公共治理視域下短視頻信息流廣告規制困境的應對策略

袁青霞

（南昌大學公共政策與管理學院 江西 330031）

短視頻傳播技術的成熟，用戶媒介使用習慣的變更，以及社會大環境受到疫情、政治、經濟等因素的綜合影響，這些都推動了信息傳播的短視頻化成為網絡空間的常態。CNNIC發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2021年6月，中國短視頻用戶規模約8.88億，占網民整體的87.8%。從受眾研究的層面看，短視頻迎合了大眾“求快”“求新”的社會心理，以視頻的形式傳播社會信息，傳播方式傾向于碎片化。

短視頻信息流廣告是短視頻廣告的主要形式，集中反映了短視頻的商業價值，它借助于平臺龐大的用戶群體、精準定位受眾的技術在信息流中傳輸內容，因其靈活性、多元性、互動性的特征，吸引了大量的用戶。綜合分析已有文獻，本文認為短視頻信息流廣告是指網絡短視頻形式的信息流廣告，主要以大數據算法為依托，在視頻信息流中展現品牌信息。

一、我國短視頻信息流廣告存在的問題

（一）廣告市場：存在隱私泄露、虛假宣傳與誘導消費等問題

短視頻所體現的巨大商業價值吸引了越來越多的商業企業參與進來，進一步壯大了短視頻市場。作為集中體現短視頻商業價值的核心業務板塊，短視頻信息流廣告發展迅速，同時因為規制困難，也是新媒體市場亂象的主要出處。

1.廣告精準定位，侵犯用戶隱私權

短視頻信息流廣告能夠繁榮的原因之一就是短視頻平臺會利用用戶以往的點擊、瀏覽、搜索、購買等信息，基于計算機算法對用戶的偏好進行分析，形成用戶畫像，從而在海量的短視頻信息流廣告中篩選出符合用戶口味、用戶可能需要的商品廣告。但收集的個人信息用于何處，用戶是否能夠行使對平臺所收集信息的刪除權利，此外，算法判斷用戶偏好過程所涉及的用戶隱私權問題也一直未得到解決。

2.宣傳虛假商品廣告，侵犯消費者知情權

短視頻信息流廣告的宣傳，往往是廣告代言人利用其影響力在短視頻平臺上進行有關商品的介紹、體驗等來吸引用戶購買所推銷的商品。表面上看是以自身的信譽為擔保讓用戶相信商品的質量，事實上一旦用戶發現商品存在問題，想要維護自身權益時，卻很難讓廣告代言人承擔責任。盡管現行法律法規對廣告代言人有一定的限制，但就實際情況而言，廣告代言人幾乎無需為自身所代言的商品以及宣傳言辭負責。于是許多廣告代言人肆無忌憚地夸大、虛構商品信息，引誘用戶來購買所代言商品。這種行為嚴重侵犯了消費者的知情權，卻因為相關規定執行不到位，導致該現象泛濫且難以被扼制，極大降低了用戶對短視頻廣告的信任，嚴重阻礙了短視頻廣告行業的發展。

3.廣告無有效標識，形成誘導行為

短視頻信息流廣告由于其廣告的隱蔽性備受廣告商的青睞，正因其廣告形式的隱蔽性，消費者難以辨別其廣告的本質，極容易受到誘導購買商品，這種誘導行為侵犯了消費者的知情權。有些消費者在看完短視頻后甚至都沒察覺該視頻在推銷商品。在短視頻廣告的市場上，大多數信息流廣告都是未標明廣告標識、贊助商、合伙人，未標明其他能明確顯示真實廣告意圖的標識。短視頻信息流廣告是一種新興的事物，有關其商業性質的表述還未得到明確的界定，這也導致放縱了廣告主為謀求利益隱蔽其廣告標識，進行商品推廣誘導受眾購買商品的行為，嚴重侵犯了消費者的知情權。

（二）政府監管：監管難、追責難等問題突出

短視頻信息流廣告以互聯網絡為載體，在視頻內容信息流中隱晦地傳輸廣告信息。由于互聯網絡具有虛擬、跨地域等特性，以及短視頻廣告獨有的低成本、低門檻、數量多、難以辨識等特性，政府監管困難。

1.監管技術有限，責任追究困難

技術監管的困難是政府把短視頻審查幾乎交給平臺的原因之一。一是當前對廣告的監管首先要界定其是否是廣告，短視頻信息流廣告顯然難以從行為上定義其是否是廣告，而內容上由于技術水平有限、人工成本過高，也難以準確界定；二是責任追究首先講究證據，而在網絡上要刪除內容十分容易，刪除以后找回內容十分困難，這也就使得一旦要追究責任很難找到相關證據；三是許多視頻廣告發布者、廣告主、廣告經營者以及廣告代言人的地址、聯系方式等都為虛假的，難以追查到人，并且就算追查到應受罰者，也僅是把作品下架，受罰者通過變換IP、名稱等行為繼續在平臺上發布廣告[1]，而對此，政府責任追究困難。

2.行政體系落后，監管難以落實

我國的行政體系頗為落后。按照新《廣告法》（2015年）、《互聯網廣告管理暫行辦法》（2016年，以下簡稱《暫行辦法》）規定，目前廣告行業的監管交由市場監督管理部門（以下簡稱“市場監管局”）執行。但如今隨著時代發展，廣告已經在網絡領域生根發芽、蓬勃生長，光是傳統廣告便已經讓市場監管局應接不暇，更何況數量更龐大、種類更多樣、來源更復雜而又隱晦難辨的網絡廣告。

除此之外，政府監管存在問題，主要體現在兩方面：一是市場監管局的監管呈現“被動”的局面，目前對于短視頻的監管采取的是“舉報—回應”的原則，行業不積極監管、沒有民眾舉報，則政府也難以察覺；二是行業準入門檻低，對該行業準入的審核幾近于無，任何一位網民都能在短視頻平臺上發布視頻甚至發布廣告，成為廣告主，而對此的監管是缺位的[2]。

3.法律規定缺失，行業市場混亂

短視頻廣告領域的迅速發展與落后不完善的法律法規形成了尖銳的矛盾，使短視頻廣告行業“雜草叢生”“市場混亂”。當今與短視頻廣告有關的法律以新《廣告法》、《暫行辦法》為主，這些法律的出臺加強了政府監管，一定程度上維持了市場秩序，但其實際效果仍然有限。主要缺陷為：一是關于廣告的界定，與傳統廣告特征鮮明相比，網絡廣告尤其短視頻信息流廣告的廣告特征十分模糊、隱晦，即使法律對網絡廣告多次作出定義，但對該類廣告在實際操作上的界定仍是問題[3]；二是不少該廣告的廣告主、廣告經營者、廣告發布者、廣告代言者都是同一人，廣告主通常身兼多職，在這種情況下，有關主體的權利和義務便難以界定，即使《暫行辦法》對廣告經營者進行了拓展，但由于其有“越上位之法”的嫌疑，在執行上仍然存在問題；三是目前仍未明確說明平臺有責任和義務確認信息的真實性；四是有關于廣告標識上，兩個法律皆言明“應當具有可識別性，能夠使消費者辨明其為廣告”以及“顯著標明”，但卻沒有具體說明如何標明算作“顯著”[4]。

二、公共治理理念：多元主體協同治理

20世紀70年代末，隨著行政權力的擴張，政府規模的膨脹，政府效率低下、政府腐敗、公民不信任政府等問題愈發凸顯，僅依靠政府手段已然很難做到資源配置最優化。同時，經濟學研究常常用“帕累托最優”[5]來說明一般均衡的最優性，但由于市場存在信息不對稱、壟斷、個人自私行為等固有弊端，市場在資源配置中也難以實現“帕累托最優”。在資源配置中的政府失效與市場失效，讓學者對政府與市場產生了懷疑，與此同時，公民社會與第三方組織的崛起使學者看到了第三部門在某些方面所發揮的卓越效果。因而治理也就引起了廣泛的關注，成為研究的焦點。

作為一個新型的公共管理理論范式，公共治理理論已被應用于各個領域，僅我國而言，醫療、衛生、體育、行政、環保、扶貧等領域均開展了如火如荼的治理改革與實踐[6]。公共治理的核心觀點便是公共部門、私人部門、第三部門基于伙伴關系相互合作、共同協商來實現對公共事務的管理。從以往“統治式”的政府管理到如今的“治理式”的共同管理，管理的主體由單一到多元化，權威的主體也不僅限于政府，它來自于各個主體。

雖然公共治理理論在西方改革與管理中卓有成效，但卻不能完全適用于中國。中國幾千年的政府統治已經在中國人民的心中形成了根深蒂固的觀念，全盤使用公共治理會使民眾處于一種茫然的狀態。除此之外，中國第三部門發展時日較短，力量較為薄弱，基本上是處于一種政府扶持的狀態，其中尤其是市場中發揮重要作用的民眾與行業協會，民眾大多數素質較低，極容易受到各種媒介消息的影響，而行業協會則大多數由政府創立、管理以及維持運行。因此，在我國短視頻信息流廣告領域的治理中，筆者認為應該是建立以政府為主導，多元主體參與治理的治理體系。

三、短視頻信息流廣告治理

短視頻信息流廣告是中國較為獨特的一種網絡廣告形式，而美國作為最早發展網絡廣告的國家，其對網絡廣告的規制較早也較為完善，值得借鑒?；诖?，本文在提出以政府為主導，多元主體參與治理的治理體系基礎上借鑒美國網絡廣告的治理框架對現有機制進行完善。

（一）建立信息披露制度，細化廣告標識規定

廣告被視為解決消費者與企業之間信息不對稱的手段之一，在其效果上既可以使消費者更加明確商品或服務，保護消費者知情權，也可以誘導、欺騙消費者購買商品或服務，損害消費者權益。

美國對信息披露的規定較為完善，值得借鑒。首先是廣告標識，《對欺騙廣告的強制政策聲明》中提出廣告商要在自己的廣告上做出明顯的廣告標識，如果消費者閱讀了廣告內容而自身并不知道該內容是廣告則構成欺騙。其次是對名人代言的規范，《FTC背書指南》中提到消除不平等關系下的廣告推薦，披露任何品牌背書人和產品之間存在的關系[7]。再次是對廣告信息披露的具體規定，《如何在數字廣告中進行有效的信息披露》中明確提出所披露的信息必須清晰以及突出，并從顯著程度、其他干擾因素等六方面對披露進行詳細定義。我國信息披露制度尚不完善，在法律上未有對廣告信息披露的詳細規定，對此可以借鑒美國的信息披露制度，明確限制廣告推薦行為，詳細規定披露信息，同時可以引用多方案例來詳細說明。

（二）凝聚行業力量，參與廣告治理

我國已然深刻認識到要實現行業治理必須加強行業自律，但在實際操作中，行業自律仍然難以作為治理主體出現。而在美國，行業自律是行業治理的主要部分，主要包括行業協會自律監管和平臺企業自我管理。要健全行業自律體系就要從這兩方面出發：

1.行業協會自律監管

美國的行業組織如美國廣告自律監管理事會，其由全國廣告部、網絡廣告組等組成，橫跨多個領域，主要通過建議等施加輿論壓力或者遞交給相關部門優先處理的方式來進行行業監管，同時也會制定相關準則[8]。。對此，可以借鑒美國行業組織的治理經驗，加強我國行業協會的自立能力，實現會員資助為主要財務來源，對行業會員以協同關系而非由上到下的管理關系，加強自身的權威性，增加對企業的規范手段。

2.平臺企業自我管理

對于行為定位廣告即廣告精準定位的治理，美國主要以行業自律為主，原FTC主席喬恩-雷布維茨表示，平臺在網絡上收集用戶信息需要以“opt-in”的形式。但目前美國對于該類侵犯用戶隱私的行為的規制立法緩慢，受市場影響較大[9]，比如美國對于垃圾郵件持“opt-out”形式?；谖覈膰?，有關平臺應該加強自律，以用戶利益保護為準則，對于廣告精準定位應該以“opt-in”為主要原則，即用戶同意個性化廣告才可收集用戶信息，且該隱私條例必須顯眼甚至單獨提出，用戶不同意則不可讓用戶無法使用App。

（三）健全廣告審查機制，建立立體行業監督模式

短視頻信息流廣告市場亂象頻出，究其原因，極大程度上歸結于廣告審查不到位。美國的廣告審查機構主要有全國廣告審查理事會(NARC)以及美國商業促進會（BBB，廣告自律審查機構）。NARC主要任務是對廣告投訴進行調查，對政府制定的法律提出建議，對不實廣告進行審查并督促改正。美國商業促進會（BBB）主要任務有：調查并制定商業行為標準，接收對不當行為的投訴，并開展教育活動，提醒公眾注意廣告和銷售中的欺騙和欺詐方法[10]。對此，我國可以借鑒美國廣告審查經驗，善加利用中立的第三方代理機制來進行對短視頻信息流廣告的審查，從而改善市場失靈，同時基于我國國情，本文提出加強政府的廣告審查和行業監督作用，建立政府監管、行業自律、社會監督的立體行業監督模式。