結構。政策科學創始人拉斯維爾和卡普蘭曾試圖將公共政策發展為含有目標、價值與策略的“大型計劃”，即規范與實證、描述與規范相得益彰的范式⑤林水波，張世賢.公共政策［M］.臺北：五南圖書出版公司，1982：8.。但公共決策既非純技術層面的事務，也不是感性使然的，其目標和過程需要科學循證，也要公平、正義與民主等特定價值組合。決策理性并不是祛除和排斥異己、渾然自成，而是協同補益下的調適，即應然與實然、目標與手段“二相對偶”的實質理性。毋庸置疑，將工具理性理解為理性本身是偏頗的，也是危險的；同理，對價值理性的理解也是如此。未來社會，現代化決策應當積極納入人文思考，需要結合事實與價值對純粹理性進行改造⑥張康之.在風險社會中看科學與理性［J］.西北大學學報（哲學社會科學版），2022（4）：43-53.。對此，有學者從“取舍論”轉向“協調論”，提及兩類理性的兼容、互補潛力或引領、從屬關系，旨在發展全景式、綜合性的理性決策模式⑦藍志勇.全景式綜合理性與公共政策制定［J］.中國行政管理，2017（2）：17-21.。但是，如何在決策中做到價值理性和工具理性的兼容與平衡，是很多決策者明顯缺失的知識，故而，本文對這一命題在數智時代背景下展開理論分析。

二、公共決策的理性類型與演革

（一）基于“價值—證據”的決策理性類型

作為一種兼具技術性和政治性的活動，公共決策必須追尋價值意涵，又必須仰賴技術工具的支持，其合理性證成于多元訴求的有效回應解決。在客觀領域和具體情景中，憲政主義或管理主義面向下的兩種理性取向都有其可取性，也都是對“非理性”的超越①安建增，朱國云.公平與效率的沖突及其消解路徑——基于公共決策目標的分析［J］.南京社會科學，2015（7）：84-90.?；貧w動態調適的政策實踐視野來理解這種爭論，可以全景地看到決策中的應然與實然、形式與內容、目標與手段等面向的統一性。公共決策有技術理性的一面，任何決策過程都離不開對社會事實的認證和理解，極度依賴決策者掌握與社會事實相關的清晰完備的證據及其處理工具來支撐自身的形式理性。同時，公共決策又是一個利益分配的過程，涉及利益相關者之間公共利益的再分配和再生產，它必然又是一個價值關涉與價值創造的過程。顯然，這兩種理性要素都是決策過程中離不開的參照標尺，并且在很多情境下是相互促進關系。因此，以“價值—證據”二維標尺，基于“價值管理能力”和“證據管理能力”兩個向度，構建一個更有解釋力的公共決策理性分析框架是很有必要的。其中，價值管理關注決策目標、功能和結果，重視對社會價值和公共利益的感知、分析和回應；證據管理向度強調決策的嚴密性和科學性，主張基于清晰化事實的計算謀劃、精細高效。根據決策者在價值管理和證據管理變量上的關切程度差異，可以組構出如下四種公共決策理性形態（表1）。

表1 公共決策的“價值—證據”構型矩陣

1.非理性決策。在目標不明、價值分歧以及認知扭曲等情境下，公共決策往往是延遲的和無響應的，甚至是歪曲和失敗的。因為決策環境和決策者顯著的有限理性限制，難以洞察復雜環境和識別利益訴求，情緒操控和非理性認知都可能淹沒決策者的理性思考。僅憑決策者有限的信息和知識，以經驗、激情、偏好、錨定效應等非理性因素驅動決策過程②陳國權.領導和管理的時空理論［J］.中國管理科學，2017（1）：181-196.，或者盲從權威、官員偏好、地域偏見和群體情感等因素驅動決策生成，都會增大決策偏差或失靈的風險。

2.工具理性決策。在韋伯看來，工具理性關注行動所指向的手段和附帶結果，手段、過程是否有效、目標是否高效達成是決策的主要判斷尺度③［德］馬克斯·韋伯.社會學的基本概念［M］.顧忠華，譯，桂林：廣西師范大學出版社，2005：34.。具有“經濟理性”“形式理性”“技術理性”等多重身份，工具理性將功效視為核心目標，試圖以程式化規則、“可復刻”的科學分析和嚴密決策，減少非理性因素對決策穩健性和經濟績效的干擾，并著力追求決策的可控性、普遍性和效率性。在工具理性影響下，決策者往往更注重通過決策技術工具來提升事實感知與分析的效能。公共決策的本質是決策者在特定條件下認知與選擇的產物。決策者的決策動機行為與其信息占有情況和信息處置方式密切相關④陳玲.信息、規則與自由裁量權：不確定性下的公共決策［J］.社會科學，2022（6）：94-105.，但決策探索過程中，決策者所能掌握的數據、信息和知識等認知要素總是不完備的，甚至非常有限的。因此，認知條件限定了決策者的理性要素管理能力⑤王國成.西方經濟學理性主義的嬗變與超越［J］.中國社會科學，2012（7）：68-81.，改善決策者的認知條件是決策理性增長的矢志不渝追求，也是復合理性決策證成的關鍵理論命題。根據人類認知條件的嬗變邏輯，公共決策理性的證據管理與價值管理二元標尺經歷了一個“雙低”到“失衡”再到“雙高”的變化過程。四種決策理性基本構型組合成三個理性階次（圖 1）。在農業社會和傳統社會，以及非常規情境，人們的認知受到各種限制，各種非理性因素控制著人們的認知與行動，決策者也經常深陷非理性決策的困境之中。彼時，人類的信息需求和能力都很有限，從原始的“結繩刻契”到傳統的“城邦紀要”或“政治算術”等方法記錄和測算社會，始終無法滿足理性決策的價值和事實認知要求。

圖1 基于認知條件的公共決策理性范式迭代

3.價值理性決策。也稱“社會理性”或“實質理性”，主張摒棄將復雜功利計算、效率、成本等事實要素作為基準原則，聚焦公共福祉、公平正義等價值信條和政治立場，賦予決策行政良心和良知。為此，利益相關者在決策中的參與、對話和協商成為價值表達與實現的核心。但囿于價值的抽象性、利益的沖突性和人的能力限制，價值的獲取、理解和建構絕非易事。

4.復合理性決策。公共行政是一個復合化的領域，管理決策與治理實踐既需要突出對社會多元價值的關照，又要強調行政的效率性。不同于決策者單向度的理性關照，復合理性決策需要決策者對決策工具性因素和價值因素進行統籌考量，并要考慮到兩者的匹配性和同步性。在這種決策范式下，決策者既要以事實證據要素為決策基礎，還要以價值要素為內在規定，實現決策目標與手段、決策內容與形式相統一。需要說明的是，復合理性決策中的“復合”絕非要素的簡單疊加、羅列、堆砌或機械地嵌套，而是注重決策實然與應然的相互引導、支持和協調。

（二）認知條件與公共決策理性范式演革

一旦出現嚴重的信息不對稱困境和信息失真，非理性因素就容易左右決策者的判斷。在傳統社會，決策者擁有的認知技術、資源及能力都相當有限，對理性的覺知處于“混沌”狀態，無法對事實證據加以高效管理，也難以有效勝任公共價值管理。工業革命開啟了人類現代化轉型，也促成了現代國家和公共行政體系的建立。這極大改善了決策者的理性境遇，促使決策者盡情地擁抱以邏輯實證主義為基石的現代科學理性。對傳統公共行政效率取向、政治行政二分等政治遺產的繼承，以及新公共管理以來的經濟、效率和效益“3E”追求，使得強調實證性結果與效率的工具理性迅速繁衍，成為支配性、控制性的理性主導。在科學技術革命推動下，運籌學、系統分析方法、數量分析、線性規劃、成本—效益分析等科學分析方法在決策中大量運用，決策科學備受推崇。秉承實用主義傳統，現代調查統計制度和方法，尤其是計算機技術的廣泛實踐應用，為決策提供了主要知識信息和本質規律認知，工具理性一度被等同于理性本身。通過調查、解讀和評價“硬性資料”，以及專家或專業機構的數據積累和研究分析，能使決策充盈于編碼化、符號化、數理化的實用性知識和專門信息之中。

在工具理性大行其道時，關于效率反思與價值回歸的討論也接踵而至。從新公共行政對行政價值倫理的重構到治理理論的興起，以及后現代思潮中架構起來的話語、公共能量場、政策網絡等理論思潮，都對價值理性懷有極高憧憬。公民參與、民主行政模型、政治哲學、案例分析等更是成為政策分析的必要方法或視角。尤其是20 世紀末以來，“話語”“善治”等理論對政策科學影響深遠，“公共價值管理”成為重新思考公共活動和公共政策的重要視角。這些理論方法對于促進公共決策過程的透明化、民主化有著顯著補益，公眾的集體偏好、需求，價值的回歸能夠避免工具技術對價值理性的遮蔽，公共性更加受到決策者重視。但復雜政治協調、價值判斷以及集合性民意的應對，必然需要更全面、真切的綜合性信息和知識，有限認知條件與實質理性的社會話語和意義關照要求還相去甚遠。

政策科學本應包容鮮明價值和事實證據以端正國家治理，然而，在決策實踐中，片面盲從價值或走進效率至上泥沼的現象都時有發生。價值理性范式本身工具性匱乏，難以克服天然短視、視界有限以及經驗導向等拘囿，而循證取向的“理性選擇”同樣存在負向溢出效應風險①溫志強，胡峰.跨越“最后一公里”：循證決策中從數據到證據的轉化困境與紓解策略［J］.信息資源管理學報，2022（4）：82-94.。顯然，單一的理性取向使得人們的視野始終難以擺脫科層制敘事和話語框架的羈絆，阻礙了對替代科層制的治理方案的探討②羅梁波，顏昌武.從單一性到復合化：中國公共管理研究的現實與未來［J］.政治學研究，2018（5）：79-90、127.。后現代公共行政提供的相對“盡善”的方案同樣存在欠缺民主真實性、“多嘴婆”影響公共決議、社群主義侵擾私人空間等焦慮③［美］查爾斯·?？怂?，休·米勒.后現代公共行政：話語指向［M］.楚艷紅，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2012：108.。在日益復雜的公共治理議題屬性或目標指向面前，現有范式提供的終極決策依據仍然顯得捉襟見肘。而治理、整體性治理和“治理共同體”等理論、實踐的興起，尤其是后現代公共政策分析在電子包容（E-inclusion）、數字民主（E-democracy）方面的理論發展，昭示了理性復合的未來趨勢。其本質邏輯是，利用現代信息技術深刻賦能決策活動，使智能化、智慧化認知思維、資源和方法有助于聚合、匹配價值負載與客觀事實，讓復合價值目標和工具手段有效解決各種情境的問題。

三、公共決策的復合理性轉向機理：三重建構

日益復雜化的治理實踐使得人們對更理性的行政與決策模式懷揣憧憬。發軔于奧斯特羅姆等對多中心治理的討論，復合治理思想將公共治理推向整體性、系統性和復雜性治理時代④Vincent Ostrom and Charles M.Tiebout and Robert Warren.The Organization of Government in Metropolitan Areas：A Theoretical Inquiry［J］.American Political Science Review,1961（4）:831-842.，并在中國場景演繹出“復合行政”和“復合治理”等現代治理概念。它強調主體多元、空間多維、互動合作、問題導向等特征，在解決價值沖突的治理與政策問題中展現出良好前景①牟碩，林錦濤.當代西方民主治理的復合結構［J］.世界社會科學，2023（3）：96-111、243-244.，對未來的公共決策理性范式重構具有重要的意義。就建構場域而言，它基于制度、技術與規范對公共空間進行功能性重構，建設具有政治、物理、情感與社會多重屬性和功能交疊的公共能量場；就建構主體而言，它聯動多元、多層級主體權責協作，復合公共知識、信息以形成異質的包容性治理結構；就建構目標而言，它在互動與動態調整中有效兼顧功能的多樣性、一致性和精準性，形成以回應差異化目標為導向、各異且互補的復合功能選擇。有鑒于此，從空間、結構和功能三個向度來審視決策者統合決策事實與價值的復合框架。

（一）空間多維：決策環境的全景認知

公共決策是適應環境的產物。無論是個體的損益計算、價值判斷，還是組織利益調整、策略選擇都是取決于環境狀況，公共決策實際上是社會環境的投射。廣義決策環境不僅潛藏著需要解決的公共問題與利益訴求，也蘊藏著決策實現的資源與條件。決策系統的運轉也正是在不斷認知內外部生態環境、制定方案并再作用于環境，如此循環往復地制定和終結政策。因而，決策環境感知是否全面、真實，會極大地制約著決策者的理性水平。而決策系統身處的復雜環境，是由多維空間信息、資源和組織構成的復雜巨系統，邊界和樣態都在動態演化。這需要決策者對內外部虛實二相空間進行全面掃描和泛在鏈接，全方位地感知社會事務的運行和人的話語、行為，進而促進決策系統內外部物質、能量、信息交換，以掌握全面性、動態性和多樣性的決策價值與事實。

社會系統的實相（Physical Phase），即實體空間的客觀事實記錄是決策信息知識的主要來源。它經由實證的觀察與歸納，轉化為更具確定性與權威性的知識信息。決策系統內外橫亙的復雜環境異質性、涌現性和非線性，對決策者的認知技術和認知載體提出了更高的認知要求。復合型事實認知應在回應規范價值基礎上，進行基于全面、連貫且精細的社會認證（即收集、確認、識別有關人、財、物、事的名稱、位置、數量、流動方向、真假優劣等實體事實和行動留痕②歐樹軍.基礎的基礎：認證與國家基本制度建設［J］.開放時代，2011（11）：80-101.）。這意味著要超越碎片化和片面性的有限認知，以動態連貫、全面多樣和精準及時的數據反映社會事實，進而與公共決策客觀環境的多樣性、流動性和異質性相匹配，為決策者提供堅實的事實證據基礎。在信息社會，社會系統的虛相（Virtual Phase）也是重要決策依據的來源。數字信息技術構建了一個高仿真現實世界的虛擬空間，平行延續了實體空間的事實特性，成為決策問題表現與決策運行的重要場域，是決策者必須關照的。虛擬空間作為決策系統運載場域重要性的凸顯并成為知識信息資源交互的公共空間，決策者需要對這些多元異構的虛擬環境系統及其理性要素進行全面感知③呂佩，鄧衛華，李鑫.價值共創視角下的政策學習及其影響研究［J］.公共管理學報，2022（2）：60-71、168-169.。顯然，由信息技術、公共事務和多元利益主體交織構造的虛擬空間超越決策者傳統認知思維和信息承載能力，使決策者需要利用事實、信息和知識生產的新技術來幫助自己提高認知能力。綜上，在環境感知層面，面對開放、多樣、動態的決策環境系統，決策者要堅持虛實交疊與嵌套的并行（parallel）空間觀念和方法，系統掃描內外部環境并實現全景化認知。尤其是在社會形態日益互聯化和數智化進程中，決策者更需要保持開放的認知心態，利用信息技術全景認知多維空間的決策證據與價值觀，更好地在動態環境中識別決策的問題與窗口。

（二）結構包容：決策共同體的利益整合認知

利益相關者既是決策認知的對象，也是創造決策知識信息的行動者，即證據與價值的生產源泉。決策的本質是對多元主體利益關系的調配，既是知識信息的協同過程，也是價值和證據的嵌入、計算、應用活動，是以多元主體 “在場融入”為前提的。不同于單極化的決策主體建構，復合理性的決策結構應重新梳理決策內外部場景中多元利益主體及其關系，通過包容性的決策組織安排和程序設計，以結構多樣性來適應環境的復雜性，實現包容性與適應性的利益共享機制建構。具體來說，包容性的決策共同體建構需要實現兩個向度的決策結構重塑。一方面，實現科層制組織內部主體的決策權責聯動和功能銜接。為應對繁蕪叢雜的治理任務，科層組織的決策目標和任務往往被肢解細化到多層級、多部門當中。政府間的組織間隙，決策主體的信息知識限制，加之任務復雜性和資源競爭，使得政府內部不同決策主體面臨不同的價值偏好與優先順序，甚至常態性地出現認知失真與扭曲。在復合理性范式之下，扁平化和無縫隙的組織形態應該成為組織設計的基本原則，從而實現跨部門、跨層級的主體間緊密協同，形成決策價值和證據合作生產，決策信息、知識和智慧共享的協作網絡。這能夠極大降低部門間的決策信息不對稱，有利于打破垂直關系、橫向關系及屬地關系上的資源分割和“信息繭房”等限制，跳出人員能力素質等因素形成的決策認知碎片化困境。另一方面，實現公共部門內外多元決策主體的權責聯動和功能銜接。隨著民主決策的推進，決策主體及其權力已不僅僅局限于政府，企業、媒體和公眾等非體制性主體扮演著“政策企業家”角色。穆爾的“公共價值三角模型”將多元主體的“支持與合法性”看作“授權環境”。同樣，循證決策理論主張多元主體界面交互的證據共創，“舉證”“質證”離不開多元主體的對話與質詢、公開論辯等環節①范柏乃，林哲楊.政府治理的“法治—效能”張力及其化解［J］.中國社會科學，2022（2）：162-184、207-208.。顯而易見，通過構建多主體參與的渠道和機制，能夠讓決策者充分吸納社會面向的事實證據和價值信號，這有利于增進公共決策的合理性。為此，復合理性著眼于決策主體的多元化、差異化的協同性集成，促使體制內外部的利益共同體形成決策網絡，并在多中心參與及其互動合作中形成群體共識和智慧生成網絡。從系統論視角，可以將包容性的復合型決策結構詮釋為多元主體行動聚合而成的秩序系統。即以共同知識信息為底層邏輯，基于價值共識和共同目標，整合精英共同體、民眾共同體、社會公共體等結構性力量及這些主體之間適應性的分布式協同網絡。從“原子化”、散沙情狀的主體結構過渡到無縫隙網絡，不僅是整體韌性與力量的增加，還有助于消弭決策知識信息“層級差序”“橫向壁壘”和“空間掣肘”，避免決策主體代表性不足造成的證據、價值碎片化和片面化，在更廣空間尺度拓展決策價值、事實認知圖景。

（三）功能整合：決策目標的綜合認知

公共決策具有明確的結果導向性，多元主體的利益追求塑造著決策走向，實現這些特定集體功能是其使命所在。整體性治理機制的實現，關鍵在于確立正式的、連貫的政策目標。在這里面，多元行動者的溝通協商與順暢合作尤為關鍵②Leat D,Setzler K.Towards holistic governance: The new reform agenda［M］.New York: Palgrave,2002: 40.。從一般意義上來看，作為決策系統的“子系統”，決策目標管理需要實現多元價值。鑒于決策環境復雜性、決策主體的多元性、復雜多變的公共需求和客觀事實認知要求，復合化的決策目標管理并非簡單的價值排序與目標遴選，而是要回應復雜性決策情境和利益主體的多維度訴求。作為資源和注意力配置的行動導向與衡量標準，決策目標認知要力圖清晰化。國家治理通?；诳闪炕哪繕?，實現精確監控、規制和控制，使按照充分證據描繪出的國家圖景更加井然有序。公共決策也是如此，清晰化的決策目標選擇有利于集結決策共同體的共識和行動。達成清晰化的決策目標，仰賴決策者能洞察真實的社會面貌和公眾需求，社會認知更接近于完全事實，以便減少目標與社會事實的偏差。為了實現決策目標的清晰化，公共決策的目標選擇還要盡可能消除模糊性。除了知識信息不完備等認知條件限制，決策目標模糊性更多是源于價值目標管理自身的復雜性，即組織、個體的價值訴求呈現高度差異性、具體性和個性化等特征。隨著時間推移，決策的環境、主體、需求層次等變量不斷變化，在體量與樣態上都會愈加復雜多元。傳統的決策目標確定模式難以將這些多元化價值偏好的信息輸入決策系統并加以計算整合，所確立目標的全面性、代表性自然相當有限。而復合性決策目標認知，要求決策者適應對龐雜民意的感知、計算排序以及匯聚整合的需要，以便增添決策目標的回應性、代表性。

四、數智驅動：公共決策復合理性的路徑前瞻

從歷史進程來看，科學技術與理性向來相伴而行。數智化時代，科學技術的高歌猛進為人類帶來理性增長機遇，公共決策的復合理性證成也具備了新的可能。數智技術資源具有全樣本、實時化、可視化、可優化、智能化以及開源等特征，而信息識別、提煉、交換與汲取的工具的不斷革新，正推動著知識信息協同、價值共創、整體智治的治理生態的形成。其智能屬性一定程度上已超越，甚至顛覆了傳統管理決策的二重價值屬性①李韻.借助人工智能推進社會治理現代化［J］.人民論壇，2019（22）：112-113.，暗合了復合治理理念并能顯著改善決策者的認知條件。隨著決策主體認知社會事物的廣度、深度和效度的深刻變革，一種向更高階決策理性增長與復合的契機正在被孕育出來。

（一）作為決策認知工具的數智技術

作為信息技術革命孕育的最新生產要素和治理資源，“數智技術”并非狹隘地局限于技術手段，更指代大數據、人工智能等技術帶來的嶄新世界觀、認識論和方法論，強調發揮數據資源的累計效應和數智化方法和理念。一是數智技術能變革決策者的認知思維。不同于還原論和機械論主導下的牛頓范式，數智技術驅動的認知模式以復雜性的世界觀和方法論為假設，即以整體、多樣、動態思維和相關關系認知復雜世界、思考和處理問題②張紅春.政府績效生成的復雜性與績效評估因應［J］.求實，2021（6）：25-40、108.。這將決策者從簡單化、線性分解等認知窠臼中解放出來，轉向復合化、整體性的決策感知模式。實現整體性、開放性、多樣性、動態性的事實和價值認知③陳國青，任明，衛強，等.數智賦能：信息系統研究的新躍遷［J］.管理世界，2022（1）：180-196.。以數智技術的復雜性決策思維取代簡單性決策思維，更加契合決策環境與目標訴求。二是數智技術能變革決策認知載體。數據是知識信息的認知載體，也是認知思維、方法、技術和認知行為的基礎要素。在大數據資源加持下，決策者認知社會的范圍、廣度、深度都獲得了強勁增長④張紅春，楊濤.以大數據俘獲理性：“數據—知識—決策”框架下的公共決策理性增長邏輯［J］.甘肅行政學院學報，2022（1）：57-68、126.。首先是大數據具有全整性，即海量非結構化、多源流的數據為感知、研判事物規律奠定了堅實基礎，并且向反映更多結果屬性的整全取值轉變，實現對事物的整體關照。其次是多維性，多元異構的大數據不僅能夠豐富、還原和重構客觀世界，也能感知、記錄和模擬虛擬的價值社會，對于小數據無法表達的情感傾向、態度偏好等價值屬性的反映具有良好適配性。再次是關聯性，大數據關注數據的相關關系，通過數據之間的整體關聯、互補共享和融合匯聚，有效解決小數據時代的知識、信息碎片化問題，捕捉更多細微、隱匿的決策規律。最后是時效性，大數據有助于迅捷感知、采集和生成、傳輸知識信息，反映世界的復雜涌現和突變性，連續刻畫事物的運行軌跡。因此，相較于小數據，大數據能夠勝任作為適應和消解決策世界復雜性的認知載體。三是數智技術能變革決策認知手段。大數據、人工智能等技術構成了數智工具和方法論革新的基礎，為決策者提供了從客觀數據轉換信息和發現知識的強力工具。數智技術能以全樣本整體度量和分析世界，取代傳統基于有限數據的經驗推理方式。這加上超強數據處理能力、機器學習能力和可視化呈現的加持，使得決策者免于數據困乏的境況而轉向知識信息密集，免于數據信息超載的困境而轉向智能化的信息知識生產。其可以從復雜社會事實和數據中發掘知識信息與規律特征，并通過深度學習不斷建模、計算和總結潛在規律。甚至具備模擬和預測的前瞻認知能力，能模仿人的思維進行判斷、決策，從而減少社會認知的偏差和風險，增強社會認知精準性和效度，提升社會認知的自動化、智能化水平。

（二）數智驅動的復合理性決策證成

作為一種新穎的認知工具，數智技術不僅能增益決策者對事實的感知，還能賦能決策者對價值要素的認知，促進決策者有效駕馭和整合價值與證據因素，從而轉向數智驅動的復合理性決策。

1.數智技術驅動的決策環境復合感知。第四次工業革命以來，以智能化、數字化為核心特征的各類前沿技術對人類社會全方位滲透，將人們推進一個社會空間與物理空間高度重疊，數字孿生的“平行世界”或“第三元空間”（即“數智空間”）。正如弗洛里迪曾前瞻性地預見的，未來的現實世界與網絡世界將共融為一個信息圈（The Infosphere）①Floridi L.The ethics of information［M］.Oxford University Press,2013: 101.。其并非對傳統二元空間的補充和在線延伸，而是意味著一個數據泛在、萬物互聯的全新社會形態，更多社會問題、治理任務與治理資源將于其中不斷涌現。這得益于大數據、傳感設備等數字技術對傳統社會環境的沖擊與改造，對社會屬性、行為及時空數據有效融合，形成了個體微觀與系統宏觀連續的知識譜系，以抵達“通宏洞微”的理想境界②米加寧，章昌平，李大宇，等.“數字空間”政府及其研究綱領——第四次工業革命引致的政府形態變革［J］.公共管理學報，2020（1）：1-17、168.。通過透明開放、敏捷全面的數智化“感受器”，可以為決策系統內外部民意與證據變化的感知、吸納與整合提供可靠的傳輸渠道，奠定復合理性證成的環境基礎。不同于以往封閉、靜態和單向的主體互動關系與記錄，在數智技術支撐下，決策系統內外主體廣泛接入了虛擬空間。數智技術的驅動使決策外部環境全面置于智能化技術的感應與監測之下，從而形成各類信息資源、工具在數智空間聚合與云享，以及雙向開放、即時互補的價值、證據認知。一方面，各類智能化軟硬件設施放大和延伸了決策系統的感知觸角，使其能全面采集、整合和還原多元化、碎片化的社會事實和價值信息。在數智時代，基于數字世界開放包容的弱邊界特征，社會方方面面都在此產生交集，在開放共享中傳播、交融碰撞和匯聚存儲價值觀，促進決策制定的高效參與和眾創、共享，以共識性、前瞻性認知和社會性建構調適決策。另一方面，數智技術能提升決策系統認知外部社會發展狀況的反應能力?；诖髷祿夹g感知外界物態的像素、粒度上的顯著優勢，智能化的資源、工具配置及人機交互能將全景感知與特殊事實結合，自動及時識別決策資源要素之間及其與環境之間的演化，從而獲得全面、及時、精準的決策證據。數智技術能夠系統吸納社會信息并轉化為科學證據，為議題的排序、自利性動機的約束及宏大多元價值的過濾、篩選提供決策指標，提升決策價值管理的效率、準確性①張紅春，楊濤.技術賦能循證：人工智能驅動政府循證決策范式變革［J］.天津行政學院學報，2022，24（4）：44-56.。同樣，將柔性價值作為證據認知的前置基礎，采集、轉化外界價值刺激，能夠抑制決策系統內部的自我簡化，使決策參與主體可以在理性協商與客觀事實動態平衡條件下作出更優判斷。

2.數智技術驅動的決策主體網絡化協同。數智化空間和技術能形成多元決策主體間的廣泛數字連接，使各類個體、組織、部門和地域、業務、事務在空間聚合、聯結成無縫隙的協同網絡，為多元價值觀的協同、經驗知識的碰撞交匯提供可能性。理想的治理協同是一種“賽博格”（Cyborg）模式的協同，即依托超級計算中心實現高度集中的大規模智能化運算，對不同場景進行信息反饋并自動引導協同。這要求決策系統內部層級高度扁平化，人工智能廣泛輔助和替代人工，對社會行動自動進行計算②黃璜，謝思嫻，姚清晨，等.數字化賦能治理協同：數字政府建設的“下一步行動”［J］.電子政務，2022（4）：2-27.。它通過構筑與決策利益相關者發生平行聯系的數智化空間和平臺，靈活敏捷地圍繞決策目標建立虛擬決策場景，對不同決策利益相關主體的需求、偏好和事實證據管理進行融合、重構、演變和終結，將不同場景下的決策利益主體通過數字化協同、統籌起來。伴隨數智化技術對科層組織的層級和內外部的“穿透”，更多元化的治理主體實現了無縫對接，相關行動者和利益主體構成了靈活、動態的網絡化協同關系。這種關系把大數據感知、記錄能力和人工智能的計算、分配、整合能力結合了起來，超越和破解了傳統決策系統碎片化、封閉化的點線面關系，使其變為數據、知識信息的網絡化協同、共享協商的決策參與關系，進而塑造了決策理性的復合結構。數智技術驅動的網絡化協同關系源自“結構數智化”與“數智化結構”。前者是指通過數智技術的嵌入，推動決策系統內部既有協同場景的數智化重組和建構，使其按照協作型公共管理的運作邏輯、價值主張，變成扁平化、開放化、敏捷化的信息型組織，實現決策價值、證據協作共創共享③Eriksson E,Andersson T,Hellstr?m A,et al.Collaborative public management: coordinated value propositions among public service organizations［J］.Public Management Review,2020（6）: 791-812.。后者則是借助數智化技術對決策系統內外部進行雙向賦能，基于數智化平臺和信息網絡實現協同創新，匯聚網絡中多元行動者，擴展決策資源和力量，使多元主體由不可治理的對象變為主動參與的治理主體。由此，技術形塑決策結構與決策結構吸納技術動態印證，決策系統內外部復雜主體由通達的數智“通道”無縫銜接，人、機、物系統集成，結合成強大的社會計算、分配與整合能力，依據不同情境條件組合自動化地生成決策信息知識。個體成為“數字人”，普羅大眾憑借數智技術賦權獲得話語權和影響力，多元化、難以計量的偏好和意志經過結構化的交叉與關聯分析，并以數據形式流進入決策系統和政策議程④關曉銘.復雜性社會的專家政治：證成、風險與治理路徑［J］.云南行政學院學報，2023（2）：97-109.。網絡節點上各種主體和組織的行為留痕，以及實踐經驗記錄等數據集成共享，依據相關關系和大數據建模進行邏輯重組，并根據場景應用需要進行數據標注、計算和轉換，為決策系統補充可靠決策證據?？梢?，數智化的協同網絡能將決策系統內外部不同場景、領域、主體、業務等融合進智慧決策系統，形成網絡式和協同式的決策主體及實現其利益整合，這構成了復合理性的結構基礎。

3.數智技術驅動的決策目標敏捷認知。在復雜性叢生的風險社會，傳統單一的價值思維方式和整合模式難以洞察動態變遷的多元化需求和價值，其目標管理往往是沖突、滯后和碎片化的。決策利益主體所擁有的資源、注意力、知識信息等都各有差序，認知能力也相當有限，所追求的價值目標自然存在差異。這要求決策者確定決策目標時，既要識別公眾所需，又能夠保持決策的效率，并抓住決策問題的實質與關鍵。為平衡風險社會中組織和個體的多重目標，復合理性范式堅持敏捷治理的思維、方法和工具，強調治理的以人為本和動態化自適應，致力于決策過程的包容性和可持續，聚焦于社會福利和價值導向的問題解決。但這并非因追求效率而犧牲嚴謹性、有效性和代表性，相反，更具有廣泛參與、行動靈敏等特點①薛瀾，趙靜.走向敏捷治理：新興產業發展與監管模式探究［J］.中國行政管理，2019（8）：28-34.。在數智化技術支撐下，對決策目標的認定、計算和實施不再拘泥于抽象的價值最大化，而是圍繞統一目標聚合形成敏捷治理單元，智慧應對和駕馭復雜性與不確定性。即以公民需求為導向，將清晰的治理原則、智能化的治理手段及互動的治理關系結合起來，以因時而變、多元與共贏的目標管理實現理性決策的復合功能。它在綜合社會共識與科學因果規律的基礎上，通過合作網絡整合跨部門、跨領域的多元主體價值和證據，在良性互動中統籌多元行動主體的復雜目標。得益于大數據、社會計算等智能技術具有的全樣本挖掘采集、超強計算、深度學習、仿真建模等功能與屬性，復雜目標的計算、排序和整合有了可能。有此基礎，決策者可對復雜目標進行精準認證，也能將社會價值訴求進行捕捉轉化和有機集成、計算和判斷，來形成復合決策目標，并在數字孿生空間對其加以演化驗證和模擬預測，以敏捷反饋控制、消解沖突。所以，相較于有限指標、數據和統計測度方法建立的目標，敏捷范式的決策證據更具多樣性、全面性、精準性和真實性，目標管理更具有效率和成本優勢。另外，敏捷化目標將循證內化于價值認知，將價值綱領貫穿于循證認知。它并非從上至下地將總目標分解、細化成各類指標體系，而是基于大數據關聯從海量大數據中發掘“模糊目標”和“清晰目標”。由此，它將充分的價值意涵結合必要的剛性約束，努力避免私人目標置換公共目標導致的權力異化和漠視價值導致的“空有精致”，確保所實現的目標符合公眾預期且科學可行，最終降低決策目標偏差。

五、結語

在數字化、數據化和智能化社會，公共治理情境是復雜化的，公共決策也應該是復合化的。從單一轉向復合，不僅僅是技術變革催生的認知革新，更是認知范式、決策范式的轉換。需要說明的是，復合理性決策不是要發展一種主導范式來否定理論多樣化，相反，恰恰是在探討一種否定單一的思維、方法的可能性。誠然，本研究僅是對復合理性決策范式提出一種理論設想和初步探索，它還需要在具體的公共決策實踐活動中，尤其是數字政府治理場景中進一步探索完善和實踐檢驗。