都市現代農業的源起、現狀與發展方向

蔡海龍

【關鍵詞】都市現代農業 城鄉融合發展 現代農業 【中圖分類號】F327 【文獻標識碼】A

都市農業于20世紀90年代在我國出現，經歷了從傳統農業向城郊型農業，再向多功能都市現代農業的轉變。近年來，資本、技術下鄉，入局農業，都市現代農業作為一種打破城鄉二元結構的業態，備受社會各界關注。正確認識都市現代農業，理解其發展背后的歷史過程、理論邏輯和發展現狀，進行合理的規劃引導是當務之急。本文在梳理都市現代農業發展源起的基礎上，對其發展現狀進行分類研究，并針對其當下面臨的問題挑戰，提出應對之策。

都市現代農業的源起及重要作用

都市農業是伴隨城市化和工業化進程逐漸發展起來的產物，率先在國外誕生。都市農業在歐洲、美國、日本、韓國等發達經濟體中發展較為成熟，并呈現不同的特點。其中，歐洲是都市農業的發源地，20世紀初德國的市民農園，是都市農業的早期雛形，法國、英國、荷蘭等國家為解決城市化中的一系列問題，也相繼發展了形式多樣的都市農業，其共同點是強調休閑綠色、市民參與、合作經濟，并有完善的配套制度與高額補貼。與歐洲不同，美國的都市農業偏重生產功能，20世紀50-60年代，美國在迅猛發展的城市化下，逐步建立以大都市為中心、大型家庭農場為主體，高度專業化和機械化的現代農業，把控國際農業產業鏈，實現出口創匯。后推十年，日本、韓國為解決快速城市化中農業生產萎縮、農村凋敝等問題，推行小規模農戶+社會化生產組織的模式，發展出觀光農業、市民農園、社區支持農業等多樣化的都市農業形態，用2%的都市農地創造了8%的農業產值，力圖兼顧生產和休閑功能。

我國都市農業出現于20世紀90年代，1994年上海先行實踐，引進國際經驗，并將發展都市型農業寫入“九五”規劃中，深圳、北京、蘇州、武漢等地隨后陸續推進。2012年出臺《農業部辦公廳關于加快發展都市現代農業的意見》，都市現代農業首次進入國家文件。2016年國務院印發的《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》中提到，“穩定大中城市郊區蔬菜保有面積，確保一定的自給率”。從國際通用的“都市農業”到我國提倡的“都市現代農業”，更能體現其在我國推進農業農村現代化、建設現代化產業體系中的重要作用，我國提出的都市現代農業，既具有現代農業的一般性，又具有都市農業的特殊性，是兩個概念的有機結合。

目前，學術界對都市農業的源起進行了豐富討論，但較為紛亂，對“都市農業”這一概念的梳理和界定缺乏一致結論。綜合國內外的研究與實踐，本文認為，都市現代農業將是未來我國城市尤其是大中型城市群的農業發展方向。其定義為：位于城市內部或郊區，依托城市自然資源和社會資源，服務于城市多樣化需求，形成的具有優質、高效、多功能、可持續等特征的農業形態。都市現代農業對促進城鄉融合發展的重要作用體現在：

第一，強化都市生產功能，提高城市應急保供能力。當今，在城市化人口流動的客觀規律下，食物生產和消費的空間錯位日趨嚴重，根據聯合國糧農組織統計，城市人口能消耗全球糧食供應總量的70%，但城市的生產功能卻極度弱化，城市市民物質需求保障的難度不斷提高，疫情下的封鎖隔離更是直接暴露了城市群食物供應體系的脆弱性。民以食為天，保障食物供給是社會穩定、政治穩定的基礎，農業生產提供的物質保障是其他產業部門正常運行的前提。從我國城市化進程來看，2022年我國城鎮化率升至65.2%，未來城市人口還將增加，京津冀、長三角、粵港澳等城市群人口進一步聚集。在此背景下，加強城市重要農產品的應急保障能力，通過發展都市現代農業讓城市居民直接掌握一部分“米袋子”“菜籃子”“果盤子”，落實城市的生產安全責任，可直接減輕極端風險情況下農產品跨區調配的壓力，對穩定社會發展具有重大意義。

第二，促進要素雙向流動，加速城鄉融合發展。一是都市現代農業可以充分發揮中介效應，促進城鄉融合發展。作為農業生產經營活動在城市空間范圍的延伸，都市現代農業是連接城市和農村的天然載體。一方面，城市在科技、信息、資金等要素上具有優勢，利用城市資源要素對傳統農業進行滲透性融合，不僅能直接提高農村農業生產率，推動農村基礎設施建設，還能縮短創新成果轉化鏈條，將城市作為創新轉化的前沿陣地。另一方面，農村在勞動力、社會化服務、中間產品等要素上具有優勢，都市現代農業的發展壯大，可承接農村剩余勞動力等要素轉移，積極發展農資供應、種苗供應、農產品物流等融合業態。二是都市現代農業是一二三產業深度融合最好的實踐場。根據日本學者今村奈良臣的產業融合思想，六次產業=第一產業*第二產業*第三產業，只有推動產業鏈融合、發展六次產業，才能激發農業活力、增加農民收入。都市現代農業依托并服務于城市，城市需求反向誘導產業發展方向，推動產業融合。

第三，提高資源利用效率，推動城市內部物質循環流動。一是推動“雙碳”目標實現?！疤歼_峰、碳中和”目標對我國產業發展方式提出了新要求，農業發展與自然資源環境有天然密切的關系，決定其對生態環境和人文社會具有多重“正外部性”，發展“三生”合一的都市現代農業，可以增加城市碳匯，為實現“雙碳”目標做出貢獻。二是增加資源利用率、減少城市廢物排放。我國歷史上有“豬糧型”種養結合的循環農業模式，可以有效促進農作物秸稈、人畜糞便等有機物的轉換，實現資源、產品、再生資源的閉合循環，減輕對資源環境的壓力。都市現代農業可以作為傳統循環農業的延伸，城市中的廚余垃圾、生活污水、人畜糞污等，就地處理轉化后，變為農業發展的資源要素，改善城市生態，推動城市經濟綠色轉型。

第四，融合現代科技文明，傳承發揚農耕文化。農耕文化是中華優秀傳統文化的重要組成部分，根植于農業發展中。我國經歷了工業化和城市化的高潮，要素向城市集聚，二三產業發展壯大，農業產業和農耕文化被相對削弱，呈現邊緣化態勢。發展都市現代農業，可以讓城市居民尤其是青少年體驗式學習，接受農知、農情、農事教育，并接觸傳統文化中天人合一、應時取宜、耕讀傳家、勤儉持家、尊老愛幼等精神理念，傳承農耕文化。在城市中，經過農耕文明和現代科技文明的碰撞，還可能為生態農業、綠色農業、智慧農業積蓄知識文化底蘊。

第五，延伸產業鏈條，促進農民就業和增加農戶收入。傳統農業以提供農產品供應為主，由于資源相對短缺和生產方式單一，農民收入來源渠道窄，農業總體規模難以擴大，經濟效益不高，農民增收緩慢。都市現代農業在增強農業原有的生產功能的同時，衍生出休閑農業、旅游農業等新生產業態，將城市居民和近郊農業緊密聯結，使城市居民利用空閑時間，體驗田園生活、農耕文化。都市現代農業通過拓展農業經營領域，延伸農業產業鏈條，創造更多就業機會，增加農民收入。

我國都市現代農業的發展模式

我國都市現代農業已初具規模，尤其是在設施農業、休閑農業等農業形態上，取得了明顯的建設成效。由于都市現代農業的產業形態和其區位密切相關，本文將我國都市現代農業分為城市內部服務農業、城市近郊休閑農業、城市遠郊農產品生產基地和生態保護功能區三種類型。

其一，城市內部服務農業。城市內部的都市現代農業距市中心最近，受城市輻射強度最大，非農化程度最高，農用土地最為細碎，難以發揮農業生產功能。這一區域功能主要以提供生活服務為重心。

一是家庭農業，即城市居民利用陽臺、庭院、屋頂、地下室等居住空間進行農事操作，主要為了體驗生活、享受過程，同時產出少量果蔬類農產品或觀賞類園藝品，供自己或朋友消費。目前，家庭農業正越來越快地增長，根據淘寶發布的《2022陽臺種菜報告》，我國購種人數增幅已連續三年增幅超100%，購種人數排名前三的城市分別為北京、上海、杭州。二是樓宇農業，即利用城市閑置的購物中心、廢棄樓頂等，建在人口密集的商業區吸引人流，采用創意的方式打造適合休閑的城市農耕文化樂園，發展家庭種植、文創體驗、親子活動等創意項目。三是垂直農業，即在建筑物內部進行農業生產活動，實現多層次、多級利用的綜合農業，大幅拓展耕地資源，擺脫氣候、季節、地理等因素對農業生產的影響。但這一農業形態技術要求高、成本高，國內還沒有在實踐上應用，根據中國農科院楊其長團隊測算，以生菜為例，若采用垂直方式生產，其產能可達大田的1000倍以上。

其二，城市近郊休閑農業。城市附近的近郊區，有一定規?；霓r業用地，可以承擔部分生產功能，主要偏重新鮮、即時農產品；又因其距城區較近，適宜承載城市居民休閑觀光、綠色文化、科普體驗等多元精神需求，也承擔了部分服務功能。

一是高效設施農業，即利用新型生產設備和現代工程技術，調控溫、光、水、土、氣、肥等環境參數，改善動植物生長發育條件，進而提高農業產出效率和收益的一種農業形態。設施農業具有技術含量高、投入高、產出高、效益高的特點，可應用于種植業、畜牧業、漁業等多種農業細分場景，是都市現代農業的重點建設領域。目前，我國設施農業面積達4270多萬畝，占世界設施農業總面積的80%以上，總體發展較好。二是休閑觀光農業，即憑借自然人文景觀和地理區位優勢，將農業生產和休閑觀光有效結合，發展出采摘、垂釣、觀光游覽、科普教育等服務產品，促進三產融合，有效帶動就業增收。伴隨我國人均收入提高，居民對休閑娛樂消費需求大幅增加，因此，圍繞休閑觀光功能，發展出多種多樣的模式，主要有觀光農園、農業公園、市民農園、民宿農莊四類代表。三是生態康養農業，是服務于回歸自然、治療疾病、修身養性、頤養天年需求的一種農業形態。都市壓力大、年輕人健康問題增加，人口老齡化加速、銀發經濟崛起，都將增加對生態康養農業的需求。四是農業科技園區，即由政府、企業、集體經濟組織等各方力量投資，以農業科研創新推廣單位為技術依托，形成集農業高新技術的培育、開發、實驗、生產于一體，帶動農業現代化發展的示范區域。

其三，城市遠郊農產品生產基地和生態保護功能區。作為都市現代農業的最外緣區域，城市遠郊受城市化、工業化影響最弱，但擁有較廣的田林地塊和良好的自然環境，可以以農業產業為主導，進行規?；瘜I化生產，主要偏重茶葉、苗樹、禽畜等農產品，同時，修復生態、綠化荒山，為城市發展提供環境保護、水源保護、生態屏障。

一是農產品生產基地，即人為規劃形成的具有一定幅員和規模的生產區域，一般以一種或幾種農產品的加工或營銷企業為依托，實行標準化、規?；?、專業化生產。很多城市都在周邊遠郊建立農產品生產基地，保障本市的糧油果菜供給。二是生態農業或低碳農業，即重視遠郊生態資源的保護利用，通過保護遠郊森林公園、濕地公園、風景名勝區等生態功能保護區，為都市環境質量提升搭建生態屏障。

我國都市現代農業目前存在的問題

當前，我國發展都市現代農業仍面臨一定的問題挑戰。從發展現狀看，都市現代農業在不同地區、不同城市、不同區位上發展不平衡，產業雷同和低水平重復問題突顯。從帶動能力看，都市現代農業對城鄉融合、就業增收的作用依然偏弱。從發展前景看，都市現代農業是最毗鄰都市城區的前沿農業，相關保護力度不足，容易遭到破壞。與發達經濟體相比，我國都市現代農業還處于起步階段，在產業形態的多樣性、發展的平衡性和帶動能力上還存在不小差距。

第一，不同區位的都市現代農業發展不平衡。在三類根據區位劃分的農業類型中，城市近郊休閑農業和遠郊農產品生產基地發展相對較為完善，多種農業形態供給充足；城市內部服務農業發展最為滯后，在規模和質量上都明顯不足。雖然家庭農業近年來有較大幅度的增長，但仍是潮流式初探，且集中在少數發達城市。對比國外，陽臺菜園在新加坡、日本等國已經非常普遍，泰國、美國等甚至還實驗發展了大規模的屋頂農場。我國對垂直農業這類前沿生產形態的研究和實踐幾近于空白，而國外很多團隊已有了很大技術突破，大大降低了種植成本。

第二，缺乏系統法規體系。2012年出臺《農業部辦公廳關于加快發展都市現代農業的意見》之外，我國很少從頂層設計的高度對都市現代農業的發展進行全局性指導規劃。地方各級政府對都市現代農業發展雖有一定的關注支持，但大多局限在“超一線”或“新一線”城市，全國除北京市、上海市具有較為完善的政策法規體系外，其他城市相關法律法規體系尚不健全，都市現代農業缺乏發育的制度條件，難以得到土地規劃、建設資金、經營稅費等方面的優惠政策。

第三，盲目發展和低水平重復問題突出。一種農業形態在當地能否快速成長，取決于兩方面因素，一是當地具備發展這種形態的自然環境、人文歷史、技術支撐等基本要素，二是當地城市居民對這種產品或服務存在持續性需求。這就要求各地發展都市現代農業，從自身的資源稟賦結構出發，發展其具有比較優勢的農業模式。而實際情況卻是，少數地方政府缺乏實際調研，看到一種農業形態在他地取得成功后，就不顧當地實情一哄而上，最后往往失敗于項目實施和經營管理等方面的問題，既投入了大量資金，又沒有得到盡如人意的結果，留下一些低水平重復甚至閑置的建設項目。

第四，城市擴張對農業資源形成巨大的競爭壓力。都市現代農業坐落于城市內部或城市郊區，是依托于城市經濟勢力的農業，這決定其在享受臨近市場良好區位的同時，也面對成倍增加的市場風險。人口膨脹、城市開發、市政建設、城市“三廢”污染、光照不足都會極大影響都市現代農業的發展，作為最毗鄰都市城區的前沿農業，若不加以保護，很難和市政建設以及城市二三產業進行水土資源的競爭。而政府政策對都市現代農業的保護甚微，為發展經濟占用農業耕地、擠占農業用水、占優地補劣地的現象時有出現。尤其是，對都市小微農業的保護并不到位，家庭農業等形態很難有發展空間。

第五，全產業鏈構建不完善導致示范帶動能力不強。發展都市現代農業，涉及城市食物安全、城鄉融合發展、三產融合發展、城市生態保護、農耕文化傳承等重大民生問題。但從我國都市現代農業發展現狀看，在多個方面應有的示范帶動作用并沒有充分發揮，主要有以下三點原因。一是產業縱向延展不足，產業鏈后端的流通、加工、倉儲、銷售等多個環節發育不充分，以都市現代農業發展較好的上海市為例，第一產業對生產總值的貢獻率長期不足1%，農產品供給依然主要依賴全國大流通。二是三產融合度不足，多數地區休閑農旅開發程度不深，競爭力有限，對增收的帶動能力差。三是科技人才的支撐力不強，科研成果轉化推廣體系還不暢通，農民對新技術的接受度出現分化，科技的引領帶動能力有待發揮。

都市現代農業的發展路徑與政策建議

都市現代農業作為集聚社會、經濟、生態、文化四重價值的重要產業，可以作為戰略性產業加以培育。針對都市現代農業應有的戰略定位，結合其發展的現狀與問題挑戰，未來需要在廓清正確認識的基礎上，從加強頂層設計、鼓勵多主體參與、增強農村對現代生產要素的承接能力、強化保護機制等方面推動都市現代農業發展。

？ 推進都市現代農業快速發展，需要率先清晰界定都市現代農業的概念，正確定位其在我國現代化產業體系中的地位和作用，避免發展誤區。

一是避免對都市現代農業的概念理解的偏誤。都市現代農業在我國發展比較緩慢，部分原因是社會各界對其認識存在偏誤。部分人認為都市現代農業就是陽臺農業、庭院農業、集裝箱農業，發展空間不大，不值得在戰略層面或政策層面進行考量；還有部分人認為都市現代農業就是現代農業在城市中發展，并沒有明顯的特色，還擠占城市發展的空間，無需作為一項單獨的產業加以規劃。事實上，家庭農業、康養農業、農業科技園區、綠色循環農業都是都市現代農業的新模式、新業態，都市現代農業具有多樣的形式和鮮活的生命力，是構建城市現代化產業體系的一部分。

二是避免將高科技視為都市現代農業的共性特征。通過技術進步和技術效率促進全要素增長是現代農業發展的必然要求，但科技含量高并不必然是都市現代農業的共性特征，這種思想誤區縮窄了都市現代農業的范圍。雖然大部分都市農業形態都具有高度科技化、高度集約化的屬性，但如生態康養農業、遠郊生態綠色農業，是農業和生態保護的有機結合，科技因素在其中不發揮主導作用。

三是避免將都市現代農業定位為區域農業發展龍頭。都市現代農業在增強科技示范、加強科技賦能、實現就業增收等方面發揮重要作用，但不能過高估計。城市是二三產業的經濟中心，融合了科技、創新、信息等高端要素，但都市現代農業卻并不一定是區域農業發展的龍頭，而應該是“以工促農、以城帶鄉”方面的示范。需要認識到，農村在保障農產品生產上的作用無可替代，實現鄉村振興，關鍵在產業振興，都市現代農業在其中要發揮橋梁作用，把加工能力下放至農村，帶動農村物流發展、信息技術發展，推動實現城鄉融合。

？ 促進都市現代農業健康發展，需要加強政府對都市農業的引導和支持力度，構建長效發展機制和政策支持體系。

一是加強頂層設計，從戰略層面高度重視都市現代農業發展。把都市現代農業納入國家產業總體發展規劃中。完善國家層面相關法規政策體系，形成人才政策、土地政策、產業政策、融資政策等成套的政策框架。給予地方充分的自由度，尊重產業發展規律，發揮各地比較優勢，引導解決地方重復建設、資源浪費等問題。引進國外先進技術經驗，加快都市現代農業模式創新。

二是鼓勵社會各界廣泛參與，實現各類生產要素的聚合發展。統籌各方力量發展都市現代農業，加強政府對都市現代農業基礎設施等公益性項目的投入力度，加快建立產前、產中、產后的社會化服務體系。利用金融工具助推都市現代農業發展，垂直農業、休閑農業、康養農業等新興農業形態所需資金過多，且有可觀的投資回報收益，可以利用金融工具融資，助力其土地流轉成本、基礎設施建設、人員費用等各項開支。撬動社會資本有序參與，布局現代農業產業園、科技示范園等產業園區建設運營業務。

三是增強農村對現代生產要素的承接能力，促進城鄉有機協同發展。農村是我國農業穩固發展的基礎，都市現代農業歸根到底是農業的一種形態，根植于我國農業現代化進程中。當都市現代農業發展促進城市資金、技術、信息要素下鄉時，農村若無承接其基礎條件，也難以對農村農業發展起到帶動作用，因此，有人提出“新型都市農業給村民帶來了什么”之問。要解決這一問題，實現城鄉融合，不僅要在都市現代農業上發力，也要加強農村承接現代產業要素的基礎條件。培育“新農人”，提高務農人員整體素質，完善產業發展相關配套服務體系和基礎設施建設，增強要素承接力。

四是強化政策保障，健全都市現代農業的支持政策體系。都市現代農業的地理區位決定其生存的脆弱性，產業發展面臨的市場風險、農民參與面臨的機會成本都更大，總體風險較高。因此，需要給予都市現代農業更強的支持和保護，加強政府對農業用地的保護力度，建立更加公平、合理、長效的土地占用補償機制，抵御城市開發的壓力。完善鼓勵都市現代農業發展的配套政策，建立長效的生態環境補償機制，維護都市現代農業的生存和發展。

（作者為中國農業大學經濟管理學院教授；中國農業大學經濟管理學院博士研究生陳文卓對本文亦有重要貢獻）

【注：本文受到中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助、中國農業大學2115人才工程資助】

【參考文獻】

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②馬曉河：《推進農村一二三產業深度融合發展》，《中國合作經濟》，2015年第2期。

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④齊永忠、于戰平：《城鄉一體化視角下的中國都市農業發展》，《中國農村經濟》，2006年第3期。

⑤楊其長：《以都市農業為載體，推動城鄉融合發展》，《中國科學院院刊》，2022年第2期。

責編/李丹妮 美編/楊玲玲