優化法治化營商環境的實踐、困境及進路
——以江蘇省無錫市為視角

張永明（江蘇省無錫市司法局）

歐陽蕙敏（江蘇省無錫市梁溪區司法局）

在江蘇，民營經濟可以撐起“半邊天”。無錫市作為百年工商名城，民營經濟歷來是地區發展的重要支撐。全市現有民營經濟市場主體超過100萬家，貢獻了全市60%以上的GDP和70%以上的就業崗位。對民營經濟發展最大的支持，是創造公平公正的良好市場環境。法治化營商環境是良好市場環境的基石，持續推進優化法治化營商環境是新時期全市司法行政系統面臨的重大課題。近年來，江蘇省無錫市司法行政系統緊扣高質量發展目標，立足扶企助企，充分發揮職能作用，探索創新為企服務方式，不斷完善保障舉措，著力構建優化法治化營商環境的司法行政服務保障體系，取得一定成效。但在實踐過程中，對比其他法治化營商環境相對成熟的地區，仍存在亟待改進之處。

一、實踐路徑

為更好服務和保障民營企業高質量發展，2019年，無錫市出臺《無錫市進一步優化營商環境的實施方案》，2023年9月，無錫市發布《關于進一步促進民營企業高質量發展的實施意見》，旨在護航民營企業發展，通過全面開展優化法治化營商環境的具體實踐，保障區域社會高質量發展。

（一）優化公平競爭環境，加強企業權益法治保障

公平競爭的市場環境是民營經濟成長壯大的沃土，也是廣大民營企業家的熱切期盼。為進一步強化公平競爭制度支撐，全面清理對民營企業設置的不合理限制和隱性壁壘，提升民營企業對發展環境的滿意度，無錫市《關于進一步促進民營企業高質量發展的實施意見》提出，重點圍繞完善市場準入負面清單制度、公平競爭審查機制、公共資源交易規范等方面，加強各類政策中涉及公平競爭內容的審查、落實、評估、清理等全鏈條工作，全面實現市場“非禁即入”“非限即入”以及資源交易“一視同仁”，強化競爭政策“基礎地位”，保障民營企業公平競爭。以公平競爭制度為民營經濟做基礎支撐，同時以法治保障穩民營經濟長遠發展。實際工作中，全市政法系統將聚焦民營企業及企業家合法財產保障、監管方式優化、知識產權保護等方面，通過完善產權司法保護機制，包容和鼓勵創新交易模式和結構，推廣設立“知識產權保護服務前哨”，發揮無錫知識產權法庭作用等舉措，推動“涉企輕罰免罰清單”落地生效，加快實現企業生產經營“無事不擾”，不斷增強民營企業發展安全感。此外，營造敢闖敢干的社會氛圍和暖心的政府服務也是政府努力的重點方向，為此，全市開展“民營企業服務月”活動，全力營造“尊商重商”的社會氛圍，提供“有求必應”的企業服務，實現企業服務感受度的全方位提升。

（二）推進包容審慎監管，助力民營企業“輕裝上陣”

無錫市認真貫徹落實《關于推進包容審慎監管的指導意見》，積極創新和推行包容審慎監管，指導民政、人社、生態環境等相關單位制定包容審慎監管措施，全面推廣不予、減輕和從輕處罰“三張清單”，讓市場主體感受到“監管有力度、處罰有溫度”，有效激發市場主體活力。一是轉變監管理念。倡導“主動服務、靠前服務、精準服務、聯動服務”意識，建議各行政執法單位采取政策輔導、行政建議、警示告誡、規勸提醒、走訪約談、行政回訪等柔性措施，主動登門，變末端執法為事前指導、靠前服務。為最大限度減少執法對立，將柔性執法貫穿監管全過程，慎用行政處罰，創新說服教育、勸導示范等方式，督促企業自覺糾正違法行為。自全面推行“三張清單”以來，實施免罰輕罰600余件，減免金額4000余萬元（見圖1）。二是創新監管機制。無錫市以城市運行管理中心為依托，打造全市綜合行政執法智慧服務平臺，積極推行“線上+線下”監管，實現部分行政處罰權力事項實時預警、自動監管。同時，加大案卷評查、投訴核查等工作力度，重點抓好行政處罰“三張清單”情況抽檢，以“定向查+隨機查”的方式，定期掌握各級行政部門柔性執法情況。無錫市通過轉變監管理念和創新監管方式，以服務為民的實際行動，變“重管理”為“細服務”，變“嚴罰式”為“容錯式”，讓執法既有力度又有溫度，實現法律效果和社會效果相統一，助力企業“輕裝上陣”。

圖1 無錫市近年來柔性執法案件數統計圖

（三）加大產業支撐力度，保障民營企業健康發展

以“引法強鏈、雙鏈融合”為目標， 針對無錫“465”現代產業體系，搭建“1+1+1”服務平臺，全市每個特色優勢產業成立一個產業鏈法律服務中心，組建一個產業鏈法律服務聯盟，配套建立一個專家律師庫，先后建立了物聯網、集成電路、生物醫藥等11個產業鏈法律服務中心、聯盟和律師庫，實現信息共享、服務聯通、力量融合。根據產業發展需求，編制《集成電路產業鏈法律服務手冊》《生物醫藥產業合規建設藍皮書》等法律服務指引，開展“一對一”個性化法律服務；實施“產業鏈+法律服務”專項行動，圍繞鏈上企業生產經營、產業發展規劃、鏈上合同履行等實施系列法律服務行動，為產業鏈高質量發展營造良好的法治化營商環境。市律師協會組織召開“產業鏈+法律服務”工作推進會，聚焦“企業控鏈”“創新優鏈”“基礎固鏈”“開放延鏈”“解紛護鏈”五個方面，一體規劃“產業鏈+法律服務”提質增效工作。深化服務融合，面向重點企業、民營企業、涉外企業、小微企業因企施策，有力增強“產業鏈+法律服務”匹配度和精準度，取得良好成效。自專項行動開展以來，為鏈上企業推出產業法律服務清單200余項，制定“一企一策”法律服務方案581份，有針對性提出規范企業經營管理法律建議和改進措施3000余條（見表1）。

（四）提高常態化參與程度，強化民營企業防風險能力

據統計，企業涉訴風險主要集中在四大環節：一是企業對外簽訂和履行合同環節；二是企業對外融資擔保環節；三是企業內部管理環節；四是企業糾紛處理環節（見圖2）。為有效提升企業風險防范能力，全市司法行政系統以“法企同行”“送法進企業”等活動為平臺，深入轄區民營企業尤其是小微企業，針對企業主要涉訴風險領域舉辦法治講座，加大宣傳力度。組織律師和基層法律服務工作者深入企業開展“法治體檢”，為企業發放“法治體檢診斷書”，提示企業在經營管理、公司治理等方面存在的法律風險，盡力從源頭避免、減少企業糾紛。組織律師、人民調解員、基層法律服務工作者及司法所工作人員深入經濟開發區、高新技術園區企業走訪，了解高新技術企業法治服務需求，及時提供法律咨詢、糾紛調解等專項服務。在條件成熟的規模民營企業、商會協會培育一批調解工作隊伍，引導涉企矛盾糾紛內部化解，強化矛盾糾紛源頭治理。2022年以來，全市司法行政系統通過對民營企業進行走訪，梳理服務需求，共計開展相關法律講座280余次，為1200多家企業開展“法治體檢”，梳理法律風險2000余個，幫助企業制定法律風險防范方案1600余份，截至目前，全市成立企事業單位人民調解組織70個，商會人民調解組織13個，法律服務常態化助企機制基本形成。

圖2 企業涉訴風險分布統計圖

（五）提升國際化服務水平，護航民營企業“揚帆出?！?/h3>

對于企業來說，碰上國際貿易爭端是件很頭疼的事情，涉及國際法律法規、世貿組織的有關規定等多方面專業知識，因此，及時獲得專業高效的法律服務尤為重要。為此，市律師協會積極籌建市“一帶一路”法律服務新境外分中心，進一步擴大企業“出?！鄙嫱夥煞崭采w面。市司法局不斷深化涉外法律服務協作機制，推動市“一帶一路”法律服務中心與市商務局、工商聯、貿促會等全面建立涉外法律服務聯席會議機制；針對企業實際需求，籌備開展錫律護企“揚帆出?！毙袆?；建立涉外法律服務產品研發機制，加強“一企一策”涉外法律服務產品研發。

2022年，成立于1988年的無錫本土企業亞太科技，在泰國遭遇針對中國鋁制品企業的反傾銷調查。市律師協會迅速組織專家團隊，并搭建起無錫、北京和泰國三地律師應訴團隊。經過多方努力，2023年6月迎來終審裁決，泰國傾銷和補貼審查委員會發布公告，裁定中國涉案產品未對泰國國內產業造成實質損害，不對中國涉案產品采取反傾銷措施。隨著民營企業加速“出?！?，企業不可避免地會遭遇風浪沖擊。在這場反傾銷案里，無錫法律界人士有效維護了民營企業在海外的權益，也為國內企業將來應對更加復雜的反傾銷案件積累了寶貴經驗，對于開拓更廣闊的海外市場起到了積極促進作用。

（六）優化多面專業領域，賦能營商環境多維發展

法治化營商環境的優化，不僅在于以傳統方式增強人們的法治觀念，還需要根據社會發展趨勢和科技進步方向，及時更新需要優化的領域，在實踐過程中，要積極面對新時代、擁抱新技術、研究新方向。近年來，無錫市司法局攜手市律師協會，統籌法律服務資源，全程參與全國商業秘密保護創新試點地區、國家知識產權強市建設試點城市等無錫市年度知識產權保護重點項目建設，推動全市知識產權管理服務提質增效。無錫市公證行業協會通過錫城公證處自主研發的商業秘密平臺等信息化產品，致力于為知識產權保護提供專業化、多元化的公證服務，破除時間和空間限制，提升知識產權公證線上辦理體驗，提升智慧服務惠民質效。全市公證系統積極構建“綜合性、窗口化、一站式”法律服務平臺，專門成立知識產權保護服務團隊，在知識產權集聚區設立公證咨詢窗口，推進群眾法律服務需求“閉環式”解決；強化部門間協調合作，與市場監管部門積極對接，建立長期合作關系，雙方形成良性循環，增強知識產權保護合力。政府法律服務團發揮法治智庫作用，首次發布物聯網企業、突發重大事件、公共數據授權運營等綜合法律服務指引，以高水平法治護航無錫現代化建設。

二、困境分析

（一）部分民營企業交易規則意識與自身合規管理不足

當前，部分民營企業交易規則意識不足。一方面表現為部分小微企業在交易過程中不簽訂書面合同或者僅簽訂缺乏細節規定的合同草件，在買賣、租賃、承攬等傳統商事糾紛中比較突出；另一方面表現為部分企業在簽訂合同后不按合同履行，無理拒絕履行義務，甚至出現偽造證據等違法行為。此外，大部分的民營企業還存在法務及合規隊伍建設力度不足，企業合規管理面臨成本高、人才不足等問題，再加上企業產權保護需求面臨多樣化趨勢，民營企業內部防腐機制不完善等，影響了企業的健康發展。

（二）小微企業破產特殊問題亟待解決

民營企業中的小微企業使經濟發展呈現靈活性和多樣性，增強了社會和經濟的彈性，是市場中創業活力和財富創造力的關鍵引擎?，F行的企業破產法缺乏針對小微企業破產中面臨的特殊問題和解決方案，難以滿足快速出清無生命力的小微企業和拯救有生命力的小微企業的現實需要。當前面臨的問題主要有：現有的企業破產程序時間長、成本高、過程繁瑣，小微企業基本難以承受；大部分小微企業無法獲得破產保護適用資格，不利于對市場主體進行平等保護；缺乏適合小微企業的重整模式，使小微企業通過重整獲得挽救的可能性低等。

（三）法治化營商環境區域協作有待進一步深化

2019年，滬蘇浙皖四?。ㄊ校┨剿髀摵吓e辦“法治長三角”系列論壇活動之基層依法治理論壇，聯合建設長三角律師信息查詢平臺以及聯合組建“長三角法治專家智庫”等（見表2）。2022年，在無錫市大力推動下，長三角生態環?！爱a業鏈+法律服務”聯盟成立。近年來，為適應長三角一體化高質量發展的需要，長三角地區在加強立法協作等方面做了很多積極探索，但由于法律法規的滯后性、地方適用環境的差異性等客觀原因，營商環境協同立法尚處于探索階段，相關法規、規范性文件的規劃性、實操性不強，立法共治的步伐與公司高質量發展的需求難以匹配。具體表現為：協同立法機制不完備；行政壁壘仍未完全消除；聯動立法領域有待拓展。

表2 部分長三角法治建設一體化項目情況

三、進路設計

（一）弘揚法治，著重依法治理

黨的二十大報告提出，法治社會是構筑法治國家的基礎。弘揚社會主義法治精神，傳承中華優秀傳統法律文化，引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。貫徹落實好黨的二十大精神，必須弘揚社會主義法治精神，加快建設法治社會。一是深入開展法治宣傳教育，增強全民法治觀念。要堅持法治教育與法治實踐相結合，堅持全民普法和守法。通過深入開展法治宣傳教育，使人們深刻認識到，法律既是保障自身權利的有力武器，也是必須遵守的行為規范。二是共育企業法治文化，提升誠信經營理念。把法治文化融入企業經營管理人員和員工的日常工作中，培育辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境，形成守法光榮的良好社會氛圍，在潛移默化中樹牢誠信經營理念。三是共推企業合規管理，提高依法治企水平。企業合規管理規定是依法治理企業的重要組成部分，也是企業參與市場競爭特別是針對當下日益復雜的國內市場的必然要求，要不斷增強風險意識、合規意識，建立健全自身風險體系，營造企業合規環境，將合規理念貫穿企業發展始終，提高企業依法治理水平。四是共筑內部腐敗防線。市場監管、審計、司法等部門要主動發揮職能作用，建立完善聯動會商制度，通過加強制度建設、采用科技信息化手段堵塞漏洞等方式，堅決打擊腐敗行為，嚴懲違法人員，共同維護公開公平公正的市場競爭與交易秩序，攜手依法保護民營企業產權和企業家權益。

（二）源頭治理，規范法律法規

構建法治化營商環境，市場主體對法律法規的規范性依據有著天然的高期待。一是在法律法規的制定方面，政府在進行重大決策時應充分聽取企業和行業協會以及商會意見，做到程序規范。二是立法機關、行政機關要對營商環境法治化建設積極回應，在完善《行政許可法》《反壟斷法》等法律規范的同時，不斷推動相關法規、部門規章的修訂和完善。三是針對小微企業破產特殊問題，應加快立法研究，重點研究小微企業在破產中的具體情況，量身制定專門的解決方案。具體內容包括如何構建小微企業專門破產程序，滿足小微企業破產中的特殊需求；如何設計機制，盡早解決小微企業財務困境以及如何調動債權人積極性主動協同參與破產程序等。立法方面結合實際需求制定相關內容，進一步保障市場主體平等性，激發小微企業活力，持續優化法治化營商環境。

（三）區域協作，共優營商環境

積極融入長三角法治營商環境一體化建設進程，通過協同立法為本土企業提供法律保障，有效幫助企業減少地域性摩擦、防范市場風險，保持穩定的營商環境，實現促進企業持續健康發展的良性循環。對接長三角其他地區，建立聯動的常態化法規清理機制，對不適應長三角一體化發展要求的陳舊法規進行及時修改或廢止，拓展協同協商立法空間；探索多元化協同立法模式，嘗試采取協商溝通、分別立法方式，提高政府出臺的規章、規范性文件的整體適用性；緊扣“產業強鏈”目標，推動律師行業多行業建立長三角一體化“產業鏈+法律服務”協作機制，推進長三角產業鏈重點企業在企業上市、涉外高端法律服務等領域的深度合作。