“東數西算”新布局下構建京津冀數據治理共同體的理論邏輯、現實基礎與實踐路徑研究

◎文/張娟娟

一、前言

進入“十四五”時期，我國啟動實施“東數西算”工程，旨在構建全國一體化大數據中心算力樞紐體系， 促進數據要素跨域流通應用，釋放算力資源“乘數效應”和數據要素“倍增效應”。 “東數西算”工程通過統籌數據中心布局，助力數據遷移和算力平衡化，進一步強化了數據、算力、網絡之間的緊密聯系，為全國一體化大數據中心協同創新體系夯實支撐的同時， 也對數據協同治理提出了更高要求，包括跨空間域造成的網絡時延及安全穩定問題、跨管轄域造成的數據標準和復雜度提升問題、 跨信任域帶來的可信流通環境建設問題等。 京津冀作為全國一體化算力網絡國家樞紐節點之一， 如果不解決安全可靠傳輸、標準規則統一、供需有效對接、合規可信流通等問題，將掣肘京津冀大數據協同應用成效。 構建京津冀數據治理共同體，有助于以“數鏈”體系為牽引縱向貫通京津冀“數網”節點、“數杻”資源、“數腦”場景及“數盾”能力，推動區域算力、算法、數據、應用資源實現協同發展。

二、構建京津冀數據治理共同體的理論邏輯

（一）相關研究基礎

數據作為新的生產要素，其價值實現的關鍵在于數據的充分流動，需要多元主體的協同治理。 從區域協同視角看， 數據作為區域經濟協同中的重要生產要素，也是區域協同治理創新的重要內容。京津冀數據治理共同體實質探討的是區域數據協同治理概念，其核心是數據協同，即以數據為對象，通過建構公共政策與現代制度體系，為數據行為及活動明確規則、建構秩序；本質是治理協同。

學術領域提出數據共治的概念， 如瑞典厄勒布魯大學Susha 等人于2018 年起研究了公共數據協同治理因素、數據協同治理路線等。 楊學成、許紫媛（2020）等特別強調在數據開放共享的背景下， 不光要注重自身治理能力的增強，更需要多元主體之間的互動回應和積極協作。梁宇、鄭易平（2021）認為政府數據協同治理面臨組織、機制和認識三個方面的困境， 力求挖掘出政府數據協同治理的實現路徑， 以形成治理實踐中多元共治的最大協同效應。

（二）區域數據協同治理的內涵和特點

區域數據協同治理是在特定區域范圍內的政府、企業、社會組織和公眾等多元主體，為促進數據跨域跨界流動、實現數據價值疊加，在達成共識的基礎上，通過跨地域治理行動，協同數據“聚”“通”“用”全生命周期治理活動，實現區域數據治理一體化的過程。 簡言之，區域數據協同治理是為解決區域內數據的跨域流通共享與交互協作問題，多元主體在既定的治理框架和治理機制作用下，以共同價值為驅動力共同參與、 協同完成數據全周期全環節治理的過程。

相比數據治理， 區域數據協同治理具有其獨特的特征。一是更加強調治理體系的系統性。數據協同治理是數據治理與協同治理雙重治理過程耦合的結果， 是一項跨組織的復雜的系統工程，需要堅持系統性、整體性治理原則，從政策、標準、技術、應用等多維度進行綜合考量。 二是更加強調治理主體的協同性。 區域數據協同共治從根本上講是府際協同治理問題， 更加關注數據主體之間的密切合作， 保證各利益主體間的協調合作模式從原有的機械疊加轉向集成優化。 三是更加強調數據資源的流動性。 區域數據治理的對象，實質是數據在地域層面的“內循環”流向“外循環”的過程，是更為縱橫交錯的復雜數據網絡，更有賴于統一規范的數據標準和數據質量。 四是更加強調治理策略的創新性。 伴隨著各種新概念、新理念、新應用、新需求的誕生，治理策略上需要勇于探索運用新機制、新技術、新手段，基于管理方式、協調機制的創新實現治理創新。

（三）區域數據協同治理的理論框架構建

本文基于協同治理“動機—過程—策略”的邏輯線提出區域數據協同治理的理論框架（如圖1 所示）。 從動機看，即政府、企業、組織機構、專家學者、個人等多元主體，圍繞數據價值共創和數據安全底線兩條價值主線形成共同價值訴求，達成協同共識。 從過程看，主體圍繞數據資源整合、數據基礎設施、數據共享開放、數據流通交易、數據開發應用、數據安全保障等共同治理域，形成區域一體化發展的路徑導向。 從策略看，圍繞組織協同、規范協同、技術協同等協同治理策略形成聯動行動能力， 確保區域系統數據治理有序運行。

圖1 區域數據協同治理的理論框架

三、構建京津冀數據治理共同體的現實基礎

（一）構建京津冀數據治理共同體具備較好基礎

一是從目標導向看，普遍重視數據價值釋放，初步形成協同共治框架。 京津冀均認識到數據賦能經濟發展、社會治理、政府服務的重要價值，均對京津冀數據協同治理提出要求。 如北京從基礎設施統籌布局出發，提出打造京津冀數字共同體；天津從數據應用出發，提出基于“城市大腦”業務融合應用，樹立區域城市群合作發展典范；河北強調與北京、天津在基礎設施、數據技術規范、數據共享交換方面的對接和協同。 目前，三地數據管理部門已初步形成協同共治框架，于2023 年5 月簽訂《京津冀大數據發展戰略合作協議》，圍繞推進制度創新、共享數據資源、推動跨省通辦、優化算力資源等9 項內容開展合作，為構建京津冀數據治理共同體奠定了基礎。

二是從治理場域看，數據治理領域不斷拓展，協同共治成效初步顯現。 首先，數據基礎設施支撐帶初具規模。天津與河北積極承接北京外溢的數據存算需求， 建成了中國電信京津冀大數據智能算力中心等一批高等級算力載體，數據存儲空間不斷拓展，形成了張家口、廊坊、武清等環京數據基礎設施支撐帶。 其次，一體化數據平臺不斷豐富。 三地均建設了各自的一體化政務云平臺、信息資源交換共享平臺和統一數據開放平臺， 加快數據資源匯聚整合， 北京匯聚政務數據量超300 億條， 天津超140 億條，河北約65 億條。 再次，數據共享開放水平不斷提升。中國開放數林指數顯示三地排名不斷提升， 北京和天津在數據層方面具有明顯優勢， 河北則在利用層方面表現突出。 此外，數據要素交易流通探索加快。 北京率先建立北京大數據交易所，開展數據交易的多項制度探索，天津北方大數據交易中心揭牌成立， 雄安片區則提出推動雄安數字交易中心落戶。 最后，數據協同效用成效顯著。 三地依托京津冀“一網通辦”專區實現了200 余項政務服務“跨省通辦”，在整合不同領域數據賦能教育、環保、交通、醫療等協同發展方面取得初步成效， 初步形成京津冀數據共享共用格局。

三是從治理策略看，數據治理工具不斷豐富，系統化規范化治理意識不斷強化。 首先，數據治理組織機構初步構建。 三地相繼成立了大數據管理部門并推動建立合作機制，共同探索大數據發展實踐路徑。 其次，數據治理法治化標準化水平不斷加速。 三地先后出臺《北京市公共數據管理辦法》《天津市數據安全管理辦法（暫行）》《天津市數據交易管理暫行辦法》《河北省數字經濟促進條例》等域內法規和地方標準， 為數據管理能力提升提供了法律和標準化依據。

（二）構建京津冀數據治理共同體的主要困境

一是多元主體共治合力尚未形成。 京津冀數據協同發展頂層設計尚不完善，政府間協同共治的常態化機制尚未建立，社會主體作用發揮不足，已有的京津冀數據聯盟及機構更偏向產業服務，對數據治理關注不足。 二是跨域流動基礎底座還不牢固。 算力資源統籌布局和跨域調配機制尚不健全，數據中心標準規范、功能接口、建設體系還不能完全兼容， 數據安全保障能力參差不齊。三是聚通用協同程度還有待提升。 跨區域共享數據體量小，數據開放平臺尚不具備跨省鏈接功能，元數據標準的一致性、數據集主題的重合度及數據集內容的匹配度等還存在差異，缺少跨省域的開放數據利用成果。 四是治理規則一致性對接性不夠。 如缺乏對數據質量管理和評價的相關規范，且細則程度不一致、規范標準尚不統一，更無覆蓋京津冀的區域性標準，對三地數據融合造成了諸多障礙。

四、構建京津冀數據治理共同體的實踐路徑

建議三地以共商共享共治價值理念為聯結紐帶，將數據共同治理納入京津冀協同發展戰略總體布局， 形成“一盤棋”發展思路，聚焦規則協同、過程協同、應用協同，圍繞六大領域，以多樣化聯動機制為保障，打造數據價值充分釋放、 安全可靠、 成果共享的京津冀數據治理共同體，將京津冀打造成為全國高水平的數據集聚洼地、數據流通樞紐、數據應用高地。

（一）聚焦三大協同，深化數據戰略合作共識

一是聚焦規則協同，形成一批互認共用、科學規范的跨區域數據治理制度規則。 圍繞數據全生命周期重點領域、重點環節協同三地法律法規及標準規范，制定出臺若干區域標準，筑牢京津冀數據共同體制度保障。 二是聚焦過程協同，發揮北京數據流通模式先行先試的引領作用，依托天津數據基礎制度較為完善的制度經驗及河北在數據基礎設施的底座支撐作用，形成三地優勢互補、功能整合的區域協同治理格局。 通過完善數據治理體系，理順不同參與者之間的權責關系， 規范數據從生產到使用各個環節業務流程， 建立引導規范微觀數據管理活動的制度規則、運行秩序、政策環境。 三是聚焦治理效果，形成以跨域場景應用牽引治理變革的數據協同治理生態。 堅持需求導向， 圍繞打造一批數據賦能京津冀協同發展的典型應用場景，協同數據治理人才、技術和資金等資源要素，壯大數據治理服務業態，完善多元主體共同參與、多種要素共同促進的數據治理環境， 形成應用協同倒逼數據治理協同，促進數據價值加速釋放的良性循環。

（二）聚焦六大領域，構建區域數據共治格局

一是共同建設數據互聯互通基礎設施， 夯實數據跨域流動基礎支撐。 以共建京津冀算力樞紐節點為抓手，統籌優化三地算力資源、傳輸網絡等基礎設施布局。 探索建立政務數據跨域存儲和主權管理新機制， 建設區域內算力一體化調度平臺和機制，構建多層級、跨地域聯動的城市算力網絡體系，在全國形成先進算力調度示范引領。 協同三地數據中心、網絡設施建設標準、能效規范及監測評估體系，全方位、立體化推動數據基礎設施規范化發展。二是共同推進數據資源一致化管理， 助力形成數據集聚規模效應。 協同三地目錄編制和更新的對接機制，提高三地政務數據目錄編制一致性， 圍繞京津冀協同重點領域合作建設基礎數據庫、專題數據庫、行業數據庫，聯合打造公共數據資源池，形成若干領域數據共同體。 協同三地數據資源標準管理，統一政務數據目錄代碼規則、數據資源編碼規則、元數據規范、主數據規范，協同技術平臺建設標準，促進數據整合互通和互操作，為數據開發利用奠定基礎。 三是共同促進數據無差別共享開放，打造京津冀數據融通共同體。 以全國一體化政務服務平臺為總樞紐，共同探索建立以應用為導向的跨域數據交換機制， 共同編制公共數據開放目錄，提高開放主題、數據集名稱和字段、元數據標準等方面匹配度，提高跨省跨地域數據開放水平。 四是共同完善數據交易基礎性制度，助力形成一體化數據要素市場。 三地聯合建立區域統一的數據市場準入規則，統籌構建京津冀錯位發展、功能互補的數據交易場所和行業性數據交易平臺， 共同培育形成一批服務京津冀的數據市場交易主體和數據服務中間商。 構建區域統一規范的數據交易市場運行機制， 共同探索制定數據資產估值、數據交易定價、數據成本和收益計量、交易跟蹤、檢測認證、安全審計機制等交易規則，協同數據跨境流動制度創新及與國際規則對接， 推動形成區域統一數據要素大市場。 五是強化京津冀協同應用場景牽引，促進京津冀數據應用融合創新。 聚焦“小切口、大場景”，推進多跨協同大數據應用示范，創新數據接口、數據沙箱、模型對接等多種模式，開發具有試驗性、拓展性和普惠性的京津冀公共數據應用場景。 借鑒長三角生態綠色一體化發展示范區做法， 選擇京津冀三地數據應用基礎比較好的地區試點建設跨區域城市大腦，為跨區域一網通辦、生態環境、公共信用、產業發展等領域協同提供大數據支持和平臺支撐。 六是共同推動數據安全聯防聯治，筑牢數據區際流動安全屏障。 堅持以系統觀念、底線思維統籌數據流動和安全，健全跨區域數據及網絡安全協同治理體系，協同制定數據安全領域的區域性管理標準和規范。 成立產學研數據安全協同研究中心， 聯合開展數據安全關鍵技術攻關，提升數據安全治理能力。 協同三地數據安全監測預警指標體系和安全風險評估標準， 建立安全責任共擔機制和重大安全事件聯合處置機制， 保障數據安全風險共同防護。

（三）聚焦三大機制，夯實區域數據共治支撐

一是建立多元主體聯動機制。 在京津冀協同發展領導小組下成立數據治理協調機構，通過工作小組、定期會晤、聯席會議、合作聯盟等方式拓展三地數據治理協作的廣度和深度。 鼓勵高校院所、社會團體聯合企業組建京津冀數據聯盟，搭建“共建共享、開放融合、互助共進、多跨協同”的數據協作平臺、智庫平臺和服務平臺，形成數據共治合力。二是建立政策標準互動機制。加強綜合性區域數據立法，不斷完善數據資源建設、管理、使用等全生命周期的政策規定，聯合制定區域性數據標準，協同數據資源標識規則、 分級分類規則、 質量管理規則， 聯合推動DCMM 國家標準貫標，提升數據規范性、完整性、一致性和互操作水平。三是完善技術平臺共建機制。依托京津冀現有國家區塊鏈創新應用試點， 探索構建跨省域區塊鏈可信平臺，推動隱私計算、區塊鏈、人工智能、云計算以及密碼學算法等技術共同攻關，為數據治理提供共性技術、業務協同等支撐能力。