政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式與實現路徑

吳鐘燦 馮展暢

摘要：推動政府數據開放隱私保護各要素共生是解決當前政府數據開放隱私保護治理難題的路徑選擇，也是數字經濟建設和數字紅利釋放的重要保障。目前，政府數據開放隱私保護已得到學界熱議，但鮮有研究關注隱私保護多元主體之間的互賴關系與活動系統?；诠采碚?，由共生單元、共生界面、共生關系以及共生環境四種要素組成的政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式，可以為各地方政府解決數據開放隱私保護難題提供一套新的解決方案。

關鍵詞：政府數據開放；隱私保護；共生模式；共生界面；共生關系；共生環境

中圖分類號：C90? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1009-3605（2024）01-0010-09

一、問題提出

隨著政府數據開放速度與推進過程不斷加快，數字經濟和數字紅利得到不斷發展和釋放。在數字經濟發展過程中，政府數據開放是數字經濟建設的關鍵環節[1]，隱私保護是數字經濟建設的底線[2]。如何促進政府數據開放與隱私保護共同發展，成為國際社會和各國政府的重要關切[3]。在政府數據開放隱私保護中，政府數據開放是隱私保護的基本要義，隱私保護是政府數據開放的重要保障。作為一項復雜的系統工程，政府數據開放隱私保護離不開多元主體的參與。盡管既有研究已經對多元主體參與政府數據開放隱私保護有所涉及，但對這些主體在政府數據開放隱私保護中的功能、主體間的關系、影響因素等尚未進行深入探討。為此，構建政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式就具有現實意義。那么，該模式中存在哪些共生單元？這些共生單元間通過何種媒介進行互動？互動關系如何？哪些因素會對多元共生主體的行為模式產生影響？對這些問題的回答，有助于厘清當前政府數據開放隱私保護中多元主體的利益分配和影響因素，為多元主體參與政府數據開放隱私保護的行為提供合理的解釋。

二、理論分析框架：共生理論

共生概念最初隸屬生物學范疇，由德國生物學家德貝里于1879年提出。他從廣義上將共生界定為兩種或多種生物活體之間的營養性聯系[4]56。狹義上，共生是物種間互惠、互利的合作關系，是不同種屬基于資源依賴或功能互補而結成協作關系[5]。共生理論強調共生主體間的相互協作和互補關系，包括共生單元、共生界面、共生模式和共生環境四種要素[6]，如圖1所示分析框架圖。

（一）共生單元

共生單元又被稱為共生主體，是生物體進行信息和能量交換的基本單位。共生理論強調不同主體之間的異質性，這些異質性的主體通過自身具備的資源或能力優勢，來實現共生單元間的資源依賴或功能互補，這是多元主體共生的必要條件[7]。在政府數據開放隱私保護中，政府、企業、第三方和公眾存在不同的功能定位。其中，政府兼具數據開放和隱私保護的雙重功能；企業兼具數據利用和技術研發的雙重功能；第三方（專家學者、媒體等）兼具隱私保護知識的積累和傳播的雙重功能；公眾兼具數據利用和隱私保護（保護權利不受侵害）的雙重功能。

（二）共生界面

共生界面是共生主體間進行信息和能量交換的載體和媒介，是共生關系形成和發展的基礎[8]。在政府數據開放隱私保護中，政府數據開放平臺是共生單元進行信息和能量交換的媒介。政府數據開放平臺既負責對各類信息進行搜集、處理和存儲等，也需要對各類信息進行發布，這個過程是共生單元信息交流和能量交換的過程。

（三）共生關系

共生關系是指共生單元間通過互動所產生的行為模式。從行為方式上看，共生關系包括寄生﹑偏利共生、互惠共生三種模式；從組織程度上看，共生關系包括點共生、間歇共生、連續共生和一體化共生四種模式[6]。在政府數據開放隱私保護中，政府、企業、第三方和公眾，通過不同的利益分配格局，塑造了不同的隱私保護行為方式。

（四）共生環境

共生環境是指影響共生單元進行信息和能量交換的外部環境。在政府數據開放隱私保護中，共生單元的行為受到外部環境的影響，這些外部環境包括政策環境、社會意識、數字基礎設施和其他環境等。

三、政府數據開放隱私保護的多主體共生模式的構成要素

（一）共生單元：政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式的基礎

共生單元是政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式的基礎，包括政府、第三方、企業和公眾。

1.政府：指導者和監督者

通過隱私保護的迫切性程度對共生單元進行劃分，可分為核心隱私保護相關者、直接隱私保護相關者、重要隱私保護相關者和間接隱私保護相關者四類[9]。政府是直接隱私保護相關者，數據開放各個流程都離不開政府的管控[10]，而隱私保護貫穿數據開放的全過程，相應地，政府也就成為隱私保護的直接相關者。因此，政府可通過設立隱私保護機構和出臺法規制度等方式對隱私保護工作進行指導和監督。

2.第三方：咨詢者和知識傳播者

第三方是間接隱私保護相關者，主要包括專家學者、媒體以及各類專業知識機構。專家學者可以提供隱私保護相關的咨詢、援助等。比如，英國的信息專員辦公室是個人隱私保護的機構，主要負責登記數據管理者信息、推廣和解釋隱私保護相關法律、提供相關的咨詢幫助等[11]。大眾媒體為了維護公共利益和自身的言論自由，參與到政府數據開放隱私保護中[12]，成為隱私保護的間接保護主體。

3.企業：數據利用者和技術支持者

企業是重要隱私保護相關者。企業除了利用政府開放的數據，還通過技術研發參與政府數據開放隱私保護，為隱私保護提供技術支持。比如，在貴州省政府數據開放隱私保護實踐中，360公司通過隱私保護技術創新和技術應用來應對大數據發展帶來的隱私安全問題，為貴州省政府數據開放隱私保護提供技術方案。

4.公眾：數據利用者和權利申訴者

公眾是核心隱私保護相關者。作為政府數據搜集的直接利害關系人，公眾成為隱私保護的直接利益相關者。政府搜集的數據，大多與公眾的基本信息相關，這些基本信息，可能包含了大量的隱私數據。一方面，公眾利用開放數據了解政策信息，以便及時作出決策。另一方面，如果公眾發現政府的數據開放行為侵害到自身的個人隱私權利，可以通過合理的方式尋求隱私賠償，從而最大限度地維護個人隱私權益。

在政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式中，政府作為隱私保護的指導者和監督者，通過隱私保護政策為其他共生單元提供行動指南，保護其他共生單元的隱私權益不受侵害。第三方作為隱私保護的咨詢者和知識的傳播者，通過其專業知識以及知識傳播功能，既為其他共生單元提供政策咨詢，也為社會培養隱私保護人才。企業作為數據利用者和技術支持者，一方面對開放數據進行加工來實現企業的價值創造；另一方面，通過技術創新和技術研發為其他共生單元提供技術保障。公眾作為數據利用者和權利申訴者，通過數據利用來獲取便捷的公共服務，同時，對其他共生單元侵犯自己隱私權益的行為進行監督和申訴。

（二）共生界面：政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式的載體

共生界面是政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式形成和發展的基礎，是共生單元進行物質和信息交換的媒介[4]26。政府數據開放平臺作為政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式的共生界面，是由政府數據開放平臺的功能所塑造的。這些功能包括數據搜集功能、數據存儲功能、數據處理功能以及數據發布功能，每一項功能背后，都蘊含著隱私保護的內容。

1.數據搜集功能

政府數據開放平臺需要對各類數據進行搜集，在這個過程中，涉及共生單元單向流動或者雙向互動所產生的數據。政府數據開放平臺既要對共生單元的數據進行搜集，也要在數據搜集的過程中保護共生單元的基本信息不會被泄露、竊取、毀損、篡改等。數據搜集功能的隱私內容在于，明確數據搜集的目的、內容、方式、格式等，防止因個人數據信息搜集目的不清晰或方法不當而帶來的隱私風險。

2.數據存儲功能

政府數據開放平臺存儲著海量的個人隱私數據，這些數據包括政府數據庫中公民的基本信息、公民登錄政府數據開放平臺所填寫的個人信息以及政府抓取的用戶網址使用痕跡信息等[13]。數據存儲功能的隱私內容在于，各類信息進行分級、分類管理，避免數據雜糅造成信息泄露問題。

3.數據處理功能

政府數據開放平臺需要對存儲的海量數據信息進行處理，才能對數據進行發布，其中最重要的就是對敏感信息進行脫敏處理。數據處理功能的隱私內容在于，對敏感數據進行脫敏和匿名化處理，去除數據中隱含的可能與個人相關的信息，確保數據被再次識別后不會由此推測出個人的完整信息，從而降低數據重新識別而帶來的隱私風險。

4.數據發布功能

政府數據開放平臺的目的是為社會提供各類數據，為社會公眾和企業提供數據支持，推動數據增值、進行數據分析等[14]。數據發布功能的隱私內容在于，在數據發布過程中以及數據發布后，對發布的數據進行再審核和再評估，避免因審查和評估不及時而導致的信息盜用和濫用。

政府數據開放隱私保護是一個完整的數據生命周期過程，從數據搜集到數據存儲，從數據處理到數據發布，各隱私功能相互銜接、相互影響，為政府數據開放隱私保護過程保駕護航。在數據搜集過程中，政府數據開放平臺需要精準識別數據的內容、格式等，確保搜集數據的過程不會侵犯隱私權利。在數據存儲過程中，政府數據開放平臺需要對已搜集到的數據進行分類、分級存儲，確保不因數據雜糅造成數據泄露。在數據處理過程中，政府數據開放平臺需要對已經存儲好的數據進行脫敏處理，避免敏感數據帶來的隱私風險。在數據發布過程中，政府數據開放平臺需要對處理好的數據進行再審核和再評估，最終發布數據。

（三）共生關系：政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式的核心

共生關系是共生主體間的相互作用方式，其形成基于各共生單元間的利益分配（隱私保護地位）。在政府、企業、第三方和公眾的共生系統中，共生行為模式將逐漸由寄生向偏利共生再到互惠共生進行演化。

1.寄生

寄生是指共生單元的一方受益是以共生單元的另一方受損為代價而產生的行為模式。在政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式形成初期，主要是政府對其他共生單元產生的寄生行為。這一階段，政府與其他共生單元的利益分配不均衡，表現在政府處于主導地位，為了完成數據開放的任務，從其他共生單元搜集數據信息，其他共生單元只能被迫接受政府的數據獲取行為。但政府的數據獲取行為，很可能對其他共生單元的隱私信息造成泄露。雖然其他共生單元能夠意識到隱私權受到侵害，但隱私保護意識薄弱，較少采取相應的隱私保護行為。這種共生關系不穩定，需要朝著偏利共生階段轉化。

2.偏利共生

偏利共生是指共生單元的一方依賴另一共生單元而獲利，被依賴的共生單元不能獲益或者至少不受影響而產生的行為模式。偏利共生存在以下幾種行為模式：①企業對政府的偏利共生。表現在政府通過法規政策的制定為企業進行隱私保護提供行動指南，企業依托隱私保護政策開展相關的隱私保護活動。②第三方對政府的偏利共生。表現在政府出臺政策支持第三方開展學術活動，第三方依托政府進行學術研究和人才培養。③公眾對政府的偏利共生。表現在政府為公眾提供隱私治理資源，公眾被動參與并配合政府的隱私治理活動。這一階段其他共生單元已經具備一定的隱私保護意識，不是完全被動地接受政府的數據獲取行為。但這一階段各共生單元的利益分配仍然不均衡，需要朝著互惠共生階段轉化。

3.互惠共生

互惠共生是指各共生單元相互協作、利益共享、共同受益所產生的行為模式，是政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式形成的最終階段?；セ莨采嬖诹N行為模式：①政府與企業的互惠共生模式。政府通過法規政策為企業提供隱私保護行動指南，企業通過政策支持和資源扶持開展隱私保護活動，并通過隱私保護技術為政府提供技術支持。②政府與第三方的互惠共生模式。第三方通過自身具備的專業知識為政府的隱私保護政策制定出謀劃策，政府通過政策制定為第三方開展學術研究提供政策指引。③企業與第三方的互惠共生模式。企業是隱私保護技術的孵化池，第三方是隱私保護理論知識的培養皿。④第三方和公眾的互惠共生模式。第三方為公眾提供政策解讀信息和政策咨詢，公眾向第三方獲取隱私保護知識援助。⑤企業與公眾的互惠共生模式。企業為公眾進行數據利用提供平臺，公眾感知和監督企業的隱私保護活動。⑥政府與公眾的互惠共生模式。公眾為政府治理隱私風險提供反饋建議，政府根據公眾反饋的意見進行處理和改進。由此，政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式完成演化（見圖2，實線箭頭表示依賴關系的指向，虛線箭頭代表共生關系演化的方向）。

共生單元關系的演化表現了共生單元間利益分配格局的變化。在寄生階段，政府在利益分配上占據主導地位，其他共生單元處于弱勢地位，被動接受政府的隱私保護政策。這種關系極不穩定，處于弱勢地位的其他共生單元需要獲取更多的利益，由此朝著偏利共生的關系演化。在偏利共生階段，其他共生單元開始依托政府開展相應的隱私保護活動，在利益分配上，開始主動接受并作出一定的隱私保護行為。但是，在這種關系中，政府還是處于優勢地位，其他共生單元的隱私保護活動受限，由此朝著互惠共生階段轉化。在互惠共生階段，政府和其他共生單元之間實現了利益共享和功能互補。其他共生單元可以自行開展隱私保護活動，由此達到了一個相對平衡的狀態。

（四）共生環境：政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式的條件

共生環境作為共生單元的外部影響因素，對共生單元乃至整個共生系統都會產生影響。政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式的共生環境包括政策環境、社會意識、數字化基礎設施以及其他環境等。

1.政策環境

政府數據開放隱私保護活動的順利進行離不開良好的政策環境支持，共生單元的隱私保護活動，需要以政策為指引。我國非常重視政府數據開放中的隱私保護問題，在國家層面，先后出臺了《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等多項法律法規，為政府數據開放隱私保護提供總體性引導。在地方層面，北京、上海、貴州等地方政府也積極出臺地方性的法規政策來開展相應的隱私保護活動。中央和地方層面協同發力，為政府數據開放隱私保護營造了良好的治理生態。

2.社會意識

馬克思歷史唯物主義認為，社會意識是人們對社會物質生活過程、結果及條件等的主觀反映[15]。在政府數據開放隱私保護的多元主體共生模式中，對隱私保護達成共識是共生單元協同合作的前提。共生單元之所以能夠達成隱私保護共識，一是政府數據開放隱私保護本身包括數據開放和隱私保護的雙重價值目標；二是如果共生單元的隱私權利得不到保護，共生單元自身的利益將會受損。

3.數字基礎設施

數字基礎設施是政府數據開放隱私保護活動順利進行的物質基礎，包括硬件設施和軟件設施。在硬件設施上，隱私保護的網絡、基站、平臺、終端等為政府數據開放隱私保護提供了載體。在軟件設施上，人才和技術是政府數據開放隱私保護的技術保障。先進的隱私保護技術和優秀的人才可以有效識別和阻截不同生命周期過程中的隱私風險，從源頭上遏制隱私風險的產生和蔓延。

4.其他環境

除了受到政策環境、社會意識和數字技術設施等共生環境的影響外，政府數據開放隱私保護活動的順利開展也受到任務導向驅動、中央和地方政府領導的注意力分配、公眾的受教育程度等其他環境因素的影響。在中國，隱私保護已經成為數字政府建設的關鍵環節，這種任務導向會推動地方政府積極作為，為政府數據開放隱私保護創造積極的環境。中央層面的重視會增加地方領導在隱私保護方面的注意力分配，正向推動政府數據開放隱私保護活動的進行。此外，公眾受教育程度越高，對個人隱私權益越重視，越能通過法律武器維護自身的合法權益，從而正向推動政府數據開放隱私保護活動朝著更加公平、公正的方向發展。

共生環境各要素相互交織、相互影響，共同推動政府數據開放隱私保護活動的順利進行。政策環境對社會意識和數字基礎設施具有重要的影響。在社會意識方面，良好的政策環境有助于引導共生單元形成積極的隱私保護意識，社會意識的形成也有助于隱私保護政策的制定。在數字基礎設施方面，政府通過積極的公共財政政策進一步支持網絡基站、數字平臺、終端、計算機系統等數字基礎設施建設。社會意識和數字基礎設施建設也相互影響。數字基礎設施越完善，共生單元了解隱私權利的途徑就越多元，越有助于共生單元隱私保護意識的形成。反過來，共生單元的隱私保護意識越高，越會督促政府完善數字基礎設施建設。

四、政府數據開放隱私保護多元主體共生模式的實現路徑

（一）培育能力成熟的政府數據開放隱私保護的共生單元

首先，明確共生單元的角色定位。政府應該完善數據開放隱私保護法規政策，明確共生單元在政府數據開放隱私保護中的具體職能，幫助共生單元厘清權利和義務關系，從而更好地發揮各共生單元的優勢，促進政府數據開放隱私保護目標的達成。

其次，提高共生單元參與政府數據開放隱私保護的能力。政府需要進一步提升隱私保護的政策引導能力，為其他共生單元進行隱私保護提供更加具體的隱私保護行動指南。同時，開展全民隱私保護教育，提升共生單元的隱私保護意識和隱私風險應對能力。

（二）打造功能完善的政府數據開放隱私保護的共生界面

首先，在界面設計上，突出隱私保護政策提示。政府數據開放平臺作為數據輸入端和輸出端，清晰的隱私保護政策提示有助于共生單元了解隱私保護政策。當前，我國各政府數據開放平臺上較多呈現隱私保護免責聲明，對其他共生單元的數據利用行為缺乏約束力。因此，各地方政府數據開放平臺應該設置專門的隱私保護政策鏈接，為公眾實時了解隱私保護政策提供渠道。

其次，在系統監測上，加強系統監測和防火墻功能建設。這就要求政府數據開放平臺必須能夠實時監測數據利用的動向，完善政府數據開放平臺的系統監測功能，優化政府數據開放平臺防護墻功能。從而有效攔截不法分子對政府數據開放平臺的攻擊，確保隱私數據不被盜用和濫用。

最后，在后臺運維上，提升工作人員的隱私保護意識和能力。政府應該提高后臺工作人員的隱私保護意識和能力，培養和吸納更多的隱私保護專業人才進入到政府數據開放平臺的后臺運維中，為政府數據開放平臺提供堅實的技術保障。

（三）構建協同發展的政府數據開放隱私保護的共生關系

一是搭建共生單元的隱私保護共識。共生單元作為獨立的隱私保護主體，在隱私保護過程中難免出現利益分歧和責任推諉。因此，政府應該積極宣傳政府數據開放隱私保護中履行隱私保護義務的重要性，并開展全國性的隱私保護宣傳活動，形成全民參與隱私保護的共識。

二是平衡共生單元參與政府數據開放隱私保護的關系。在政府數據開放隱私保護中，存在多個共生單元。這就需要政府發揮其在政府數據開放隱私保護的主導者作用，平衡政府、企業、第三方和公眾在政府數據開放隱私保護中的利益分配，使得各共生單元都能在隱私保護中發揮應有的作用。

（四）營造積極正向的政府數據開放隱私保護的共生環境

一是建立專門的政府數據開放隱私保護法規政策。建立專門的政府數據開放隱私保護法規政策，有助于指導共生單元參與隱私保護活動，使得各共生單元的隱私保護行為做到有法可依。

二是完善政府數據開放隱私保護的數字基礎設施建設。政府應該加大數據開放隱私保護的網絡基站、安全網關、后臺維護、終端等方面的投入；同時，積極引進和培養隱私保護專業人才，為政府數據開放生命周期過程提供更加精密的隱私保護技術，為政府數據開放隱私保護提供一道技術屏障。

參考文獻：

[1]陸興華.隱私與價值：數智時代我國圖書館數據秩序平衡之道[J].新世紀圖書館， 2022（12）：23-28.

[2]喻文光，鄭子璇.數字時代政府機關處理個人信息告知義務制度的公法建構[J].人權， 2022（3）：1-20.

[3]黃如花，劉龍.英國政府數據開放中的個人隱私保護研究[J].圖書館建設， 2016（12）：47-52.

[4]袁純清.共生理論：兼論小型經濟[M].北京：經濟科學出版社，1998.

[5]熊海峰，祁吟墨.基于共生理論的文化和旅游融合發展策略研究：以大運河文化帶建設為例[J].同濟大學學報（社會科學版），2020（1）：40-48.

[6]胡海，莊天慧.共生理論視域下農村產業融合發展：共生機制、現實困境與推進策略[J].農業經濟問題，2020（8）：68-76.

[7]郭金云.共生型社區服務的生成邏輯與優化路徑[J].中國行政管理，2022（7）：29-38.

[8]武小龍.英國鄉村振興的政策框架與實踐邏輯[J].華南農業大學學報（社會科學版），2020（6）：23-33.

[9]粟丹.論健康醫療大數據中的隱私信息立法保護[J].首都師范大學學報（社會科學版），2019（6）：63- 73.

[10]李瀛，楊芮.我國政府數據開放的隱私保護困境及管理框架研究[J].情報雜志，2023（1）：152-157.

[11]張玉玲.政府數據開放中的個人隱私保護研究[J].江南論壇，2019（3）：49-51.

[12]李凌.隱私保護技術變革的價值邏輯、困境及方向[J].新聞與寫作，2022（1）：30-37.

[13]賈旭楠.基于政府數據開放的個人隱私泄露風險與保護策略研究[J].情報探索，2019（5）：67-72.

[14]黃如花，王春迎.我國政府數據開放平臺現狀調查與分析[J].情報理論與實踐，2016（7）：50-55.

[15]朱榮英.論馬克思主義意識形態理論的“階級人格”與實踐本質：當前馬克思主義意識形態理論研究應注意的幾個問題[J].河南大學學報（社會科學版），2018（6）：52-61.

責任編輯：周 覓

收稿日期：2023-10-13

作者簡介：吳鐘燦，女，云南昭通人，中央民族大學管理學院博士研究生，主要研究方向：政府數據治理；馮展暢，男，河南新密人，鄭州大學馬克思主義學院博士研究生，主要研究方向：馬克思主義基本原理。