黃河流域環境服務業高質量發展的法治化建設

劉昊

摘要：環境服務業具有公共利益和經濟利益的雙重利益屬性，其法治化邏輯是以高水平行業法治推動行業自身的高質量發展，進而提升人民群眾的生活質量和水平。上述邏輯的生成基礎是以“兩山論”為核心的綠色發展觀，以“黃河流域生態保護和高質量發展”為綱領的政策觀以及以《黃河保護法》為彰顯的法制觀。當前黃河流域環境服務業的法治化發展面臨規范體系缺乏系統性、環境行政法律專業性不足以及區域針對性闕如的問題。要通過提升環境服務業法律體系構建的系統化程度，強化環境行政法律與其他部門法之間的協同，發揮地方性法規和規章的“小快靈”優勢，為高質量發展創造良好法治環境，助力提升黃河流域生態保護和高質量發展的能力和水平。

關鍵詞：黃河流域；環境服務業；高質量發展；法治化

中圖分類號：F719? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? 文章編號：1672-6359（2024）01-0090-07

黃河流域環境服務業的高質量發展需要在法治的軌道上運行。2022年10月30日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十七次會議通過《中華人民共和國黃河保護法》（下稱《黃河保護法》），并于2023年4月1日正式施行?！饵S河保護法》是國家“1+N+4”環境保護法律體系中極為重要的一環，為黃河流域生態保護和高質量發展提供了根本遵循和行動指南。值得注意的是，新頒布的《黃河保護法》在設置大量限制性規范的同時，也制定了許多與環境服務業相關的鼓勵性條款，第16條“國家鼓勵、支持開展黃河流域生態保護與修復、水資源節約集約利用、水沙運動與調控、防沙治沙、泥沙綜合利用、河流動力與河床演變、水土保持、水文、氣候、污染防治等方面的重大科技問題研究”；第101條“國家實行有利于節水、節能、生態環境保護和資源綜合利用的稅收政策，鼓勵發展綠色信貸、綠色債券、綠色保險等金融產品，為黃河流域生態保護和高質量發展提供支持”等等。環境服務業是環境保護產業的重要組成部分，《黃河保護法》鼓勵公私主體投身環境服務業的做法值得稱贊。但從實際情況來看，黃河流域的自然條件存在難以克服的先天不足，經濟發展遇到的突出矛盾頗多，其環境服務業高質量發展的潛力和支撐相較于長江流域而言存在較為明顯的劣勢，《黃河保護法》作為重要流域法的保障能力和管理效能面臨嚴峻考驗。

一、黃河流域環境服務業高質量發展的法治化認識

隨著生態文明建設的不斷推進，環境服務業在環保產業中所占比重不斷得到提高，已成為實現環保產業業態轉型的重要途徑。[1]根據《2022中國環保產業發展狀況報告》，2021年沿黃九?。▍^）環境服務業企業已達5459家，業務營收已逾2000億元人民幣，企業經營狀況總體向好，高質量發展的良好趨勢初顯。法治作為治理能力和治理體系的重要依托，勢必要在黃河流域環境服務業高質量發展中承擔保駕護航的重任，為黃河流域綜合治理能力的提升和治理體系的完善貢獻力量。

（一）黃河流域環境服務業高質量發展的法治化概念解構

黃河流域環境服務業高質量發展的概念包括黃河流域、環境服務業以及高質量發展三個重要方面?！饵S河保護法》第2條規定，黃河流域是指黃河干流、支流和湖泊的集水區域所涉及的青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區、內蒙古自治區、山西省、陜西省、河南省、山東省的相關縣級行政區域?！饵S河保護法》并未就環境服務業作出明確定義和體系化的規定，但也已基本涵蓋了政策層面對環境服務業界定的范疇。政策層面的環境服務業由環?？偩郑ìF生態環境部）在2000年印發的《全國環境保護相關產業狀況公報》中被首次定義為與環境相關的服務貿易活動，具體分為環境技術服務、環境咨詢服務、污染治理設施運營管理、廢舊資源回收處置、環境貿易與金融服務、環境功能及其他環境服務六類，而這六類服務的類目在《黃河保護法》中均有所涉及。高質量發展的內涵包括高質量的供給、高質量的需求、高質量的配置、高質量的投入產出、高質量的收入分配以及高質量的經濟循環六個方面的內容。[2]具體到環境服務業而言，高質量發展就是要進一步挖掘和激發環境服務業的發展潛力和市場活力，不斷優化服務模式，拓寬服務領域，增加服務供給，著力提升服務經濟社會發展的能力和水平。而所謂法治化建設則是指在特定領域內構建以法律為基礎的綜合治理方案，并由該治理方案負責引導該特定領域的未來發展既能夠合法合規，也實現繁榮穩定。結合上述論述可知，黃河流域環境服務業高質量發展的法治化建設就是要讓黃河流域環境服務業的發展進入到科學化、規范化、系統化的法治軌道當中，并基于行業發展的需求、特點以及規律，營造適合其實現高質量發展的法治化營商環境。

（二）黃河流域環境服務業高質量發展的法治化范疇界定

法治視野下的黃河流域環境服務業高質量發展是有所側重的概念體系，該概念體系的范圍并不與政策層面的環境服務業概念相一致，而是具有法治層面的特殊考量。首先，《黃河保護法》的規制重點是黃河流域內的生態環境保護，而政策視野下的環境服務業更多的還是屬于產業經濟發展的經濟學范疇，因而在《黃河保護法》中常見一些對環境服務業的鼓勵性法條，卻罕見嚴格規制環境服務業發展的強制性規定。其次，《黃河保護法》對環境服務業的規定更多的是強調行政主體的參與，并對這些行政主體作出了相對細致的工作安排及責任劃分，而社會力量參與黃河流域環境服務業的規定則相對模糊，缺乏明確的行為引導。最后，《黃河保護法》對環境服務業的規定相對較為松散，并未采取專章專節的方式對環境服務業予以系統化的規制，而是根據各項環保工作的門類予以補充規定，且并未形成可以歸納和總結的常態規律。通過以上可以看出，法治視野下的黃河流域環境服務業高質量發展強調的是環境保護的關鍵性和基礎性，即環境服務業必須是以行政主體參與的環境行政管制為核心，由黃河流域生態保護的行政工作和責任來決定環境服務業開展的目的、內容以及運行機制。出現這一現象的主要原因一方面在于黃河流域的環境服務業在法治層面具有顯著的公共利益屬性，并且顯著強于其經濟利益的屬性，而法律對高位階的公共利益必須要優先和重點保護；另一方面在于法律對于產業經濟發展的作用主要體現為引導和監管等輔助性的作用，環境服務業高質量發展的核心動力主要依賴的還是市場自身的機制和體系。[3]因此，環境服務業高質量發展的法治化范疇并不是強調通過法律來強行干預行業的發展，而是基于法律規則、邏輯以及機制，實現以政府為主導、各經營主體廣泛參與的行業“共治”格局。

（三）黃河流域環境服務業高質量發展的法治化邏輯

高水平法治是高質量發展的重要保障，黃河流域環境服務業高質量發展需要以高質量的法治建設提供堅實保障，將黃河打造為流域人民的“幸福河”?！饵S河保護法》作為專門性的流域治理法，對黃河流域環境服務業高質量發展的法治化建設具有統領全局的作用，該法的保障作用主要體現在以下三個邏輯層面。第一個層面是保障流域內的生態安全。這也為流域內環境服務業的高質量發展提供了兩項最基本要求：絕對不能以破壞流域內的生態環境為代價；必須服務于流域內的生態保護。第二個層面是保障行業發展。環境服務業的經濟利益屬性乃是該行業存在和發展的基礎屬性，行業的高質量發展離不開政策和資金的支持，而《黃河保護法》明確了環境服務業資金技術扶持的各項產業政策，為行業實現高質量發展提供了積極的發展預期。第三個層面是提升流域內人民群眾的生活質量。一方面，環境服務業內部門類齊全，既有智慧密集型服務產業，也有勞動密集型服務產業，可以為流域內人民群眾提供大量高質量的就業機會；另一方面，環境服務業解決的是流域內的各類生態環境問題，改善流域內的生態環境是其產業高質量發展的必然伴生效果。由此可知，黃河流域環境服務業高質量發展的法治化邏輯是以高水平行業法治推動行業的高質量發展，再以行業的高質量發展提升流域內人民群眾的生活質量和水平。

二、黃河流域環境服務業高質量發展的法治化基礎

充分發揮法治在黃河流域環境服務業高質量發展中的功能和作用，能夠為該行業的健康穩定發展提供重要的法治支撐，進而有效提升黃河流域依法綜合治理的能力和水平。

（一）黃河流域環境服務業高質量發展的理論基礎

2005年，習近平同志第一次提出了“綠水青山就是金山銀山”的論斷。[4]“綠水青山就是金山銀山”的完整表述為：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！盵5]“兩山論”是生態文明建設的重要指導原則，是協調平衡生態保護與經濟發展之間緊張關系的處斷規則，是統籌推進黃河流域生態保護和高質量發展的核心理論。黃河流域的環境服務業既服務于流域內生態保護的工作大局，也是經濟高質量發展的重要組成部分，因而其法治化的進程也應嚴格恪守“兩山論”指導下的綠色發展觀?！皟缮秸摗币曈蛳碌沫h境服務業屬于優質的綠色產業，既能服務于流域內的生態環境的保護工作，又能推動流域內各區域經濟結構的綠色升級，當然成為“兩山論”付諸實踐的重要行業樣板。因此，黃河流域環境服務業高質量發展的法治化應當秉持生態優先的前提不動搖，在保障黃河流域生態環境絕對安全（底線安全）的情況下，同時也要對其行業的政策、法律以及制度予以鼓勵性或保障性的扶持，充分激活該行業的市場發展活力，激發社會資本參與的熱情。

（二）黃河流域環境服務業高質量發展的政策基礎

黃河流域生態保護和高質量發展是一項重大國家戰略。2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會時發表重要講話，強調要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態優先、綠色發展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統籌謀劃，共同抓好大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。[6]根據上述重要講話的精神，2021年10月8日，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（下稱《綱要》），要求以此作為當前和今后一段時期黃河流域生態保護和高質量發展的綱領性文件?！毒V要》要求各級政府要在黃河流域內環境服務業的發展中積極提供基礎設施、政策制度以及法律法規方面的支持與保障，既要主動參與該行業的發展進程，也要履行好對該行業的引導、服務以及監管責任。從政策類型來看，推動黃河流域環境服務業高質量發展的政策可以分為生態保護政策和產業扶持政策兩種類型。生態保護政策意在踐行“生態保護”之重任，產業扶持政策意在實現“高質量”發展的目標，兩類政策協同并進，共同服務于流域內環境服務業的高質量發展工作。從參與主體來看，黃河流域環境服務業是政社合作的重要場域，行政主體和社會主體在行業的發展中分別發揮各自的功能，履行各自的責任，共同推進生態保護和行業高質量發展。所以，政策基礎是法治化建設的重要依據和經驗總結，黃河流域環境服務業高質量發展的法治化建設勢必要依托上述生態保護政策和產業扶持政策，也必須在統籌推進黃河流域生態保護和高質量發展的工作中具體展開。

（三）黃河流域環境服務業高質量發展的法制基礎

《黃河保護法》的出臺為黃河流域環境服務業高質量發展提供了更加專業的法制保障。環境服務業在基礎性、綜合性的環境法律《環境保護法》中已有所涉及，而作為重點流域法的《黃河保護法》又對其中的部分內容予以了針對性的細化，勾勒出了黃河流域環境服務業發展的法治化藍圖。在刑法領域，2020年頒布的《刑法修正案（十一）》在原《刑法》第338條的基礎上新增了“向國家確定的重要江河、湖泊水域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質，情節特別嚴重的”，作為處七年以上有期徒刑，并處罰金的情形，明確了包括黃河在內的重點流域在我國生態環境體系中的重要地位。除此之外，污染環境罪的司法解釋還就環境污染的第三方治理、環境影響評價、環境質量監測的刑事責任予以明確。在民商法領域，《民法典》的頒布明確了有利于節約資源、保護生態環境的綠色原則，就環境領域的確權、侵權以及合同所涉及的環境服務事項予以詳細規定，而《公司法》《保險法》《合伙企業法》《海商法》《破產法》《票據法》等商事法律法規也為黃河流域環境服務業的高質量發展提供了基本的制度運行規范。

除了上述國家法律之外，黃河流域各省區的地方立法工作也為環境服務業的高質量發展提供了法律保障。比如河南省《黃河管理條例》第7條第一款規定：“黃河河道保護治理費用按照政府投入和受益者合理承擔相結合的原則籌集?！钡诙钜幎ǎ骸肮膭詈统珜鐣M織、個人等社會力量以慈善捐贈、志愿服務等方式開展河道保護治理公益活動?！庇秩缟綎|省《黃河三角洲生態保護條例》第44條規定：“黃河三角洲所在地縣級以上人民政府應當建立社會資本參與的多元化投資融資機制，支持社會資本參與黃河三角洲生態保護與修復工程?！睆哪壳皝砜?，各省區均已依照《黃河保護法》制定或計劃制定與之相配套的地方性法規和規章，這為黃河流域環境服務業高質量發展的法治化建設提供了重要法制基礎。

三、黃河流域環境服務業高質量發展的法治化困境

當前我國環境服務業已經發展到了相當龐大的規模，尤其是地處黃河流域的山東省、河南省以及四川省的環境服務業已經成為各自區域的重要支柱性產業，部分頭部企業的服務范圍甚至覆蓋到流域以外的其他省份。不過，黃河流域環境服務業雖然發展規模不斷擴大，但由于與其配套的法治化建設并未能夠及時地跟進和完善，導致其發展的質量和水平難以得到充分的保障。

（一）系統性缺失限制法律體系整體效能的發揮

法治建設是一個系統性的工程，包含多方面的工作、任務、要素和環節，這些部分相互關聯、相互影響，構成一個復雜變動又系統完備的統一整體，因而必須從系統整體的觀念上綜合考慮法治建設各個部分之間的普遍聯系，做好整體謀劃、統籌部署、協調推進，更加注重系統性、整體性、協同性。[7]環境服務業的發展在政策領域已經較為成熟，尤其是《綱要》中對環境服務業的布局和規劃已相當細致和完善。但從當前的環境行政法律框架來看，雖然諸多法律法規在文本中已經提及了環境服務業的相關內容，但從其各自規范的內部體例上來看，更多的還是表現為一個松散且缺乏邏輯的概念體系而非規制體系，各自規范之間也沒有明顯的統領、指導或者并列的邏輯關系，而環境行政法律之外的其他法律規范也面臨著與之相同的尷尬局面。

（二）專業性不足掣肘環境行政法律的監管參與

黃河流域環境服務業高質量發展需要環境行政法律的深度參與，但環境行政法律是生態環境治理的專業法律，在規制具有產業經濟性質的環境服務業方面卻并非專業?！饵S河保護法》試圖強化對流域內環境服務業的制度創建和法律監管，但并未就具體的相關細節進行展開，而鼓勵性條款出現得過于頻繁。法律文本中的鼓勵性條款有其存在的積極意義，但同時也存在實施體系不完善、實踐適用性不足以及法律救濟困難等固有缺陷。包括《黃河保護法》在內的環境行政法律在涉及到其他領域專業性較強的問題時，普遍存在“底氣不足”的情況，主要原因就在于生態環境治理的長期性、復雜性以及艱巨性的特質，使環境行政法律的立法者在制定專業性較強的強制性法律規范時稍顯保守。環境行政法律的專業性不足會導致三個遞進的矛盾產生：一是專業性不足將會導致環境行政法律在環境服務業治理中的地位和功能弱化，使其難以匹配作為執法主體的行政機關對監管法律資源的迫切需求；二是行政機關常以發布技術標準或行業指導規范的方式彌補環境行政法律的專業性不足問題，但技術標準和行業指導規范的變動性較大，也不具備法律法規的強制力；三是在環境行政法律資源不充足、變動性標準和規范頻出的情形下，行政權的行使存在一定的濫用風險。所以，行政機關對黃河流域環境服務業監管需要基于較強專業性的環境行政法律。

（三）針對性闕如妨礙行業向高質量發展的轉型

環境服務業具有產業經濟屬性，對流域內各區域的經濟發展水平也有著較高的要求。山東省、河南省以及四川省的環境服務業發展就明顯好于流域內的其他省份，這得益于這幾個省份在經濟建設方面的基礎性優勢?！饵S河保護法》作為黃河流域治理的專門性法律，在環境服務業如何高質量發展層面并未提出基于流域特色的針對性規定，尚未考慮不同流域之間、不同區域之間的生態、經濟以及社會方面的差異，難以發揮法制建設對行業發展的導引、規范以及保障作用。所以，黃河流域環境服務業的高質量發展需要基于流域內的基礎自然和經濟條件制定具有流域、區域特色的法治化建設方案，引導推動該行業由低質量發展向高質量發展轉型。

四、黃河流域環境服務業高質量發展的法治化路徑

黃河流域環境服務業需要完善的法治來保駕護航。以《黃河保護法》為核心的流域治理規范體系已經基本建立，在環境污染綜合治理、自然資源集約利用以及生物多樣性保護等方面發揮了重要作用，但該規范體系在環境服務領域依然還處于“摸著石頭過河”的初步階段，所以有必要就環境服務業法治化面臨的困境探求解決方案，推動該行業實現高質量發展的目標。

（一）努力提升環境服務業法律體系構建的系統化程度

《黃河保護法》是黃河流域綜合治理的基本法，流域內環境服務業高質量發展的法治化建設勢必要在該法所預設的法律框架之下開展。建議在近期立法規劃中增加《環境產業促進法》的編纂，并將環境服務業作為環境產業的重要內容予以系統性規定。在《環境產業促進法》中系統規定環境服務業的規制目的、主體、程序以及責任能更好地幫助行政和司法人員識別《黃河保護法》中關于環境服務業發展的對應內容，進而激活因體系性不足而受到限制的法律條款，形成體系化的法律規范體系。在遠期立法規劃中，建議將《黃河保護法》中關于推動環境服務業高質量發展的各項鼓勵性和確認性的規定統一納入到第七章“促進高質量發展”之中，而將保障性和干預性的規定整合到第九章“保障與監督”之中?？梢灶A見的是，隨著我國生態文明建設逐漸走向成熟和完善，綠色發展的理念深入人心，類似于《環境產業促進法》這類推動生態經濟高質量發展的法律規范將會陸續進入立法規劃當中，而《黃河保護法》也將會在不斷的理論和實踐考驗中逐漸完善，進而提升黃河流域環境服務業法律體系的系統性程度。

（二）著力強化環境行政法律與其他部門法之間的協同

《黃河保護法》屬于環境行政法律，要考慮增強其與經濟行政法律、刑事法律以及民事法律之間的協同合作。首先，《黃河保護法》在下一階段的修訂中可以嘗試在環境服務業的鼓勵性條款之外，逐漸增加強制性規范的規模和比重，給予其他部門法介入的理論空間。其次，經濟行政法律需要適當考慮就環境服務業制定專門的經濟行政規范，與環境行政法律一道形成行政法層面的規范合力，以提升對包括黃河流域在內的重要河湖水域環境服務業的監管能力和水平。復次，刑事法律中關于對“國家確定的重要江河”的污染認定可以參照《黃河保護法》對黃河流域生態保護的規定，而與環境服務業發展密切相關的職務犯罪、經濟犯罪的刑法規制，也應然可以成為《黃河保護法》參與環境服務業治理的有力保障。最后，《民法典》綠色原則和條款既明確了環境服務業社會參與主體參與民商事活動的行為導向，增強了社會主體參與環境服務業的積極性和規范性，同時也賦予民眾對環境服務業發展過程中產生的侵權行為的民事救濟權利，有力彌補環境行政法律在私益救濟中的劣勢。綜上所述，提升環境行政法律的監管參與程度需要其自身不斷增加針對黃河流域環境服務業監管的強制性法律規定，并在此基礎上加強與經濟行政法律、刑法以及民法之間的聯系，協力形成各負其職、各自履責的專業化法律監管體系。

（三）充分發揮地方性法規和規章的“小快靈”優勢

《黃河保護法》對流域內的重點生態樞紐予以了重點關注，比如三門峽、小浪底、故縣、陸渾、河口村水庫庫區等特殊區域，均基于區域生態條件的差異性制定了針對性的生態保護方案，體現了全面且有重點的流域生態綜合治理思路。黃河流域環境服務業的發展也因為區域間經濟發展差距較大的現實情況而存在不夠均衡的問題，急需配置基于區域差異性而制定的針對性的行業法治化方案，但借由《黃河保護法》來對每一個地方行政區域作針對性的制度設計顯然又是不現實的。因此，建議圍繞《黃河保護法》構建高質量的地方立法配套體系，充分發揮地方性法規和規章“小快靈”的優勢。地方性法規和規章的優勢體現在：一方面地方立法能夠根據地方實際情況制定符合地方環境服務業發展的法規規章，既提升地方政府職能部門的規范性，也利于社會參與主體自身的合規建設；另一方面地方立法能夠積極貫徹落實國家政策和上位法律關于環境服務業的各項重要部署和要求，將具有較強普遍性和指導性的政策與上位法律在各地方充分激活。

在地方立法的過程中，立法主體還需要對以下三個遵循予以重視：第一，嚴格遵循國家政策和上位法對環境服務業發展所作的基礎性規定，地方法規和規章不得與國家政策和上位法發生沖突；第二，嚴格遵循黃河流域綜合治理的系統治理觀，各區域之間相互學習共同進步；第三，嚴格遵循科學立法的基本原則，拓寬社會力量參與立法的渠道，讓更多的專業人士參與到環境服務業的法治建設之中，以高質量地方立法推進行業高質量發展。

參考文獻：

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[3]張尤佳，李金玲，張瑞.我國環境服務業法治化之路徑研究[J].天津大學學報（社會科學版），2016（1）：55-59.

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[6]習近平.在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話[J].求是，2019（20）：4-11.

[7]周佑勇.推進全面依法治國必須堅持系統觀念[N].光明日報，2022-11-18（11）.

（責任編輯：胡愛敏）

Legal Construction of High-Quality Development of Environmental Service Industry in Yellow

River Basin

LIU Hao

（Henan Academy of Social Sciences，Zhengzhou 451464）

Abstract： Environmental service industry has dual attribute of public interest and economic interest， and its rule of law logic is to promote the high-quality development of the industry itself with high-level industry rule of law， and then improve the quality and level of life of the people. The above logic is based on the green development concept with the “Two Mountains Theory” as the core， the policy concept with the “ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin” as the program， and the legal concept with the Yellow River Protection Law as the highlight. At present， the legal development of environmental service industry in the Yellow River Basin is faced with the problems of lack of systematic regulation system， lack of professional environmental administrative law and lack of regional specificity. It is suggested to enhance the systemization of the construction of the legal system of environmental service industry， strengthen the coordination between environmental administrative laws and other departmental laws， give full play to the advantages of local laws and regulations， create a good legal environment and improve the ability and level of ecological protection and high-quality development in the Yellow River Basin.

Key words： Yellow River Basin; Environmental Services; High-Quality Development; Legalization