基本養老服務制度的政策邏輯與內涵特征

左菁

摘 要：現階段建立基本養老服務制度是在新時期我國轉變政府職能和提升政府民生治理能力的背景下，進一步劃分政府、家庭、市場等養老主體在養老服務中的責任邊界，強化政府“兜底線、?；尽钡酿B老保障職責，增強老年人的普遍幸福感和獲得感的制度探索。然而，當前基本養老服務政策內容較為薄弱，相關理論研究也較為匱乏，本文以系統梳理基本養老服務發展脈絡為出發點，深入挖掘基本養老服務制度形成的政策邏輯，詳細闡釋基本養老服務制度的內涵與特征，為基本養老服務制度完善提供思路。

關鍵詞：養老服務;基本養老服務;公共服務;基本養老服務制度

基金項目：國家社會科學基金項目“中國特色基本養老服務制度立法完善研究”（22BFX117）。

[中圖分類號] D669.6 [文章編號] 1673-0186（2024）002-0082-019

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2024.002.007

習近平總書記指出“讓所有老年人都能有一個幸福美滿的晚年”[1]。自黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視養老服務體系的建設，黨的十九屆五中全會將“積極應對人口老齡化”上升到國家戰略層面，黨的二十大提出推動實現全體老年人享有基本養老服務。在經濟保障之外為老年人提供充分的服務保障是積極應對人口老齡化的最重要手段，基本養老服務制度是我國養老服務制度發展到一定歷史階段的產物，是我國養老服務體系建設的重要內容。完善基本養老服務制度有助于厘清政府、家庭、市場及社會在養老服務方面的責任邊界，有助于強化政府“兜底線、?；尽钡酿B老保障職責，有助于解決困難老人“急”“難”“愁”“盼”問題，有助于增強老年人的普遍幸福感和獲得感。

一、問題的提出

第七次全國人口普查數據顯示，我國老齡化趨勢日益突出。截至2020年年底，我國60歲及以上老年人口數量為2.64億人，老年人口占比達到18.7%，65歲及以上老年人口數量為1.9億人，占比13.5%，十年前的第六次人口普查，這兩項數據分別為13.26%與8.87%①。最新數據顯示，我國正在跑步進入深度老齡化社會，老齡化速度和程度遠超我們的想象。截至2022年年底，全國60周歲及以上老年人超過2.8億，占全國總人口的19.8%，其中65周歲及以上老年人達2.1億，占全國總人口的14.9%②。從第六次人口普查到第七次，十年間老齡人口占比平均數值提高了5個百分點，但是從第七次到現在，僅兩年半的時間，平均數值就提高了2個百分點。按照聯合國對于人口老齡化程度的劃分標準：當一個國家或地區60歲以上人口占總人口比重超過10%或65歲以上人口比重超過7%，表示該地區或國家進入輕度老齡化社會;60歲以上人口占總人口比重超過20%或65歲以上人口比重超過14%，表示該地區或國家進入中度老齡化社會;60歲以上人口占總人口比重超過30%或65歲以上人口比重超過21%，表示該地區或國家進入重度老齡化社會[2]。目前，按照聯合國的人口老齡化程度判斷標準，我國已從“十四五”初期的輕度老齡化社會全面進入了中度老齡化社會。若保持快速增長勢頭，據預判，到2035年，我國65歲及以上人口將達到3.1億人左右，達到全國總人口的22.3%，2050年，我國65歲及以上人口將達到3.8億，完全過渡到重度老齡化社會（圖1）。

“我們已經處在世界百年大變局時期，而人口老齡化正在全球范圍內以不可逆轉的態勢向前發展，中國更表現出世界最大規模、最快速度的人口老齡化顯著特征?！盵3]新時代有效應對人口老齡化挑戰，必須聚焦老年群體最關心的現實問題，建立基本養老服務制度是對廣大老年人關切需求的積極政策回應。

什么是老年群體最關心的現實問題？筆者的一則實地調研案例可略窺一斑。2023年5月，走訪了重慶市某區重度失能76歲的張婆婆。張婆婆患有嚴重的帕金森癥，長期臥床，生活不能自理。張婆婆和老伴一起生活，沒有子女同住，平時主要由老伴照顧。老伴也已78歲高齡，每晚還要多次扶張婆婆起床去衛生間，整晚睡不好覺，盡管還被查出患有喉癌，但為照顧張婆婆，沒有住院也沒有采取其他治療措施。兩人領取的均為農轉非養老金，每人1 300元左右，買完藥之后也僅夠生活，沒有錢住養老院。因為參加的是城鄉居民的基本養老保險，也不能領取長期護理保險金，兩位老人的生活質量較低。

在中國，仍然有部分經濟困難或者因某些原因導致老年生活較為艱難的人群存在，尤其是身體和精神狀況逐漸惡化、護理需求較高的失能失智老人。我國養老服務的供給經歷了“政府壟斷—政府缺位—政府主導”的演變過程。在這一過程中，養老服務的準公共物品性質被較大程度遮蔽，市場被推到前臺，國家福利角色不斷后撤，在一定程度上忽視了經濟困難、子女缺位等弱勢老人的養老服務需求。故從“十三五”開始，我國開始探索政府、市場、社會、家庭等多元主體責任共擔的養老福利供給模式，政府角色開始合理回歸。在“十四五”時期，“基本養老服務”的概念被響亮提出，強化對弱勢老人，特別是失能困難老年人的兜底保障成為重中之重。

換言之，現階段建立基本養老服務制度是在“十四五”時期我國轉變政府職能和提升政府民生治理能力的背景下，進一步劃分政府、家庭、市場等養老主體在養老服務中的責任邊界，強化政府“兜底線、?；尽钡酿B老保障職責，增強老年人的普遍幸福感和獲得感的制度探索，其重要性毋庸置疑。但當前針對基本養老服務的理論研究卻不夠豐富和深入，基本養老服務政策體系是養老服務體系建設最薄弱環節之一?！盎攫B老服務的內涵與功能定位是什么？”“如何科學構建基本養老服務體系？”等基礎性問題無論在實務界還是在理論界都沒有得到厘清。在政策實踐中，地方操作層面參差不齊、分歧較大，各地摸索出臺的服務清單在服務項目、服務對象、服務內容、服務標準等方面的規定亦大相徑庭。盡管2023年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進基本養老服務體系建設的意見》，對基本養老服務體系的主要任務、工作原則、重點任務和組織保障進行了明確，并以附件的形式規定了《國家基本養老服務清單》，但從具體內容上看仍存在諸多問題?！笆奈濉睍r期是應對老齡化的重要窗口機遇期，在2021年出臺的《國家基本公共服務標準》中，“老有所依”已經成為國家基本公共服務體系的重要組成部分。從學術層面加強基本養老服務的基礎理論研究，例如對基本養老服務的內涵外延進行明確，對基本養老服務制度的性質歸屬進行探討，對進一步完善基本養老服務制度具有重要意義，這也是本文的要義所在。具體而言，本文以系統梳理基本養老服務發展脈絡為出發點，深入挖掘基本養老服務制度形成的政策邏輯，詳細闡釋基本養老服務制度的內涵與特征，期冀對基本養老服務的理論研究貢獻思路，對相關政策完善提供參考。

二、發展脈絡：從“養老服務”到“基本養老服務”

社會政策的出臺是對特定時期所暴露的社會問題的制度回應，“基本養老服務”制度的提出亦是如此?；攫B老服務制度是養老服務制度的重要組成部分，其政策演進與養老服務的脈絡演變緊密相連，循此邏輯，要深入挖掘基本養老服務政策的生成機理，則極有必要對養老服務政策的發展歷程進行深入考察，并在其框架范圍內進一步探究基本養老服務制度產生的時代背景。

（一）養老服務發展歷程

回溯歷史，養老服務在我國古來有之。從唐代的“養病坊”“普救病坊”①，到宋代的“廣惠合”“福田院”“居養院”“安濟坊”②，再到明清時期的“養濟堂”“孤老院”“普濟堂”等③，官方和民間通過興辦各種類型的老人救濟機構，收住喪失勞動能力、無家可歸的孤寡貧困老人。

對于新中國成立后養老服務的發展階段，學者觀點并不統一，有學者將其細分為“全面管控期—社會化開放期—制度規范期—標準化建設期”四個時期，有學者則將其概括為“傳統福利期—轉型期—發展期”。盡管在階段劃分上持不同意見，但研究者均認為1978、2000、2012、2019年無疑是養老服務發展歷史上的關鍵時間點，以此為據，本課題將新中國成立后養老服務的發展階段梳理為“政府直接管控—社會化改革試點—市場化改革加速—體系化建設起步—體系化建設深入”五個階段。

1.政府直接管控階段（1949—1977）

新中國成立后，新政權面臨的是千瘡百孔的破敗局面，以救濟災民、難民和貧民，解決群眾最為緊迫的生存問題為當務之急。在改造舊政權慈善福利團體的基礎上④，建立了一批“生產教養院”“殘老福利院”以發揮傳統養老救濟的功能。自1958年社會主義改造結束后，經常性救濟開始替代傳統的臨時性救濟。在城市，“福利院”逐漸取代“生產教養院”;在農村，“敬老院”開始大量興辦，主要解決城市“三無”、農村“五?！钡忍厥饫щy、鰥寡孤獨老年人的集中養老問題。改革開放前，養老服務有兩大特征：第一，“壟斷性”特征，政府直接掌控養老服務資源的投入、分布和供給，市場和社會在養老服務供給中發揮的作用微乎其微;第二，“補殘型”特征，政府只為特定少量的“邊緣老年群體”提供養老福利，絕大多數的養老服務責任主要由單位和家庭承擔。

2.社會化改革試點階段（1978—1999）

“20世紀80—90年代，社會政策改革受到經濟體制改革的深刻影響?！盵4]在社會主義市場經濟體制確立的背景下，我國的經濟社會結構急劇轉型，大量手捧鐵飯碗的“單位人”紛紛轉變為無依無靠的“社會人”，大量下崗職工的養老需求如何滿足成為一大社會難題。為了增加養老服務的社會提供，國家開始嘗試打破傳統福利供給模式，受西方“福利多元主義”的影響①， 1984年由民政部組織召開的“全國城市社會福利事業單位整頓經驗交流會”初步提出了中國“社會福利社會化”的構想，即福利責任的承擔不再完全歸于政府，而是由家庭、非營利性組織等、營利性組織等共同分擔[5]。1998年中國社會福利社會化試點工作正式拉開序幕，13個城市開始作為試點地區在社會福利事業中引入市場機制。養老服務領域的改革包括兩個層面：首先，在事業單位社會化過程中，民辦養老機構的數量持續增多②;其次，公辦養老機構的業務范圍進一步擴展，不再是傳統純粹的救濟供養單位，而是開始招收社會老人，包括大量的自費老人。值得一提的是，“養老服務”這一概念的提出首見于1993年《關于加快發展社區服務業的意見》，該文件明確將養老服務項目納入社區服務業的范疇。

3.市場化改革加速階段（2000—2011）

2000年是我國養老服務發展史上具有重要意義的一年，自此我國正式步入老齡化社會的行列，發展養老服務的重要性日益凸顯，在此階段，民生福祉問題和社會和諧發展等問題受到政府的極大關注，養老服務的規范化發展被提上議程，相關政策和制度開始出臺。與前一個階段相比，本階段已經開始深入探討和踐行“社會福利社會化”的具體內涵和制度舉措，而非僅僅停留在概念提出階段。國務院辦公廳于2000年轉發民政部等部門《關于加快實現社會福利社會化的意見》，強調投資主體和服務方式應當多元化，服務對象應當公眾化，服務隊伍應當專業化。在該階段，社會化養老服務的發展主要體現為以下三個方面。第一，養老機構數量增長迅速。從改革開放初期到2011年底，我國養老機構的數量從8 365個躍升至40 868個①，增速迅猛。第二，規范性文件陸續出臺。1996年《老年人權益保障法》首次將鼓勵、扶持社會組織和個人參與養老服務寫進法律②;此后，《農村敬老院管理暫行辦法》《社會福利機構管理暫行辦法》《老年人建筑設計規范》《老年人社會福利機構基本規范》等系列文件、標準相繼實施。第三，國家文件和重大會議多次強調“優先”“大力”發展社會養老服務。2006年，“養老服務”首次納入國家發展綱要③，“養老服務業”首次被明確界定④;2010年，黨的十七屆五次全會提出“優先發展社會養老服務”;2011年，國務院首次制定養老服務專項規劃⑤。

4.體系化建設起步階段（2012—2018）

黨的十八大后，黨中央、國務院更加重視養老服務健康發展，作出了建設養老服務體系的重要指示。在黨的十八大報告中，“大力發展老齡服務事業和產業”被首次提出，在此基礎上，黨的十八屆三中全會強調“積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業”。2012《中華人民共和國老年人權益保障法》修訂，首次將養老服務體系建設納入法律條文，同時新增社會服務和社會優待兩個章節，大大擴充了養老服務的相關條款。2013年是我國養老服務發展史上最具有里程碑意義的一年⑥，在《關于加快養老服務業發展的若干意見》這一重量級文件出臺后，民政部陸續頒布《養老機構設立許可辦法》《養老機構管理辦法》等配套文件。此后，養老服務相關政策更是密集出臺，包括：《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》《民政部關于加快推進養老服務業放管服改革的通知》等等。在黨的十九大報告中對“積極應對人口老齡化”尤為關注⑦。同時，在這一階段，養老服務體系建設增加“醫養結合”的要求，體系內容更加完善⑧。

5.體系化建設深入階段（2019—至今）

面對我國老齡化持續加深的嚴峻形勢，2019年《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》對此進行了積極回應，分步確定了2022年、2035年及21世紀中葉的階段性戰略目標、重大任務和政策措施。十九屆五中全會將“積極應對人口老齡化”上升到國家戰略層面。在這一階段，隨著各地試點的不斷深入、養老服務工作經驗的逐步積累，養老服務體系化建設不再限于傳統的機構養老，而是將重點轉向“居家養老”和“社區養老”的服務供給以及“健康養老”等方面。在黨的十九屆四中全會上，養老服務體系被界定為“居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”。與此相應，地方的“養老服務條例”或“養老服務促進條例”“居家養老條例”等形式的法律制度規范超過50項，養老服務的發展更加均衡化、全面化與規范化。也正是在這個階段，基本養老服務逐漸出現在人們的視野中。盡管早在2013年國務院出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》中就首次提出“確保人人享有基本養老服務”，但在當前階段，“基本養老服務”這一概念才開始被不斷提及，成為近年來中央文件的“高頻”詞語，基本養老服務體系建設也隨之被社會各界所關注。

（二）“基本養老服務”的提出及政策要求

縱觀新中國養老保障建設歷程，進入21世紀以前主要圍繞“養老保險制度”的建立和完善展開，旨在為老人提供養老的“經濟保障”，2000年以后轉向“養老服務制度”構建，旨在為老人提供養老的“服務保障”。在“十一五”和“十二五”期間，建設重點側重于機構養老，通過“放水養魚”的方式鼓勵更多的養老機構進入市場，支持養老機構的設施建設和床位供給，同時要求提升養老機構服務質量，并加強過程監管?！笆濉睍r期，國家調整養老服務發展的政策思路，開始從體系化、均衡化角度考慮問題，居家社區養老被擺到了更高的位置，“居家社區機構相協調，醫養康養相結合”的體系框架初步建成。但與此相對的是，老年人支付能力不足、有效需求與服務供給脫節等問題暴露日漸明顯，政府如何通過“有所作為”讓更多的老人能夠享受方便可及、價格可得的養老服務成為新時期“破題”的關鍵環節，“基本養老服務”這一概念便在此背景下“橫空出世”，希望通過政策創新強化政府“?；尽钡穆毮芏ㄎ?，同時引導市場為老人提供更多“普惠化”的養老服務。

“基本養老服務”這一提法首見于2006年頒布的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，2012年出臺的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》對“基本養老服務”的內容進行了初步明確。2013年國務院出臺的《關于加快發展養老服務業的若干意見》提出應“確保人人享有基本養老服務”。2019年《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》確立了“中國特色養老服務體系成熟定型，全體老年人享有基本養老服務”遠景目標;2020年黨的十九屆五中全會將積極應對人口老齡化首次上升到國家戰略層面，“健全基本養老服務體系”也隨之提出;與此相應，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》作出了“推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系”的具體要求;2021年中共中央、國務院最新出臺的重要指導性文件《關于加強新時代老齡工作的意見》強調應當加快建立健全相關政策體系和制度框架，建立基本養老服務清單制度。

三、性質歸屬：“公共服務—基本公共服務—基本養老服務”的政策邏輯

首先應當厘清的一個問題是，基本養老服務的本質屬性是什么？本文認為，“基本養老服務”是在我國政府治理觀和基本公共服務價值觀發生深刻轉變的背景下，循“公共服務—基本公共服務—基本養老服務”之邏輯衍生而成的概念。改革開放以來，我國政府執政理念和社會發展觀發生了積極的變化，從“以GDP為綱”轉向“以人為本”，從全能型政府轉向服務型政府，“公共服務”逐漸成為政府治理改革的核心概念。

（一）公共服務理論溯源與演化

“公共服務”（Public Service）這一概念源于西方早期工業化國家，其理論演變與西方各國工業化進程同步相伴，“公共服務理論和政策變遷的歷史同時也是一部社會史”[6]。19世紀后半葉的德國工業化程度遠不及英國，但國內的階級矛盾卻異常尖銳，德國社會政策學派主張制定各種有利于勞工的社會政策，緩和階級矛盾，其代表人物阿道夫·瓦格納提出了“公共服務”這一術語。1912年，法國連帶主義法學家萊昂·狄驥在其著作《公法的變遷》中，對“公共服務”進行了初步描述，狄驥認為，“公共服務就是指那些政府有義務實施的行為。任何因其與社會團結的實現和促進不可分割，而必須由政府來加以規范和控制的活動就是一項公共服務，只要它具有除非通過政府干預，否則便不能得到保障的特征”[7]。

20世紀初世界性經濟危機的爆發促使政府從“守夜人”轉變為“劃槳人”，在凱恩斯主義等理論學說的影響下，公共服務制度體系進一步完善。然而20世紀70年代隨之而來的經濟大蕭條使得新自由主義崛起，西方國家迎來了“新公共管理”時代，英美等國開始削減政府對公共服務的支出，政府的角色再次發生轉變，從“劃槳人”轉變為“掌舵人”。在新公共管理視域下，認為政府應當從注重投入轉變為更加注重結果和績效，公共部門的責任在于滿足社會公眾（即“顧客”）對公眾服務的需求。然而，公共服務供給中的過度經濟導向盡管迎合了特定時期發展的需求，但忽視了公平、正義、民主等公共部門與私人部門之間價值取向上的根本差異[8]。也正是這一致命缺陷催生了“新公共服務理論”的興起，該理論的代表人物是美國公共行政學家登哈特夫婦，其著作《新公共服務：服務，而不是掌舵》明確表達了這一觀點：“服務于公民，而不是服務于顧客”，即政府與公民的存在關系和企業與顧客之間是有天然區別的[9]?！靶鹿卜绽碚摗笔菍鹘y“新公共管理理論”的反思與批判，提出了一種更加適應現代公共管理實踐所需要的一種新的理論，認為政府行政的目的應是促進于對話和交流過程中產生的、基于共同價值觀的、并超越自身利益為鄰里和他人負責的公共利益，并倡導構建一種基于公民權、民主和為公共利益服務的新公共服務制度。

單從表面看，西方公共服務理論似乎對我國公共服務的發展影響頗大，體現在政策實踐中的共識與趨同。但深入考察發展公共服務的原因，不難發現，二者沿襲了兩種不同的思想進路：

西方公共服務的演進深受“社會契約論”的影響。從格勞秀斯的“一次性”社會契約說，到霍布斯的“民眾間立約”契約說，再到洛克的“部分權利轉讓”契約說，最后到頂峰時期盧梭“以自由和平等為目標”的契約說[10]，社會契約論的嬗變為西方公共服務理論提供了重要的理論依據，其核心邏輯在于：民眾讓渡一部分權利給政府，與政府之間是委托與被委托的關系，政府的首要職責是在安全和公共事務方面代表全體民眾作出決策?，F代社會中由于競爭機制的存在，勢必會產生弱勢群體，而民眾生命、自由、尊嚴等最基本的權利并未轉讓給政府，政府應當努力保障民眾的這一基本權利，進而要求政府提供基本公共服務，使得這部分弱勢人群的基本權利能夠得到維護。

中國語境下的公共服務具有本土化理論基礎。我國社會主義國家的根本政治制度為公共服務的發展提供了更為肥沃的土壤。從“為人民服務”到新時代“以人民為中心”的發展思想，無不彰顯國家為人民謀福利的堅強決心，這也是社會主義優越性的集中體現。習近平總書記曾經說過“始終要把人民放在心中最高的位置”[11]，即要求政府始終堅持“以人民為中心”的執政理念，維護社會公平正義，通過建設“服務型”政府著力解決發展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題?；诖?，公共服務已成為現代中國政府的基本職能之一，黨的十六大將“市場監管、經濟調節、社會管理和公共服務”作為政府的四大職能。黨的十九屆四中全會提出，“必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面國家公共服務制度體系”①，為新時代加強公共服務建設指明了方向。

（二）從“公共服務”到“基本公共服務”

公共服務本質上是一個政治學術語，迄今理論界對于公共服務的內涵界定并未形成統一理解，即使西方發達國家對于公共服務的定義亦莫衷一是。盡管早在20世紀初萊昂·狄驥對此概念已作出界定，但其理解具有一定的歷史局限性。在現代社會，各領域學者對這一重要概念從不同角度進行定義②，透過不同的解釋方法論，對公共服務所具有的“基礎性”“公益性”“公平性”“普遍性”及“政府主導性”等特征進行提煉，本文認為，所謂“公共服務”應當是指政府及社會公共組織為了滿足社會共同需要，為全體社會成員公平提供的各種滿足基本需求的基礎性服務。

基本公共服務與公共服務這一概念密切相連，可以視為公共服務的衍生概念。財政保障能力是一國是否能夠提供以及能夠提供多少公共服務的重要考量，而基本公共服務正是以此為基礎，從公共服務中劃分出來的一類最為基礎的公共服務，在整個公共服務中處于最基礎、最核心的位置?；竟卜帐潜Ｕ弦粐罨镜拿裆枨?，也可認為是政府公共服務職能的“底線”，國際上也稱為核心公共服務（Core Public Service）。從學術層面，國家發展改革委在相關課題中對其進行了初步界定[12]。從實務層面，2012年出臺的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》首次從國家文件角度作出正式解釋①。2017年《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》在此基礎上，更加強調基本公共服務的政府主導性②。2021年《“十四五”公共服務規劃》細化政府責任的內容，同時首次提出市場和公益性社會機構的供給主體地位③。

在基本公共服務的內容方面，普遍認為醫療、教育、衛生、就業、養老、社會保障等人民群眾最熱切關注且迫切需要的服務項目，應歸入基本公共服務范疇，在這個領域的研究者們也在基本公共服務概念界定中試圖將基本公共服務的內容涵蓋清楚。例如，有學者提出基本公共服務三層理論，根據公民的生存權、發展權、受助權，將基本公共服務分為有先后順序的三個層次[13];有學者則從消費需求層次和消費需求同質性來界定基本公共服務的內容[14]。

（三）從“基本公共服務”到“基本養老服務”

基本公共服務的功能是對生存安全需要、基本消費需要等低層次需求的滿足。依通說，基本養老服務包括兜底型和普惠型兩個層面，其中兜底型養老服務關注老年人的基本生存問題，旨在兜底保障老年人的晚年生活，普惠型養老服務則是面向全體老年人，提供的具有基礎性和共同性的服務，進而不難得出結論，基本養老服務屬于基本公共服務范疇。

把握“基本公共服務”到“基本養老服務”政策邏輯，可將其與我國基本公共服務的政策演進路線進行同步考察，進而準確把握基本養老服務發展的階段性特征，具體劃分為以下四個階段：

1.階段一：“十一五”期間（2006—2010）

“基本公共服務”這一概念首見于《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（2006—2010），《綱要》將“基本公共服務明顯加強”確定為社會經濟發展的主要目標之一，“公共服務領域”范疇則被劃定為“義務教育、公共衛生、社會保障、社會救助、促進就業、減少貧困、防災減災、公共安全、公共文化、基礎科學與前沿技術以及社會公益性技術研究、國防”。但該《綱要》僅僅對公共服務領域的范圍進行了劃定，并未形成基本公共服務體系化的制度安排，且尚未觸及基本養老服務。

2.階段二：“十二五”期間（2011—2015）

在全面建設服務型政府的新歷史時期，基本公共服務體系專門化建設日益受到重視，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》于2012年單獨出臺，基本公共服務的范圍被劃定為公共教育、勞動就業服務、社會保障、基本社會服務、醫療衛生、人口計生、住房保障和公共文化8大領域。其中，“為老年人提供基本養老服務”作為政府提供的9項基本社會服務之一進行明確規定，其主要內容涉及養老服務補貼、五保供養、養老服務體系健全等方面。

3.階段三：“十三五”期間（2016—2020）

經過五年的建設，我國基本公共服務體系取得一定成效，但發展不平衡不充分的結構性短板非常突出?；诖?，“十三五”期間，在首先推出《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》的基礎上，國家制定了《“十三五”國家基本公共服務清單》?！肚鍐巍返某雠_標志著從國家政策層面進一步厘清公民與政府之間的權責關系，更好保障社會公眾作為公共產品消費者的基本權利。具體而言，《清單》規定了包括了公共教育、勞動就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務8個領域的81個項目。盡管《清單》沒有專門設置基本養老服務，但其中分屬3個領域的6個服務項目涉及養老：職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險規定在基本社會保險項下，老年人健康管理與中醫藥健康管理規定在基本醫療衛生項下，特困人員救助供養（其中的老年特困人員）、老年人福利補貼規定在基本社會服務項下（圖2）。

4.階段四：“十四五”期間（2021—2025）

早在2018年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》中，就明確提出應當完善各級各類基本公共服務標準，從“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養”等9個方面明確國家基本公共服務質量要求。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，必須健全國家基本公共服務制度體系，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設?；诖?，國家發展改革委等20個部門聯合印發了《國家基本公共服務標準（2021年版）》，從9個方面明確了國家基本公共服務具體保障范圍和質量要求，共80個服務項目?！稑藴省吩诨竟卜疹愋椭惺状螢槔夏耆藛为氃O置“老有所養”板塊，其項下包括養老助老服務和養老保險服務兩個子項目，養老助老服務又包括老年人健康管理和老年人福利補貼兩類細目，養老保險服務包括城鄉居民基本養老保險和職工基本養老保險兩類細目①（圖3）。

四、基本養老服務制度的內涵與特征

隨著國家對基本公共服務體系建設的日益重視以及養老服務體系不斷完善，建立健全我國基本養老服務制度的關鍵意義和重要性也不斷得到強調。然而，長期困擾基本養老服務制度構建的一大問題是“基本養老服務”作為一個重要概念卻長期存在內涵外延不明、制度邊界模糊的問題，極大影響了基本養老服務制度思路的確定、發展路徑的選擇以及政策制度的完善。實踐中，基本養老服務工作主要由地方推進，由于缺乏概念共識和國家層面政策定論，導致諸多地方在政策制定和執行的過程中出現了大量越位、缺位的情況。盡管2003年的《意見》從官方政策角度對基本養老服務進行了界定，認為基本養老服務是指由國家直接提供或者通過一定方式引導相關主體向老年人提供旨在實現老有所養、老有所依所必需的基礎性、普惠性、兜底性服務，但該定義與其附件《國家基本養老服務清單》的服務項目和內容存在一定沖突。本文認為，科學的理念引領是統一認識的基本前提，厘清基本養老服務制度的概念內涵是國家和地方基本養老服務體系建設以及完善我國基本公共服務體系的必要基礎。

（一）理論探討與認識分野

在理論界，關于基本養老服務的內涵外延，即究竟什么樣的養老服務屬于基本養老服務，一直存在較大分歧?！霸陴B老服務領域，政府應當保某本，兜底線，提供基本養老服務，此種共識已經基本形成;但對于如何劃定基本養老服務的邊界，仍存在不同認識?！盵15]目前學者們主要有三類不同觀點。第一類觀點是用社會養老服務置換基本養老服務，如有學者認為，我國基本養老服務主要指以提升老年人生活質量為目標，面向的是所有老年群體，為他們提供包括基本生活照料、護理康復、精神關愛、緊急救援等服務，甚至還涵蓋配套的服務標準、運行機制和監督制度等[16]。第二類觀點則將基本養老服務等同于長期照護，如有學者直言：“最基本的養老服務就是由照護依賴引發的對失能失智老人的長期照護?！盵17]第三類觀點對于基本養老服務的理解較為折中，具有一定趨同性，但存在“大服務論”和“小服務論”之爭：如魏津生、孫文燦等學者認為基本養老服務是以保障全體老年人的基本生活、基本健康和基本精神慰藉需要為目標，通過政府公共財政投入，為全體老年人提供的公平可及、系統連續的居家、社區、機構、醫養結合等養老服務，是“大服務論”的典型代表[18-19];而李兵、魏加科、王建武等學者則持“小服務論”觀點，主張基本養老服務僅是底線型或生存型服務[20-22]，是政府重點針對那些依靠自身無法獲得養老服務、必須求助政府的老年人及其家庭，如孤老救助對象、孤老優撫對象及中低收入老年人提供基本的醫療、照料、康復和精神健康等服務。

本文認為，第一類觀點對于“基本養老服務”的界定過于寬泛，而第二類觀點與之恰恰相反，則過于狹隘?；攫B老服務是養老服務的一種，冠以“基本”二字，便意味著這類養老服務是最急需滿足的、占首要地位的服務，舉例來說，老年人社會參與、休閑娛樂等需求肯定不能與生活照料、長期照護等需求相提并論。第二類觀點注意到了照護需求是老人最基本的需求，特別是高齡老年人因身體機能衰減而產生的對他人照顧長期依賴的需求是剛需，但老年人最基本的需求絕不止于長期照護需求，故將基本養老服務等同于照護服務有限縮概念之嫌。

關于第三類觀點，爭議的焦點在于基本養老服務在為困難老人提供兜底服務后，是否還應當包括面向全體老人的普惠型養老服務，即“大服務”與“小服務”之爭。爭議暴露出的深層次問題在于，研究者們忽視了基本養老服務的制度初衷，沒有從基本養老服務的本質屬性去進行系統考察，以下對此作詳細闡述。

盡管“基本養老服務”在表述上缺乏“公共”二字，在一定程度上遮蔽了其公共服務的本質屬性，但不可否認的是，基本養老服務性質上歸屬為公共服務范疇，是國家基本公共服務體系建設的重要環節之一。前文對“公共服務—基本公共服務—基本養老服務”的邏輯演變進行了一定推演，但如果從政府公共服務供給角度進行縱向考察，不難發現，進入21世紀后，我國公共服務體系的建設思路出現了重大調整，旨在對前一階段公共服務供給不足進行彌補和擴展，基本養老服務的提出是我國公共服務體系不斷完善和自我修正的內在要求。

新中國成立后，中國公共服務供給經歷了計劃經濟時期“高度集中、平均主義、水平較低、城鄉有別”到市場化改革時期（八九十年代）“投入少、效率高、不均衡、不公平”，再到新時代“?；?、推均等、促公平、可持續”的歷史演變。一味追求經濟增長產生諸多社會副產品：地方政府的公共服務職能不斷弱化，農村公共服務投入嚴重不足，教育、醫療產業化傾向嚴重，“上學難”“看病貴”等社會問題日益突出。從2002年開始，國家開始轉變思路，突出強調要強化政府的社會管理和公共服務職能①，被視為政府公共服務職能的重大回歸。此后，政府職能轉變進程加快，2005年的政府工作報告提出了“建設服務型政府”的迫切要求。緊接著第二年，以“基本公共服務均等化”為目標的公共服務體系建設開始在國家層面提出，并在全國范圍內推行。

在國家基本公共服務體系建設之初，教育和醫療衛生等領域的公共投入較大，涉老的公共服務項目相對較少，甚至《“十三五”國家基本公共服務清單》中也沒有專門的養老服務項目，相關規定被分散規定在社會保險、醫療衛生和社會服務項下，直至2021年《國家基本公共服務標準（2021年版）》專門設置“老有所養”板塊，涉老項目方被集中整合。究其原因，在于我國的養老保障制度發展的重心已經從過去的“養老保險制度”逐步過渡到“養老服務制度”，而養老服務制度也從過去的“有沒有”轉入“好不好”的建設階段。同時我國迅猛增加的老年人口數量，使得社會養老服務需求呈現井噴式上升狀態，“十四五”期間健全基本養老服務體系，將養老責任在家庭、政府、市場、社會之間合理進行分配，已經成為中央養老工作的重中之重。因此，出臺國家層面基本養老服務清單，進一步完善國家基本公共服務體系中“老有所依”項目設置，是基本養老服務制度研究的根本出發點。

2021出臺的《“十四五”公共服務規劃》首次對公共服務明確分層分類，與公共服務相對的一個概念是生活服務②，而公共服務則被劃分為基本公共服務、普惠性非基本公共服務③。循此分類思路，養老服務也可以分為基本養老公共服務、非基本養老公共服務（普惠性養老服務）以及一般性養老服務（高端養老服務）。2021年12月9日，民政部養老服務司李邦華副司長在國新辦舉行的新聞發布會上指出，基本養老服務是由政府主導提供、滿足老年人基本養老需求的服務，同時也強調發展銀發經濟的重要前提是政府要強化?；?、兜底線的職能，保障每一個老年人老有所養①。本文認為，需要澄清的認識誤區是，將“兜底線”等同于面向困難老人的兜底服務。這一理解源于過去將兜底保障定位于特殊困難老年人保障的思維定式和路徑依賴?！懊嫦蛉w老年人”應當是基本養老服務的核心要義，這里的“兜底線”是兜服務的底，而非兜對象的底。只要事關老年人的基本生活安危、基本生存尊嚴，涉及老年人的基本生存權和發展權，都可以界定為“底線需求”，和困難老年人的身份無關。例如，在現階段，長期照護需求是大多數失能失智老人的剛性需求，而照護需求能否得到滿足與老年人的基本生活質量和生存尊嚴存在緊密聯系，那么長期護理保障就是一種面向全體老年人的最基本需求，和經濟身份沒有直接聯系。因此，基本養老服務歸屬于公共服務序列中的基本公共服務，與基本養老公共服務對應。前述第三類觀點將兜底與困難老人、普惠與全體老人加以捆綁，是對基本養老服務與普惠性養老服務的誤判，“基本需求”才應是研判的首要要素。

（二）基本養老服務制度的具體涵義和基本特征

隨著研究的深入，有少數學者在近期的文獻中對基本養老服務進行了明確界定，如胡宏偉在《我國基本養老服務的概念闡析與政策意涵》一文中為“基本養老服務”下了一個內容極為豐富的定義[23]，該定義對基本養老服務進行了相當全面的概括，但存在如下問題：第一，作為概念界定過于繁瑣，抽象度不夠;第二，基本養老服務歸屬于社會養老服務，“以家庭為養老服務供給的基礎單元和首要責任主體”“包含家庭、居家社區和機構等多種服務形態”等表述，將家庭作為社會養老服務的責任主體和供給主體存在內在矛盾;第三，將“基本養老服務”最后落腳點界定為“一系列服務、要素和政策的綜合”，不僅存在語言邏輯問題，且有擴大概念范疇之嫌。龍玉其在《基本養老服務均等化的核心概念及深層意蘊》一文中，對“基本養老服務”的理解則相對保守[24]，但存在的問題如下：第一，注意到了政府在基本養老服務中的主導作用，但沒有回答如何主導，也沒有明確服務供給主體;第二，生活需求是否是基本生活需求，表述方式容易引起歧義;第三，仍有以人群標準劃分服務類別之嫌。

本文認為，作為一種基本公共服務，基本養老服務在概念上應當涵蓋前一概念的所有基本要素。根據《“十四五”公共服務規劃》對基本公共服務的定義②，可歸納出基本養老服務的基本特征包括：

1.服務對象具有普遍性

基本養老服務的對象不應限于傳統的民政兜底對象，應擴展到全體老年人，確保全體老年人都能享受到公平可及的相關服務，“人人享有基本養老服務”即體現了這一理念。全體人民共享改革發展成果是中國特色社會主義的本質要求，也是基本公共服務均等化的應有之義。公共服務的本質屬性決定了基本養老服務必須堅持“公益性”原則，以實現公共利益為目標。從理論角度看，“公益性”是“公共性”和“用益性”的結合體，其中的“公共性”的核心要義為“受益方為不特定社會公眾”。因此，基本養老服務是保障全體老年人的最基本老年服務權利的實現，保障所有老年人能夠獲得最起碼的生活質量和生存尊嚴，讓每個老人都能實現“老有所依”，都能幸福安康地度過夕陽時光，提升所有老人的幸福感和獲得感。

2.服務需求具有基本性

根據馬斯洛的需求層次理論，人的需求大小是分層級的，有些需求優先于其他需求的滿足。滿足養老服務需求同樣存在先后順序之分。喬曉春搭建了老年人需求框架，認為老年人的需求分為六個層級[25]（圖4）。

3.服務標準具有基礎性

基本養老服務的提供是國家利用有限的公共資源為全社會范圍內符合條件的老人提供基本服務項目，基本養老服務的待遇水平只能處于相對較低的水平。政府不能“大包大攬”所有的基本養老服務項目，各地地方政府在選擇基本養老服務項目、制定基本養老服務清單的時候一定要結合本地社會經濟發展的實際水平，合理規劃財政支出規模量力而行。既要實現基本養老服務的政策目標，也不能脫離現實情況致使財政不可持續。從功能上看，基本養老服務清單是政府對社會公眾的莊嚴承諾，享受清單羅列的基本養老服務是老人的基本權利，一旦不能兌現，將對政府的公信力造成負面影響，也會極大威脅到部分老年人的生存安危。因此，服務標準具有基礎性是保障基本養老服務具有穩定性、可持續性、長期性的重要條件。

4.服務供給具有多元性

基本養老服務由政府主導推行，指的是政府在基本養老服務制度安排中承擔“總責任”，從整體上保障基本養老服務作為一項基本公共服務的有效運行，保證供給的質量和數量能夠滿足老人的基本養老服務需求。盡管國家本身有的時候可以通過公共服務設施和福利補貼的方式直接提供服務，但這并不意味著國家是提供基本養老服務的唯一主體。根據“福利多元主義”理論，政府不可能包辦所有的福利生產和供給，在必要的時候應當和市場、社會開展合作，共同承擔福利供給的角色。服務供給具有多元性強調基本養老服務應當是“公域”和“私域”的結合，政府與其他主體應當多方并舉、整合發力，提高服務供給效率和供給質量?？疾鞖v次國家文件對基本公共服務的諸多表述不難發現，我國對基本公共服務供給主體的認識經歷了“政府提供基本公共服務”→“政府主導提供”→“政府承擔保障供給數量和質量的主要責任，引導市場主體和公益性社會機構補充供給”歷程①，即從單一主體到多元主體的逐步深化過程。

5.服務項目具有調整性

基本養老服務的范圍（外延），并非恒定不變的固定標準?！盎攫B老服務”是一個動態概念，在不同的歷史時期，其項目體系、服務方式、服務內容、保障標準是不斷變化的?；攫B老服務清單會隨著社會經濟的不斷發展和老年人養老服務需求的不斷變化而呈動態變化的樣態，否則，之前的“基本養老服務”標準難以可持續滿足老年人的實際需求。

就2023年《意見》對“基本養老服務”的理解而言，至少可以從以下兩個方面進一步討論。第一，混淆了社會福利與社會保險制度的功能定位?！兑庖姟犯郊秶一攫B老服務清單》通過對“基本養老服務”服務項目劃定，進而對其基本養老服務外延進行界定，但這個界定卻是十分寬泛的?！秶一攫B老服務清單》對“基本養老服務”一共設置了16個項目，甚至包括社會保險，如其中第1和第2個是基本養老保險的兩個項目，即職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險，顯然，這是一種大而全的項目涵蓋方式，這是否意味著但凡和養老有關的項目是否都應該劃入基本養老服務的范疇？但從本質上看，社會保險不是服務，總體上是一種資金支持的制度安排，保障老年人退出勞動崗位后的基本生活，而“基本養老服務”歸屬于社會福利范疇，老年福利作為特殊群體福利的一種，是為老年人提供的一種社會化養老服務，包括生活照料、醫療保健、康復護理、安寧療護、文體娛樂、精神慰藉、緊急救援等。社會保險和社會福利兩者的制度功能各自獨立，不能越俎代庖。第二，與《“十四五”公共服務規劃》的服務分類是否存在沖突？《“十四五”公共服務規劃》提出，服務包括公共服務和生活服務兩大類，公共服務又包括基本公共服務、普惠性非基本公共服務兩大類。然而，根據《意見》對基本養老服務的界定來看，包括“基礎性、普惠性、兜底性”等類型，那么是否意味基本養老服務還涵蓋“普惠性非基本公共養老服務”？“基礎性”和“兜底性”養老服務之間的邏輯關系是怎樣的呢？凡此種種，都需要進一步探討和明確。

基于上述，本文認為，所謂基本養老服務是指以滿足全體老年人生存發展、照料護理等基本養老需求為根本目標，以遵循經濟社會發展水平和適時動態調整為基本原則，由政府承擔主要供給責任、市場主體和公益性社會機構進行補充供給的基本公共服務。本質上，基本養老服務制度是在政府主導下，以全體老年人為服務對象，以滿足廣大老年人基本養老服務需求為目標的政策化、法制化制度安排。

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