健全國家公園治理體系，高質量推動世界最大的國家公園體系建設

黃寶榮

中國科學院科技戰略咨詢研究院 北京 100190

中國國家公園體系建設起步雖晚，卻承載著新時代賦予的重要職責和使命。國家公園不僅承擔著保護中華民族最重要的自然生態系統和自然景觀，給子孫后代留下珍貴自然資產的重任，也肩負著為國民提供更多更好的生態體驗、自然教育和科普啟智場所的使命，是引領中國人與自然和諧共生的現代化建設的重要載體。自黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制以來，黨中央、國務院出臺了多項重要改革文件，推動了國家公園體制建設取得重大進展[1,2]。2022 年，國家林業和草原局等4 部門聯合印發的《國家公園空間布局方案》，擘畫了到2035 年基本建成全世界最大的國家公園體系的宏偉藍圖。藍圖振奮人心，但實現難度不小——不僅需要在不到15 年的時間內高效完成40 多個國家公園的創建，還需采取科學審慎的態度高標準推動國家公園體系建設，力求使中國國家公園體系成為全球國家公園后來居上的典范。治理體系是高質量推動世界最大國家公園體系建設的關鍵，有效的治理體系不僅有助于實現國家公園體系建設“大面積”和“高質量”雙贏，還有助于化解國家公園建設中面臨的各種矛盾和挑戰，降低建設和管理成本。

當前針對中國國家公園立法[3]、管理體制[4,5]、事權劃分[6]、資金機制[7]、特許經營制度[8]等政府治理研究相對較多，而對包含政府治理、市場治理、社會治理在內的整體治理框架和治理體系研究較少。楊銳[9]提出了中國國家公園治理體系建設的原則、目標與路徑，其核心觀點和建議仍聚焦于政府治理領域，而對于如何構建一個政府、市場、社會等多元主體共同參與的治理體系，所述不多。本文基于多年國家公園和體制試點區、候選區調研，剖析當前中國國家公園治理面臨的挑戰和問題，提出中國國家公園治理的理論框架和深化治理體系改革的建議，以期為我國高質量建設世界最大的國家公園體系提供治理理論和決策支撐。

1 健全中國國家公園治理體系的必要性和重大意義

1.1 健全國家公園治理體系是中國建設世界一流國家公園體系的必然要求

（1）中國具備建立世界一流國家公園體系的基本條件。① 自然條件。中國地域遼闊、地貌和氣候復雜多樣，是世界上生物多樣性和生態系統類型最豐富的國家之一；擁有眾多特有珍稀物種和自然奇觀，世界自然遺產和自然與文化雙遺產分別為14處和4處，世界地質公園41 處，均居世界第一。② 文化根基。中國國家公園建設根植于中華文化沃土，中華民族自古就秉持“道法自然、天人合一”的生存理念并延存至今，這一文化和實踐準則是我國建立人與自然和諧共生的國家公園的重要文化保障；中國國家公園在保護自然遺產的同時，也保護著眾多傳承千年、能為國家公園增色添彩的物質和非物種文化遺產，擁有其他國家難以比擬的文化優勢。③ 自然保護基礎。黨的十八大以來，中國高度重視生態文明建設，“尊重自然、順應自然、保護自然”等理念已深入人心，生態文明制度體系的“四梁八柱”已基本建立；同時，中國高度重視生物多樣性保護，先后建立了各類自然保護地近萬處，建立了生態系統研究網絡、中國生物多樣性監測與研究網絡等監測和研究平臺，陸續發布了《中國生物多樣性紅色名錄》等一系列物種名錄，為建立世界一流的國家公園奠定了堅實的保護基礎。④ 政治意愿。黨的十八屆三中全會以來，習近平總書記高度重視并親自謀劃、部署國家公園建設，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發多份重要文件推動國家公園建設，強烈的政治意愿將為世界一流國家公園體系建設提供可靠保障。

（2）建設世界一流的國家公園體系需要世界一流的治理體系。相對于自然保護區，國家公園具有更高的目標和更加多元化的功能定位，涉及的主體和利益相關方更多（表1），是復雜的公共事務。中國科學院科技戰略咨詢研究院國家公園治理體系研究課題組（以下簡稱“課題組”）在國家公園、國家公園體制試點區和候選區調研發現，傳統的自然保護區行政管理模式在處理國家公園復雜公共事務中面臨很大困難——不僅工作推動難度大、管理成本高，而且容易引起國家公園和地方政府、社區之間的隔閡，削弱地方政府支持國家公園建設的積極性。從國際經驗看，法國國家公園建設初期的“畫圈保護”造成的國家公園與周邊市鎮及社區的尖銳矛盾，已是前車之鑒；而其后期通過改革促進國家公園的多元共治經驗值得借鑒[10]。眾多研究和案例證實了建立政府、社會、市場多元主體共同參與、各司其職、各盡其責、相互協同的治理體系，將有效化解國家公園或自然保護地治理中所面臨的各種矛盾，改善治理效能，從而實現生態、社會、經濟效益的最大化[11-13]。

表1 國家公園和自然保護區的區別Table 1 Difference between national parks and natural reserves

1.2 健全國家公園治理體系，是解決國家公園面臨的一系列治理難題的必要舉措

中國國家公園建設面臨人口眾多、土地權屬復雜、人地矛盾突出、歷史遺留問題較多等特殊國情。想要管理好面積超過1 000 000 km2而生態地位極其重要、人地關系極為復雜的國家公園體系，面臨眾多治理難題。例如：如何建立有效的統籌協調機制，破解當前國家公園體系建設面臨的跨部門、跨區域、央地間統籌協調難題；如何建立有效機制平衡生態保護和社區發展之間的關系，在實施更嚴格的保護同時，促進公園內及周邊社區的可持續發展，以實現共同富裕愿景；如何處理好國家公園復雜的土地所有權、承包經營權、管理權問題，以統一行使國土空間用途管制，化解條塊分割、破碎化管理問題；如何建立有效的退出機制，避免礦業權和小水電退出過程中造成的尖銳矛盾；如何建立有效的共建共治共享機制，保障地方政府、社區、公眾、社會組織、企業等主體和相關方的充分參與和基本權益，避免“畫圈保護”帶來的各種矛盾、隔閡等。通過深化改革以健全國家公園治理體系是應對上述治理難題，確保我國世界一流國家公園體系建設行穩致遠的必要舉措。

2 中國國家公園治理面臨的主要挑戰和問題

自黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制以來，在各方共同努力下，中國國家公園在空間布局規劃、自然資源管理、生態保護修復等方面取得了重要進展[14]，是生態文明體制改革中進展最快、成效最顯著的綜合改革事項之一[15]。但國家公園是復雜的公共事務，在我國也是新型事務，建設難度大、困難多，課題組通過多年針對國家公園、國家公園體制試點區和候選區的調研發現，中國國家公園治理仍面臨不少挑戰和問題。

2.1 面臨的主要挑戰

（1）人口眾多、分布廣泛，平衡保護和發展關系難度大。國家公園及周邊往往分布著大量社區和原住居民[16]。根據WorldPop數據集①GEE. WorldPop Data Set. [2023-09-20]. https://www.worldpop.org/.2020年1 km分辨率人口分布數據，第一批國家公園內及周邊5 km、10 km和20 km緩沖區范圍內分別分布約63.66萬、79.05萬、206.70 萬和453.17 萬人（表2）。以此推算，未來全國49 個國家公園及其周邊區域將涉及數千萬鄉村人口。國家公園實施嚴格的生態保護，難免對公園內外規模龐大的鄉村人口的傳統生計產生影響；而綠色新興產業在國家公園創建初期，由于缺乏設施、制度、人才等基礎，發展緩慢，短期內難以支撐鄉村居民生計的改善，使中國國家公園體系建設將長期伴隨平衡生態保護和鄉村社區發展關系的難題。

表2 第一批5個國家公園及周邊區域人口分布情況Table 2 Population distribution of first batch of 5 national parks and surrounding areas

（2）涉及主體和利益相關方眾多，統籌協調難度大。國家公園建設和管理既涉及中央政府、地方政府、國家林業和草原局、自然資源部、生態環境部、水利部、農業農村部、中央機構編制委員會辦公室（簡稱“中央編辦”）、財政部等中央及地方行政管理部門，也涉及科研團體、企業、公眾、社區、公益組織、媒體等眾多相關方，在整合各類自然保護地建立國家公園過程中還涉及眾多機構整合和人員安排問題。無論是國家層面，還是具體國家公園層面，均面臨統籌協調難的問題。

（3）土地權屬復雜，自然資源資產統一管理難度大。全國農村集體資產清產核資結果顯示，截至2019年全國農村集體土地面積65.5億畝（436.67萬平方公里），約占陸地國土面積的45.5%，這一土地所有權結構使我國國家公園體系難免包含大面積集體土地。同時，很多國有土地沒有經過合法的土地承包經營程序而被村集體或個人使用；土地承包經營權流轉常以口頭協議的形式進行，沒有正式合同，甚至出現同一塊土地多次流轉或同時流轉給多人的現象[17]。國有土地和集體土地疊加不同形式、不同年限的土地承包制和土地流轉，造成中國國家公園及候選區土地權屬的復雜程度世之罕見，也加大了國家公園自然資源資產統一管理的難度。

（4）長期開發利用史，歷史遺留問題處理難度大。中國歷史悠久，即便是偏遠的區域，也有人類長期活動的蹤跡；特別是經歷大規模的工業化、城鎮化和農業農村現代化建設后，中國少受人類干擾的高質量荒野已十分稀缺[18]。國家公園及候選區往往分布有一定數量的礦業權、小水電。這些礦業權和小水電是地方經濟發展支柱和能源安全的保障，且大部分在設立程序上具有合法性；在國家層面尚未制定退出補償制度明確補償主體、標準、程序的背景下，地方政府多直接關?；蛳拗评?，難免激發各類矛盾。

2.2 存在的主要問題

（1）行業管理部門管理公共事務面臨統籌協調難題。國家公園的建設和管理除了由國家林業和草原局直接負責外，還涉及眾多其他主體和利益相關方。國家林業和草原局在缺乏宏觀統籌管理授權的背景下，統籌協調各部門和相關方共同推動國家公園建設和管理面臨較大困難。主要體現在：① 在缺乏有效統籌協調機制的背景下，國家公園的空間布局難免受部門和地方利益的掣肘，造成一些具有重要保護價值的區域難以納入空間布局方案；② 難以統籌各部門和相關方就《國家公園法》相關立法條款達成共識，致使立法進程緩慢[19]；③ 難以統籌推動中央和地方編辦高效出臺國家公園管理機構設置方案，導致第一批國家公園中仍有4 個國家公園的管理機構仍未正式設立、三定方案仍未正式出臺；④ 統籌解決工礦企業退出、跨省國家公園“一園多制度”等具體管理問題時面臨困難[20]。

（2）國家公園管理體制尚未完全理順，央地、部門間責權邊界不清問題依然存在。主要體現在：① 央地之間責權邊界不清。中央直接管理、中央和省級政府共管和中央委托省級政府代管3 種管理模式均面臨中央和地方事權和支出責任劃分不清的問題[21]，如針對礦業權和小水電退出中的央地事權和支出責任仍缺乏明確界定。② 部門間責權邊界不清。如自然資源部和國家公園管理機構在國家公園內的自然資源調查監測、確權登記、產權管理、空間規劃、國土用途管制等方面事權和支出責任不清，造成了管理實踐中面臨一些困境[6]。③ 各國家公園管理機構和地方政府間責權不清。當前仍存在國家公園管理機構和地方政府或地方林業和草原局同時承擔公園范圍內的自然資源管理事權的問題，多頭管理、責權不明問題依然存在。

（3）國家公園體系建設和管理過程中的多元參與不足?！督夜珗@體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）提出：國家公園建設堅持“國家主導、共同參與”的原則。在國家公園的建設和管理實踐中，“國家主導”的原則已經充分得到體現，但“共同參與”多停留在理念層面和試點探索階段，尚缺乏具體的制度安排，這使我國國家公園體系建設面臨社區、公眾、公益組織、企業等多元主體實質性參與不足的制約。國家公園的創建、規劃和管理在一定程度上仍面臨忽視國家公園與地方政府、周邊社區、公眾緊密關聯的“畫圈保護”的傾向，容易造成保護和發展的矛盾，也造成了一些地方政府對創建國家公園心存疑慮，增加了國家公園體系建設的難度。

（4）法律法規缺位，部門立法存在系統性問題。

《國家公園法》遲遲未能出臺，當前國家公園管理的主要法律依據是《國家公園管理暫行辦法》?！秶夜珗@管理暫行辦法》作為部門規章，法律位階低，難以協調多部門利益，難以為國家公園這一綜合性公共事務提供法律保障。由行業部門推動的國家公園立法或存在部門立法傾向，與國家公園的國家代表性、全民公益性理念不符。

（5）尚未建成多元化資金保障機制。大部分建立了國家公園體系的國家建立了財政投入為主或市場投入為主的多元化資金機制支撐國家公園建設[22,23]?！犊傮w方案》也指出要建立財政投入為主的多元化資金保障機制。但一方面，我國國家公園建設尚缺少國家公園建設財政專項資金，中央的支出力度與應承擔的全民公益性資源保護責任不匹配[21]；另一方面，公益投入、社會資本投入機制不健全，投入仍十分有限，尚未形成對國家公園體系建設所需的大額資金的有效補充。

（6）缺乏系統的社區參與和惠益共享機制。課題組在某一國家公園開展了社區參與國家公園建設與治理情況的社會調查，共在13 個鄉鎮33 個行政村收回418 份調查問卷。其中，針對受訪者家庭住址和國家公園空間關系的調查，發現回答“不清楚”的受訪者高達50.2%，這反映了該國家公園建設和管理中社區參與的不足和當前國家公園社區參與機制的缺失。同時，國家公園自然教育、生態體驗和特許經營項目的社區惠益共享機制不健全，社區從相關項目中獲益少，國家公園嚴格的生態保護措施使社區的傳統生計受到限制，而新興產業的發展未能有效改善社區生計，容易引起國家公園和社區之間的矛盾。

3 關于健全中國國家公園治理體系的基本原則和總體思路的思考

3.1 基本原則

（1）堅持國家主導。國家公園代表國家形象、關乎全民福祉，是國之大者，其資金投入、規劃布局、自然資源資產管理均需堅持國家主導的基本原則。國家公園的自然資源資產屬于國家所有，最終應由中央統一行使所有權，同時承擔相應支出責任；國家公園的空間布局及調整優化，需要堅持科學性和“自上而下”的原則，將自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分納入到國家公園體系，避免地方政府、相關部門基于地方和部門利益對空間布局進行干預。

（2）堅持共建共治共享。共建共治共享與國家主導相輔相成，是國家公園全民公益性的應有之義。政府機制、市場機制、社會機制3 種機制的多元共治是國家進行有效治理的理想形態[24]。特別是對于具有多重功能、涉及眾多主體和相關方的國家公園，其有效治理，需本著開放包容的原則，建立廣泛吸納社會組織、企業、社區等非國家主體參與國家公園建設與治理的制度體系，調動不同主體參與國家公園治理的積極性。

（3）堅持以人民為中心。以人民為中心是中國國家治理體系的核心價值追求，也是國家公園治理體系應該遵循的基本原則。國家公園治理體系建設需要堅持把增進人民福祉作為出發點和落腳點，除了為全社會提供優質生態產品和服務外，還需要為公眾提供更多更好的親近自然、認識自然、享受自然的機會。在推動全球最大的國家公園體系建設過程中，需要極力避免將國家公園建成封閉式與人民群眾隔離的“孤島”。從治理的視角看，以人民為中心，需突出公眾、社區在國家公園治理的各個領域、環節的參與地位，并保障其基本權益。

（4）堅持制度在治理體系中的核心地位。小智治事、大智治制。制度是確保國家公園各治理主體各司其職、各盡其責、協同治理的保障，需要堅持其在國家公園治理體系中的核心地位。健全中國國家公園治理的體系的關鍵在于構建系統完備、科學規范、運行有效國家公園制度體系，并將制度優勢轉化為國家公園治理效能。

3.2 總體思路

（1）充分發揮“中國之治”的顯著優勢，在中國國家治理體系和治理能力現代化的總體框架下，推動國家公園治理體系改革。新中國成立以來，中國經歷了人類歷史上非凡的經濟增長和轉型，社會安全、精準扶貧、生態文明建設等領域也取得了非凡成就，這些都充分體現了“中國之治”的顯著優勢。國家公園建設需充分發揮“中國之治”在堅持全國一盤棋、長遠規劃、集中力量辦大事、以人民為中心等方面顯著優勢。中國國家公園治理體系需在中國國家治理體系和治理能力現代化的總體部署下穩步推動，且支撐國家公園治理的制度體系需與中國特色社會主義經濟制度、社會制度相匹配、協同。

（2）充分借鑒國際先進的治理經驗，實現共建共治共享。全球國家公園建設已有150 余年歷史，積累了很多值得借鑒的治理經驗。如美國國家公園的公眾參與制度和志愿者體系、法國國家公園的多元共治、澳大利亞國家公園的社區共管具有借鑒意義。同時，全球自然保護地在公益治理、社區治理和的共同治理等[25]方面積累了先進經驗。中國國家公園治理體系的建設，需充分借鑒這些先進經驗，力爭使中國國家公園成為全球國家公園后來居上的典范。

4 健全中國國家公園治理體系的理論框架和深化治理體系改革的建議

4.1 中國國家公園治理體系的理論框架

針對國家公園治理面臨的挑戰和問題，在中國國家治理體系和治理能力現代化建設總體框架下，應發揮“中國之治”統籌協調和“集中力量辦大事”等優勢；可借鑒國際上區域性、流域性公共事務及國家公園治理經驗，建立統籌決策機制、管理執行機制、科學決策與咨詢機制、社會參與機制“四位一體”的中國國家公園治理體系。這一治理體系將國家公園建設涉及的所有主體和利益相關方納入治理框架（圖1），體現了《總體方案》提出的“建立健全政府、企業、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制，探索社會力量參與自然資源管理和生態保護的新模式”的基本原則，并且有望破解單一的政府治理所面臨的各類問題和挑戰，降低治理成本，提高治理的成效。

圖1 中國國家公園治理體系建設的理論框架Figure 1 Theoretical framework of China’s national park governance system

4.2 深化國家公園治理體系改革的建議

（1）建立統籌決策機制，破解國家公園建設面臨的統籌協調難題。在國家層面，建立由國務院領導，國家林業和草原局、自然資源部、生態環境部、水利部、農業農村部、中央編辦、財政部等相關部門，地方政府，以及行業協會、公益組織等共同組成的國家公園建設統籌協調領導小組；該領導小組將在國家公園立法、機構設置、事權與財權劃分、空間布局、資金機制、跨部門和跨區協調等涉及全局的事務中發揮統籌協調作用，以解決當前國家公園建設面臨的統籌協調難題。在具體國家公園層面，建立由國家公園、地方政府、社區代表組成的國家公園管理委員會制度，促進利益相關方參與國家公園建設與管理中的重大決策事務。

（2）深化管理體制改革，建立職責明確、依法行政國家公園政府治理體系。① 優化中央和地方事權和財權劃分。近期需盡快明確中央直接管理、中央和省級政府共管和中央委托省級政府代管3 種不同管理模式下的中央和地方事權，并建立與事權相匹配的財政體制。從長遠看，國家公園內全民所有自然資源資產所有權最終應過渡到由中央政府直接行使，并建立財事匹配的國家公園中央資金保障制度。② 明確部門間的責權邊界，特別是國家公園管理機構和自然資源部在公園內的自然資源確權登記、國土空間規劃和用途管制方面的權責邊界。③ 制定國家公園范圍內國家公園管理機構和地方政府的權力清單、責任清單，明確園、地責權邊界。④ 研究在新一輪機構改革中成立實體化國家公園管理局，以強化國家公園中央事權和政府治理能力的必要性和可行性。

（3）健全多方全過程參與國家公園建設與管理的制度體系，促進共建共治共享?？蒲袌F體、公益組織、企業、社區、公眾是國家公園建設的重要相關方，在國家公園建設與管理中能夠發揮各自的優勢和獨特作用。促進這些利益相關方的全過程參與對于提升國家公園治理效能具有重要意義。針對當前中國國家公園治理面臨的多元參與不足的問題，應進一步健全從立法、制度建設、標準制定、空間布局，到單體國家公園的創建、規劃、運營管理、生態修復、評估等全過程多方參與的制度體系，并將相關方參與國家公園建設的原則和要求在《國家公園法》中予以固化。當前，中國已經進入推動一批新的國家公園創建階段，需要高度重視國家公園創建和總體規劃過程中的多方參與，特別是國家公園邊界劃分和功能區劃分，需要建立有效的參與機制，以保障當地政府和社區的基本權益。國家公園總體規劃需兼顧國家公園建設的多種功能和多元目標，需要廣泛吸納生態學、林學、地理學、管理學、經濟學、社會學、教育學等領域專家參與，以確保規劃的專業性、科學性。

（4）健全科學決策與咨詢機制，促進科學決策、民主決策、依法決策。在國家和公園層面組建由科學家、社會組織專家、行業代表等構成的綜合性專家委員會，對于跨學科的、涉及多利益相關方的綜合性事務，發揮專家委員會的群體性決策咨詢職能。根據決策事項的潛在生態環境、社會影響和決策的復雜程度，制定專家委員會參與決策的事權清單，若存在較高的潛在生態環境影響或社會影響，需通過法定流程明確專家委員會參與決策；對于潛在社會影響較高或決策難度大的事項，還需啟動包含主要相關方的多方論證機制。

（5）拓寬國家公園治理的空間和職責范圍，建立和諧共贏的園地關系。周邊地方政府和社區是國家公園休戚相關的命運共同體，其發展質量直接關系到國家公園治理成效。建議由國家發展和改革委員會牽頭，建立一批環國家公園綠色發展示范區，并匹配土地、財稅、金融政策予以支持。示范區建設可充分利用國家公園品牌價值和生態環境優勢，打造環國家公園旅游、康養、研學、研發、會展、文創、綠色農牧業、戶外裝備制造業等綠色產業發展帶和產業集群，讓國家公園保護好最珍貴自然資產的同時，造福地方經濟可持續發展。同時，優化國家公園管理機構的職能配置，在國家公園管理機構的“三定”方案中設置專門的社區發展協調部門，增加公園內社區協調治理和公園外綠色發展統籌協調職能，建立和諧共贏的園地關系。