耕地“進出平衡”政策執行的偏移風險、形成路徑與規避體系研究

汪 立，熊雯穎，曾智洋，呂添貴，邱滋璐，譚永忠

（1.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310058；2.江西財經大學財稅與公共管理學院，江西 南昌 330013；3.浙江省國土整治中心，浙江 杭州 310007）

我國人均耕地資源匱乏，農業生產內部結構性矛盾顯著。隨著國土綠化面積增加和農業種植結構調整，耕地不斷流向林地、園地和草地等其他農用地，導致耕地“非糧化”現象日益擴散，嚴重威脅國家糧食安全[1-4]。據2021年《第三次全國國土調查主要數據公報》顯示，我國共有19.17億畝耕地。相較于此前的“二調”結果，10年間耕地流入其他農用地的面積約為建設占用耕地面積的2.5倍，其中凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝[5]。為此，國家實施了一系列嚴格的耕地用途管制制度。隨著《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》的出臺，我國開始推行耕地“進出平衡”政策[6-7]，限制耕地轉為其他農用地的行為。該政策與耕地“占補平衡”政策的雙重推進，對于嚴格耕地用途管制產生了一定成效。然而，作為一項尚處于探索階段的耕地保護政策，在執行過程中易受到組織矛盾、保障缺失、利益沖突和后續管護等因素的影響，導致政策實施效果和目標產生異化[8]，并可能隨之帶來政策執行偏移的風險。因此，開展耕地“進出平衡”政策實施潛在的偏移風險研究，具有較強的理論價值與現實意義。

當前，已有關于耕地“進出平衡”政策的研究，多從宏觀層面對政策實施效果和難點以及存在問題展開探討，但多停留在方案編制、實施路徑以及政策效果等制度設計層面的解讀[9-11]，忽略了政策執行期間潛在的偏移風險分析。本質上，作為一項系統性的耕地保護政策，耕地“進出平衡”政策執行的偏移風險在不同階段的風險類型和風險源具有顯著差異，導致了政策執行的風險形成路徑也存在區別。鑒于此，本文試圖在界定耕地“進出平衡”政策內涵的基礎之上，將耕地“進出平衡”政策執行周期分為初期、中期和后期三個階段，梳理各階段存在的偏移風險類型，探究其風險源和風險形成路徑，并構建耕地“進出平衡”政策執行偏移風險規避體系，以期為促進耕地“進出平衡”政策實施的規范化和系統化提供理論依據與實踐參考。

1 耕地“進出平衡”政策內涵闡釋與演化特征

1.1 耕地“進出平衡”政策內涵闡釋

為嚴守18 億畝耕地保護紅線，降低耕地“非糧化”“非農化”等對國家糧食安全的影響，中央層面探索并實行了一系列耕地保護政策，包括耕地“占補平衡”、耕地“進出平衡”、永久基本農田保護等，以滿足耕地數量不減少、質量不降低的耕地保護利用目標[12]。自1986年國家頒布《土地管理法》后，我國耕地保護政策經歷了從強調耕地數量和質量安全，到優化農業產業布局與種植結構的轉型[13-17]。作為耕地保護政策的重要組成部分，耕地“進出平衡”政策通過工程治理、管理干預和制度優化等手段，對農用地內部結構進行調整與管控，以保障耕地數量不減少與糧食總體安全，已經成為貫徹耕地保護基本國策的重要方式。

在本質上，無論是耕地“占補平衡”還是耕地“進出平衡”政策，都是耕地保護政策體系中的重要組成部分。區別在于耕地“占補平衡”側重防范建設用地占用耕地行為，即遏制耕地“非農化”，以實現耕地數量和質量動態平衡。而耕地“進出平衡”主要針對農用地內部的“非糧化”行為進行嚴格管控[18]。同時，二者的政策目標和邏輯起點存在遞進與創新的關系[19-20]。

在概念上，區別于傳統的土地利用轉型[21]，耕地“進出平衡”政策的實施范圍限于農用地之間的用途轉換。從管理對象來看，耕地“進出平衡”轉出的地類主要為質量較低、零星分散且不利于集中管理的耕地，轉入的地類在理論上應為能夠整治恢復為耕地的所有非耕農用地。從管理特征來看，耕地“進出平衡”不僅追求耕地規模的不減少，更強調農業內部種植結構的優化，即實現耕地利用從無序到有序的再組織過程。由于種糧效益低下，在耕地資源多宜性和耕地利用比較利益驅動下，耕地利用主體大多自發進行種植結構“非糧化”調整，加劇了農用地內部結構的沖突與無序狀態。耕地“進出平衡”政策改變了耕地利用主體過分追求市場經濟利益的無序利用狀態。綜上，本文結合政策本身的內涵與外延，認為耕地“進出平衡”政策的邏輯起點是遏制耕地糧食種植規模的減少，是農用地內部種植結構調整的綜合映射，本質是穩定耕地糧食生產能力，目的是保障國家糧食安全（圖1）。

圖1 耕地“進出平衡”政策內涵框架圖Fig.1 Framework for the connotation of cultivated land “in and out balance” policy

1.2 耕地“進出平衡”政策不同階段演化特征

由于耕地“進出平衡”政策實施會造成區域內耕地數量、地力條件、種植結構等方面的改變，這種改變在政策執行不同階段也具有不同的演化特征。在政策初期準備階段，區域內的耕地轉出勢頭得到一定程度的遏制，轉入耕地開始增加，耕地數量將逐步恢復，耕地種植結構也從先前無序利用狀態得到改善與調整。但由于備選補入區的耕地尚未得到全面開發利用，耕地數量與質量仍處于初級協調狀態。在政策中期實施階段，隨著土地改良工程和灌排水設施的完善，耕地數量進一步增加，區域內耕地種植結構逐步恢復至平衡協調狀態。在政策后期監管階段，隨著耕地“進出平衡”政策監管體系的逐漸完善，將對穩定區域內耕地數量、維持耕地種植結構平衡起到重要的監督作用（圖2）。

圖2 耕地“進出平衡”政策不同階段演化特征Fig.2 The evolutionary characteristics of cultivated land “in and out balance” policy at different stages

2 耕地“進出平衡”政策執行偏移風險類型

耕地“進出平衡”政策不同階段的演化特征具有差異性，導致政策執行的偏移風險類型與具體表征也存在著區別。本文對耕地“進出平衡”政策不同實施階段的耕地組織矛盾、保障滯后、利益沖突及監管缺失等潛在偏移風險進行了梳理（表1）。

表1 耕地“進出平衡”政策不同階段的潛在風險類型及其風險表征Tab.1 Risk stages and risk characteristics of cultivated land “in and out balance” policy at different stages

2.1 規劃沖突與權責模糊交織，影響政策有序組織實施

耕地“進出平衡”政策在前期的執行過程中易受來自各類規劃的約束以及權責模糊的影響，從而產生政策組織矛盾風險。若“轉進”和“轉出”的耕地與“三區三線”劃定的永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界存在沖突，則需對該耕地地塊的空間和質量屬性實行更為嚴格的審查與批復[22]。另外，涉及到國土綠化、農田水利設施建設、農業結構調整等項目還未最終確定，造成非耕農用地轉為耕地的規模、布局和時序難以落實。管理方面，由于耕地“進出平衡”政策尚處于探索階段，各部門對于責任主體、實施主體、協調主體和監督主體的邊界劃分不清，涉及到的責、權分配模式相對模糊，難以明確自身在耕地“進出平衡”中的主要責任和義務，從而影響政策的有序組織和實施。

2.2 資金短缺與技術標準薄弱并存，缺乏必要資源條件保障

有限的資金來源與滯后的技術標準影響耕地“進出平衡”政策的實際成效。資金方面，由于市場化引資機制不暢，中期階段所需要的青苗補償費、土地平整及農田水利工程費等費用僅從有限的政府財政資金中支出，缺乏由市場機制引入的其他資金渠道[23]。另外，耕地流出的財政補貼退出機制和耕地轉入的財政補貼進入機制尚未完善，也增加了資金分配和使用效率低下的風險[24-25]。技術方面，對于土壤厚度、酸堿度、有機質含量等理化指標缺乏統一且科學的評估方法，導致轉入耕地的評估體系仍較為滯后[26]。轉出耕地的位置、面積以及立地條件存在不同程度的差異性，使得統籌復耕節點和轉入時間成為另一個技術難點。新轉入的耕地缺乏必要的農田道路建設和農田灌排等水利設施配套，對耕地開展后續利用造成一定的困難。

2.3 多元主體目標錯位，擴大各方利益博弈風險

耕地“進出平衡”包含耕地保護、環境治理與農業發展等目標，涉及到中央政府、地方政府和農戶等多元利益相關者共同參與。但由于各主體的耕地利用目標錯位，各方在權衡耕地“進”與“出”的問題存在利益博弈風險[27-28]。具體而言，中央政府以保障糧食安全和落實耕地保護為總體目標，而地方政府更多地以追求區域發展和提升行政績效為行動導向。農戶作為政策執行的基層主體，在耕地利用比較利益的驅動下，往往追求農業經營收益最大化，更傾向于將耕地轉變為經濟價值更高的非耕農用地[29]。

2.4 監督機制尚未完善，增加后續管護責任風險

缺乏后續管護的復墾耕地由于難以維持其農業生產力和土壤健康，容易導致土地退化和生態平衡失調，從而加劇管護的難度與成本。位于偏遠的山區丘陵的復耕地，其耕作半徑大、耕作交通不便利和灌溉設施不足，缺乏深耕細作及后續管護的客觀條件，導致其撂荒的風險增加。另外，對于已變更為新增耕地的農用地缺乏實時耕地衛片監督，難以及時更新耕地利用狀態[30]。最后，由于耕地利用數據庫建設尚未形成統一標準，在實際中可能造成耕地“進出平衡”數據庫字段屬性不一致，對耕地“進出平衡”數據庫形成“一張圖”產生負面影響。

3 耕地“進出平衡”政策實施偏移風險的風險源辨識與形成路徑

耕地“進出平衡”政策實施的偏移風險并非由單一因素導致，而是來自組織矛盾、保障缺失、利益沖突和后續利用等多重風險源，由此共同影響耕地“進出平衡”政策實施的偏移路徑。

3.1 耕地“進出平衡”政策實施風險源辨識

3.1.1 組織矛盾風險源辨識

組織矛盾風險主要來自于土地利用沖突與權責模糊。區域內的國土空間綠化用地、設施農業發展用地和土地綜合整治等項目需要占用一定空間和數量上的耕地，在確定耕地“進出平衡”政策總體規劃方案中涉及“進與出”的耕地時，易與以上用地類型產生利用沖突。除此之外，還存在著農民個人自行調整種植結構、違規占用一般耕地等不可控的沖突因素，對預測“轉出”和“轉入”耕地規模數量、時序與布局安排帶來一定挑戰[31]，而權責模糊則進一步加劇了這類問題。省、市、縣協同統一的耕地“進出平衡”工作體系尚未形成，地方政府缺乏具體的耕地“進出平衡”政策工作指南，導致耕地“進出平衡”政策在主體職權范圍、政策執行標準及具體工作程序上較為模糊。

3.1.2 保障滯后風險源辨識

耕地“進出平衡”的保障缺失風險主要源于資金和技術的雙重約束。資金層面上，由于初期耕地轉入地塊和基礎設施建設需要投入大量資金，而尚未引入市場機制、單一依靠政府財政預算投入的資金來源，難以使資金鏈形成良性循環，導致耕地“進出平衡”中期面臨配套資金短缺和周轉困難的問題。從技術層面上看，耕地“進出平衡”技術應用尚處于發展初期，亟需建立完善科學的耕地質量和適宜性評估標準，以及耕地“進出平衡”區域劃分方法。同時，缺乏更加科學的耕地“進出平衡”管制體系和調節機制，約束農用地內各地類間隨意轉化用途的行為，也是造成政策缺乏保障的重要因素之一。

3.1.3 利益沖突風險源辨識

利益沖突風險源于多元主體利益互異。由于中央政府、地方政府以及種糧農戶等多方主體的耕地利用目標存在差異，導致各主體在耕地利用過程中產生不同的目標導向和選擇偏好[32]。中央政府作為公共利益守護者，從糧食安全的國家利益出發，利用行政集權推行耕地保護政策。而地方政府作為有限的“理性經濟人”角色，常以經濟利益最大化為目標，更加聚焦耕地“非糧化”收益。雙方在耕地利用目標中存在利益博弈關系，導致地方政府時常出現“曲解式執行”“選擇性執行”等異化的耕地利用行為路徑[33]。農戶作為耕地利用的微觀行為主體和基本決策單元[34]，往往關注政策執行對自身的經濟收入影響。但由于糧食生產成本偏高且收益較低，以及新轉進耕地的質量較低等原因，農戶多傾向于選擇比較收益更高的種植方式。

3.1.4 監管缺失風險源辨識

監管缺失風險源主要來自對耕地“進出平衡”中不當的耕地利用行為的負激勵程度不足，即缺乏配套的耕地違規利用的監督和處罰機制[35-36]。根據激勵理論[37]，地方政府的耕地保護行動理應獲得一定的社會補償，對于耕地保護不力行為實施相應的處罰，以實現耕地資源公平分配和合理利用。然而，政府部門對耕地保護的負激勵程度尚顯不足，尤其是對于政策執行的偏差以及違規行為沒有及時糾正并實施嚴格處罰，導致地方出現了“有法不依”“執法不嚴”等現象。造成負激勵程度不足的原因一方面是因為耕地“進出平衡”的數字衛星監管系統和統一的數據管理平臺的建設還未完善，限制了政府對耕地保護不當行為的有效監督和懲罰能力[38]。另一方面，在永久基本農田以外的耕地轉變為其他農用地的情境下，國家缺乏明確的審批和處罰機制，導致部分地方政府違法違規占地、用地的行為屢禁不止，也是影響耕地后續管護的原因之一[39-40]。

3.2 耕地“進出平衡”政策實施偏移風險形成路徑分析

耕地“進出平衡”政策實施的偏移風險源反映了現行的制度缺陷。事實上，不論是來自規劃紅線的制約，還是權責邊界模糊，皆隸屬于制度環境的范疇[41-42]，疊加中央政府、地方政府和種糧農戶等多元主體對于耕地利用目標上的利益互異，最終產生了政策執行的效果偏移。本文以“制度環境—利益互異—執行偏移”邏輯解釋了耕地“進出平衡”政策偏移風險的形成路徑（圖3）。

圖3 耕地“進出平衡”政策偏移風險形成路徑圖Fig.3 Formation path of deviation risks in cultivated land “in and out balance” policy

3.2.1 制度環境

制度環境指的是影響耕地利用和管理的技術保障、法律政策以及相關行政指令的集合。耕地“進出平衡”實施前期受到來自外部耕地保護紅線壓力、內部協同壓力和技術實施壓力的共同擠壓。首先，囿于土地利用的有限性和競爭性，在落實新增耕地復墾項目前期，不僅要考慮耕地數量、質量等自然稟賦條件，還要考慮銜接年度耕地“進出平衡”總體方案，統籌安排耕地轉入的布局、規模等，避免與其他耕地用途管制規劃體系產生沖突。其次，明確各主體在政策執行中的權責邊界及收益分配規則，以及各層級的職責分工，成為政策推進的內部協同壓力。最后，如何科學系統地評估“進出”耕地地塊的質量水平和利用現狀，并做好耕地“進出平衡”前期指標儲備，成為該政策推進的技術實施壓力。

3.2.2 利益互異

耕地“進出平衡”政策實施中期受到自上而下的制度環境的擠壓與強化。中央政府的耕地保護邏輯與地方政府的市場導向邏輯之間存在差異，使得雙方在耕地“進出平衡”政策執行目標上難以兼容，而農戶基于生存倫理，選擇發展適宜的非糧化經濟來應對即時的生存需求，對于耕地保護的意愿不足[8]。同時，耕地“進出平衡”政策還受到自下而上的執行壓力。地方政府應嚴格遵循上級制定的耕地保護目標，進而將制度壓力傳導至村級組織，但忽視了政策的實際可執行性，造成了許多地方政府在執行中央政府下達的耕地保護政策時，只是“應付了事”地完成任務，甚至還產生“上有政策，下有對策”的政策執行異化現象[43-44]。綜合來看，自上而下的制度壓力與自下而上的執行壓力共同加劇了各方主體利益沖突，最終導致了耕地“進出平衡”政策實施中期的多元主體利益差異化現象。

3.2.3 執行偏移

在政策后期執行階段，耕地“進出平衡”政策在復雜的制度環境與利益互異的作用路徑下，疊加監管機制缺失等問題，導致耕地容易出現地力下降、拋荒和無序利用等狀態[45]，最終形成導致耕地“進出平衡”政策執行偏移風險。

4 耕地“進出平衡”政策實施偏移風險的規避體系構建

由“制度環境—利益互異—執行偏移”組成的邏輯線客觀闡釋了耕地“進出平衡”政策的風險形成路徑。未來，還需借助規劃管理、資金技術、利益分配和科技預警等正向推力，以期降低耕地“進出平衡”政策實施各階段內的偏移風險（圖4）。

圖4 耕地“進出平衡”政策實施偏移風險規避體系構建Fig.4 Construction of risk avoidance system for the implementation of cultivated land “in and out balance” policy

4.1 重視各類規劃協調，明晰責任主體權責

在政策實施初期，應將耕地“進出平衡”實施方案融入現有國土空間治理體系之中。例如，可在充分銜接國土空間總體規劃、土地綜合整治等專項規劃的基礎上，設置耕地“進出平衡”引導區域，以統籌安排區域內耕地“進出平衡”規模、布局、時序等。針對供需預測困難的問題，應根據歷年耕地與其他農用地之間用途轉變規律，調整各類用地需求預測[46]。相關部門應明確在耕地“進出平衡”政策中的具體職能和權力，具體包括劃分不同層級政府及其部門在耕地保護、用途轉換和后期監管等方面的職責，確保組織運行的協調性和有效性。

4.2 提高組織行政效率，擴大資金技術保障

行政組織層面，政府從收集資料、實地調研到選定地塊、編制方案等步驟，應合理規劃時間，避免因組織安排無序阻礙工程實施進度。對于轉入地塊規模較大和工程難度高的耕地，可通過招投標方式，委托第三方實施復耕等途徑，從而提高耕地“進出平衡”中期的政策執行效率。對于地塊較為細碎化的轉入耕地，應鼓勵由轉出農戶自行開展復耕。資金保障層面，吸引更多社會資金參與補充新增耕地，并逐漸引入和盤活市場化的資金運轉方式[47]。對于技術滯后的問題，應盡快形成統一的耕地“進出平衡”區域劃分方案、地塊遴選標準和耕地質量狀況調查技術方法。此外，還應積極創新耕地適宜性評價體系和耕地“進出平衡”管制分區方法，完善耕地“進出平衡”技術運作模式和效果評估體系。

4.3 厘清主體利益訴求，明確管護責任單位

耕地種植主體是多方利益博弈主體中的信息滯后者，需要予以更多政策扶持和信息導向。首先，對種糧農戶生產資料進行補償，通過降低種植成本來鞏固“生存倫理”特征下農戶的種糧意愿。其次，完善農村金融體系、政策信息普及和生產服務流程，保障糧食種植主體的利益[48]。最后，明確管護責任主體的監督責任。其中，由鎮、村實施的耕地流入由村集體負責管護，由縣級土地整理機構實施的耕地流入由施工單位負責相應管護任務，由社會資本投資的耕地流入則由投資主體負責執行管護職責。

4.4 完善信息監督體系，規范成果數據標準

首先，借助GIS技術實現更精確的空間信息檢索查詢；落實耕地巡察制度，通過建立耕地“進出平衡”備案監管系統，加強對耕地轉出地塊的后續監管；落實年度土地利用動態變更調查和衛片執法，對在耕地上進行“非糧化”農業活動及時禁止與干預；在保護優質耕作層基礎上，加強耕地食物化生產對土壤質地、構型、養分、pH 等指標的監管和預警，確保不破壞耕地優質耕作層。其次，通過引入云計算等高新技術，構建一體化的耕地“進出平衡”信息化系統，將耕地衛片監督、國土變更調查和耕地進出平衡等業務相關聯，進一步規范耕地流向監管，提高耕地進出審核流程行政效率。最后，對于新增耕地的后續管護，可借鑒浙江省的空間治理數字化平臺2.0和耕地賬本智慧體系，將耕地利用數據集成一張工作底圖，建立統一的耕地利用矢量空間數據庫，以提供耕地實時監管記錄和土地利用決策依據。

5 結論與討論

5.1 結論

本文以“內涵闡釋—風險辨識—路徑分析—規避體系”為邏輯主線，梳理了耕地“進出平衡”政策實施的三個不同執行階段的偏移風險源和風險形成路徑，并構建了耕地“進出平衡”政策執行的偏移風險規避體系。本文主要研究結論如下：

（1）耕地“進出平衡”政策實施偏移風險主要由前期的組織矛盾與保障滯后、中期的利益沖突以及后期的監管缺失組成。（2）造成耕地“進出平衡”政策實施不同時期的偏移風險源不同。前期的組織偏移風險源來自規劃沖突和權責模糊，保障偏移風險主要源于資金和技術的雙重約束；中期的偏移風險源由多元主體利益沖突；后期的偏移風險源來自對非耕地行為的負激勵程度不足。（3）以“制度環境—利益互異—執行偏移”邏輯解釋了耕地“進出平衡”政策偏移風險的形成路徑。（4）構建耕地“進出平衡”政策規避體系，還需要借助規劃引領、資金保障、權益認知和科技手段等正向推力。

5.2 討論

國家對糧食安全提出了更高要求，對耕地保護力度也不斷加大，耕地保護政策的格局和理念也需站在更高的平臺。耕地“進出平衡”政策作為保障我國耕地永續利用和糧食安全的重要手段，符合國家長遠發展要求和整體利益。盡管耕地“進出平衡”政策出臺未久，且各類型偏移風險無法完全消解，但政府層面應不斷嘗試制度上的優化創新，平衡各級利益主體的權益需求，減少因此形成的政策偏移風險，以達到耕地“進出平衡”政策目標。

值得注意的是，本文僅從公共管理視角下對耕地“進出平衡”政策不同階段的偏移風險進行定性分析和邏輯探討。實際上，政策實施過程還涉及經濟學和生態學的有關理論與方法。因此，未來應采用多維度、多學科交叉融合，探討耕地進出平衡政策的偏移風險和內在機制，并開展實證案例分析。

中國的耕地保護依然任重道遠，尤其是面對人民對美好生活的向往和不平衡不充分發展的矛盾。如何在“大食物觀”語境之下，既實現耕地資源更加綠色、高效和可持續的利用目標，又滿足國民吃飽、吃好的更高層次需求[49]，平衡和協調各類耕地用途管制與發展多元食物供應鏈問題，探尋各類型耕地保護的科學路徑，是未來值得深度思考的土地科學命題之一。