都市區既有鐵路市域化利用的多元功能挖潛研究

呂 穎

(1.中鐵第一勘察設計院集團有限公司,西安 710043; 2.陜西省鐵道及地下交通工程重點實驗室(中鐵一院),西安 710043)

1 研究背景

隨著國家能源結構調整以及城市空間發展、產業轉型等,路網中部分線路、支線以及鐵路專用線運能逐步釋放,成為可以開發再利用的存量資產。而且這些線路普遍具有深入城市中心、引入樞紐主要車站、銜接路網層次多元的先天優勢,但囿于技術標準、設施設備、運輸服務等條件,市場競爭力逐步下滑,對鐵路運輸企業與地方政府均是資源的浪費。近年來,隨著城市發展向外圍拓展,產生大量城市中心與周邊縣區、城鎮組團的市域需求,進而對市域鐵路的發展建設愈加迫切?！缎聲r代交通強國鐵路先行規劃綱要》《國家綜合立體交通網規劃綱要》《關于推動都市圈市域(郊)鐵路加快發展的意見》《關于進一步做好鐵路規劃建設工作意見的通知》等一系列國家政策及行業指導意見相繼出臺,明確市域鐵路發展優先利用既有鐵路[1-4]。

國家《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》進一步明確,有效盤活存量資產,形成存量資產和新增投資的良性循環,對于提升基礎設施運營管理水平具有重要意義;有效盤活既有鐵路場站及周邊可開發土地等資產,提升項目收益水平[5]。由此可見,既有鐵路的再利用以實現交通功能為基礎,同時以此為契機帶動沿線土地開發與城市發展。目前,理論界已對既有鐵路開行市域列車的可行性、技術條件、建設模式等進行了系統研究分析[6-12],選取典型的線路研究了改造利用的工程方案及實施模式等[13-15],同時也有針對既有鐵路綜合條件評價、建設方案比選評價等內容的研究[16-17]。整體來看,既有研究成果可為我國既有鐵路的市域化利用提供一定指導與支撐,但主要聚焦交通功能的實現方案研究上,缺少對既有鐵路功能的系統論證以及與城市發展的雙向互動研究?；诖?對城區內發展逐步弱化的既有鐵路市域化利用的綜合功能進行系統分析,研究其實現策略與途徑。

2 既有鐵路市域化利用的基礎支撐與發展現狀

2.1 基礎支撐條件

2.1.1 市域需求發展支撐

新型城鎮化發展呈現以城市核心為中心、帶動周邊縣區及城鎮一體化的趨勢,核心區的產業布局、城市空間勢必向外圍拓展,由此產生以核心區為中心、向外輻射的點到點市域出行需求,出行半徑超出城市軌道交通的傳統服務范圍,對早晚高峰的時效性、服務頻率要求較為明確。但從發展實踐來看,市域旅客的出行目的、出行時間、出行頻率相對比較穩定,潮汐性特征明顯,客流培育期也較長。

2.1.2 城市產業空間發展需要

既有鐵路由樞紐主要車站引出,沿城市核心區布局,同時承擔著帶動城市開發、促進產業聯動、提升城市形象等社會服務功能。隨著國土空間規劃調整以及產業布局升級,既有鐵路的功能定位、運輸服務、組織模式等呈現與城市的發展不和諧局面,特別是在城市更新、空間提升、一體化布局的驅動下,亟需調整既有鐵路的功能及沿線設施布局,適應城市新發展要求的前提下發揮引領帶動功能。

2.1.3 運輸供給提質增效導向

隨著以高速鐵路為主體的路網逐步完善、運輸市場的加快變革以及高層次運輸需求的快速發展,高速鐵路與普速鐵路在資源分配、平衡發展之間出現了內部競爭與矛盾,由此創新發展方式、轉變市場定位來盤活既有鐵路資源、增創運輸效率成為發展方向。既有鐵路的市域化利用可有效提高運輸服務品質、拓展運輸服務市場,是以低成本提高創收的重要手段,對鐵路整體高質量發展具有重要意義。

2.2 發展現狀及效果

目前國內已有多地開展既有鐵路的市域化改造,其改造形式主要有:以滿足交通需求功能為主、以特色產業開發為主兩大類。其中,前者包括上海金山線、北京S2線、天津津薊線、寧波至余姚市域鐵路、包頭包環線等;后者如廈門利用鷹廈鐵路改造鐵路公園、連云港利用隴海鐵路打造商業步行街等[18]。整體來看,滿足交通需求、帶動城市開發成為目前既有鐵路改造利用的兩種主要訴求,且以承載交通需求的居多。但從各線改造后的運營效果來看,客流承載率及吸引力并不高,如表1所示。另一方面,從運營方來看,項目實際運營效益遠低于預期收益,虧損嚴重,如金山線每年虧損約2 億元,地方政府作為主要補貼主體,承擔較大的財政壓力。

表1 已通車運營市域鐵路的客流特征

究其原因,一方面是既有鐵路主要位于城市郊區,周邊主要分布工礦企業,以服務企業的通勤客流為主,而通勤客流潮汐化分布、出行強度穩定,導致項目交通功能的發揮主要集中于早晚高峰期。另一方面,忽略項目實施的衍生功能,特別在局部保留貨運功能的情況下導致沿線產業、土地利用仍保持原有業態,限制了對周邊土地空間的綜合開發;雖實現了對沿線旅游發展的局部帶動,但是業態與功能單一,既有鐵路仍主要扮演交通工具的角色,站點周邊商業、新型產業引入不足,留不住人的局面仍長期存在,導致經濟性較差。因此,對既有鐵路改造利用的功能訴求過于單一,過分強調項目的交通屬性而忽視項目多重功能的深度挖潛與綜合運用,使項目缺乏可持續發展的動力支撐。

3 既有鐵路市域化利用的功能及相互關系

3.1 功能分析

既有鐵路的市域化改造利用可以補強通道交通供給、改善鐵路沿線環境、提升周邊土地價值,具有交通服務、發展帶動、城市形象輸出等多重功能。

3.1.1 城市綜合交通補強功能

既有鐵路普遍具有深入城市中心、接入主要樞紐車站的優勢,可作為城市綜合交通走廊的重要單元,同時隨著路網的完善,既有鐵路具備對內銜接、對外延伸的條件,可較好承擔城市核心區以及核心區與周邊城鎮節點的運輸需求。而且,相較于新建線路,既有鐵路改造工期短、見效快,可快速緩解城市交通擁堵、補強通道綜合交通供給,滿足旅客出行需求;可以低成本實現與國鐵、地鐵的融合聯動,整體提高線網運輸效能。

3.1.2 引導沿線土地開發功能

既有鐵路于城區內敷設,列車開行以及車站作業辦理對周邊的城市環境、居住空間以及產業發展帶來較大負面影響,而且隨著城市國土空間再規劃以及產業結構再升級,既有鐵路的發展定位已與城市需求相背離。利用改造契機,實施沿線資源再開發,能夠有效回收市域鐵路運營所帶來的站點周邊及沿線土地溢價,帶動提升沿線土地價值與產業轉型,通過人流集聚帶動信息流、商流的互通,為產業升級、土地功能發揮提供更好的媒介支持,促進城市精明、高效、可持續發展[19-20]。

3.1.3 動態彰顯城市形象功能

既有鐵路改造后,線路技術標準提升,可開行高品質的動車組系列列車,以動車組列車為媒介,融入城市主要風貌、發展簡史、文化底蘊等特色元素,動態展現城市形象與發展活力,成為城市宣傳的活載體。同時,結合沿線旅游資源分布以及產業結構特征,可提供多元化的輸出服務,包括旅游觀光列車、城市宣傳展覽等,使改造項目全方位參與城市活動,成為社會供給的關鍵要素。

3.2 相互關系

以上3種功能是既有鐵路市域化改造利用的出發點也是利用后的實施效果,是共同支撐項目落地實施與可持續發展的動因。三者之間互為補充,其中交通功能是對項目固有屬性的進一步提升利用,是滿足客流需求的重要保障,解決人的出行問題;開發功能是交通與產業發展互動、支撐城市發展的主要切入點,是經濟效益提升、可持續發展的保障;而宣傳功能是在以上兩種功能支撐的基礎上,實現交通基礎設施與城市發展融為一體,整體提升社會供給、動態提升城市動能。具體如圖1所示。

圖1 既有鐵路改造利用的功能及相互關系

4 既有鐵路市域化利用的功能實現研究

4.1 不同功能實現方案

4.1.1 交通功能

交通功能的實現關鍵在于滿足客流需求,尤其是早晚高峰時段高頻率的通勤、通學客流需求,其目的性、時效性明確,對供給能力與服務頻次要求較高。另一方面,從吸引客流、滿足多樣化出行需求的角度,應充分發揮既有鐵路向上銜接國鐵、向下對接地鐵的優勢,綜合兼顧承擔區域客流、市域客流與城市客流,通過與國鐵互通、城軌換乘等模式實現?？傮w上,交通功能方案研究包括客流需求分析,線路條件與能力供給分析,工程改造方案、運輸組織方案、綜合交通銜接方案研究等內容,具體流程如圖2所示。

4.1.2 開發功能

(1)開發理念

不同于新建軌道交通線路,既有鐵路沿線的土地開發程度一般較高,居住形態、產業分布相對成熟,土地價值的再挖潛要與沿線社會經濟發展規律相吻合。一般可采用“軌道微中心打造”+“生態導向型開發”的發展理念,前者是指在車站周邊用地規劃的基礎上,側重于打造以人為核心的市民活動中心,有效整合交通市政設施、公共服務配套設施等各類城市公共空間要素,促進政府主導的公共資源改造與更新,實現開發用地和城市公共資源價值的共同提升。生態導向型開發是指以生態保護和環境治理為基礎,采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式,推動公益性強、收益性差的項目與收益較好的關聯產業有效融合,一體化實施,充分挖掘項目實施所產生的間接經濟效益。

(2)分層分類分階段開發策略

以鐵路線路及沿線站點為整體架構進行分類分層開發,即根據不同區段的規劃定位、產業布局以及不同站點的差異化定位,提出構建“城市級、組團級、社區級”以及“商圈核心類、交通樞紐類、綜合中心類、產業社區類、生活服務類”的分層分類開發體系,充分契合沿線經濟產業結構以及居民生活空間互動特征[21-22]。在此基礎上,結合既有鐵路交通功能、開發功能的互補性以及動態發展性,分階段進行開發,即在改造后交通功能訴求快速發展的階段,以充分滿足旅客出行需求為首要,布局客運站點及配套設施,此時開發重點是對車站周邊用地功能改造提升;隨著通道交通供給完善以及交通結構調整,既有鐵路的交通功能部分轉移,部分車站的空間釋放,可依托產業發展逐步實現帶狀開發、凸顯項目開發帶動功能[23-24]。

4.1.3 宣傳功能

(1)基礎條件

在交通功能、開發功能逐步落實的基礎上,人流向商流轉化率提高,沿線的產住形態、生活風貌成為城市形象的有機構成,也是城市綜合功能提高的重要因素之一。進一步,借助動車組列車的移動載體功能,通過與媒體要素的有機結合,打造融合城市形象、經濟實力、文化底蘊等多元輸出的傳播平臺,實現動態、時時、多角度彰顯城市形象的功能。

城市形象與功能的輸出不僅為對外展示城市活力,以達到招商引資、拓展客源的目的;更重要的是城市居民更好、更全面了解城市的變化,找到歸屬感與幸福感,即通過社會供給服務的強化提高對城市的認可,因此改造后的既有鐵路與開發后的沿線空間共同構成城市對外展示的要素,如圖3所示。

(2)可行途徑

從某種程度上,宣傳功能的實現也可看作是開發功能的進一步延伸,即開發業態的多元拓展。具體可結合項目沿線旅游資源、文化資源的開發分布特點,在客流平峰期,適當組織文化展覽車、特色旅游專列等運輸產品,實現沿線旅游開發、文化輸出與市域鐵路的深度綁定;同時,也可作為沿線招商引資的動態宣傳平臺,全面展示沿線產業布局、發展階段特征與發展潛力。

4.2 案例淺析

4.2.1 項目概況

以福州境內的既有福馬鐵路支線為例,福馬鐵路位于晉安區和馬尾區,自福州東站引出,沿線設樟林站、魁岐站、馬尾站,線路全長25.8 km,為單線內燃鐵路。目前主要承擔馬尾港的貨運集散需求,年貨運量不足百萬噸,線路運能富余充分。從其發展與沿線交通供給、城市環境、空間布局、產業聯動來看,已呈現明顯的不協調特征,尤其是通道內交通供給不足、居民出行屬于受抑制發展,需要對其改造再利用。

4.2.2 功能利用方案

(1)交通功能

改造內容有:①新增洋里、魁岐東、儒江、區政府、馬尾港等乘降所,其中洋里站為與地鐵的換乘站,滿足馬尾區旅客快速對接主城區的需求;②對既有福州東、樟林、魁岐、馬尾站進行客運改造,配套客運設施,滿足客運作業辦理條件,在洋里站、馬尾港站設置存車場,供客車折返;③平交道口改造工程,提高運輸安全性與時效性;④城市環境、線路病害整治,提高運輸安全性與舒適性;⑤對全線進行電氣化改造,滿足動車開行要求。線路平面示意如圖4所示。

經初步分析,項目可同時承擔馬尾片區至主城區的通勤客流,至閩侯、閩清的市域交流以及經福州站對外的中長途客流,近期(2030年)、遠期(2040年)最大區段全年客流密度約180,220萬人次,其中城區內交流占比50%左右。因此,結合沿線旅客出行特征以及早晚高峰客流的潮汐性特點,采用多點發車、大小交路套用的組織方案,即早晚高峰以開行馬尾至福州并貫通峰福線至閩清的市域列車,平日結合客流強度按半小時間隔組織列車往返運行,滿足居民經福州站對外出行以及經地鐵進城的需求。

(2)開發功能

結合沿線產業特征及站點周邊的現狀問題、發展需求、規劃目標,按照打造不同組團,形成商圈核心、交通樞紐提出三類開發策略,即打造以生態創新為主的城市景觀帶、構建以城市空間提升為主的復興中軸以及建立以城市功能升級為主的產業集群,如圖5所示,實現與環境整治、空間規劃、產業布局的深度融合,提升土地利用價值。經估算,可開發用地規模約80 hm2,若開發收益的10%用于補貼,可提高項目利用的經濟效益30%以上。

圖5 鐵路沿線分類開發策略示意

4.2.3 與其他軌道交通關系

福馬鐵路改造后,將與既有福馬路、待建地鐵2號線延伸段共同服務沿線居民出行,提供多樣化的供給服務,滿足差異化需求;同時,可為2號線提前培育沿線客流。2號線延伸段開通前,福馬鐵路將主要承擔馬尾與福州晉安區、鼓樓區的市域通勤客流,早晚高峰作為馬尾與主城的主要通勤載體;同時,依托路網中連通峰福線、直達福州站的優勢,有效承擔馬尾區對外的出行需求;此外,沿線文化、旅游特色突出,還可承擔城區內外至沿線的旅游休閑客流。地鐵建成后,帶動福馬路、福馬鐵路的部分客流轉移,作為馬尾區與主城各區交流的全天候運輸保障主通道。屆時,福馬鐵路以服務馬尾對外出行需求及沿線旅游休閑客流為主,但開發功能可進一步提升。

5 結論

既有鐵路利用后的功能大體分為交通功能、開發功能、宣傳功能三類,分別反映項目實施的運輸效益、經濟效益與社會效益。其中,交通功能的實現在于技術改造方案、運輸組織方案的合理化落實,以切實滿足市域運輸需求;開發功能的實現是尋求項目推進與沿線土地、空間融合一體的關鍵,分類、分層、分階段挖潛沿線土地利用空間及適應的開發模式;宣傳功能是在交通功能、開發功能穩定的基礎上,對項目動態、復合功能的利用,通過因地制宜設計運輸產品、融入其他媒介,對內、對外分別展示不同的城市風貌及變化特征。整體上,既有鐵路改造與城市經濟、社會、人口、交通、產業等多方面發展要素密切相關,其功能復合化是必然趨勢,但不同項目因其地理位置、銜接關系、用地布局、技術特征等不同,其功能側重也有所差異,實現途徑上也可多元化。文中所提主要適用于位于城市城區范圍內、與城市發展互動密切的既有鐵路,如西戶鐵路;針對跨區域的干線鐵路,如福廈鐵路,高標準通道形成后,可提高其區域內城際服務功能及快捷貨運功能,但對沿線開發、城市內部布局影響不明顯,待進一步深入研究完善,落實基于項目分異特征的功能實現方案。