緩解地方財政壓力的對策分析及思考

［摘 要］文章通過研究地方財政壓力，分析地方政府財政壓力的形成機理，從財政收支缺口擴大、債務規模龐大兩方面闡述地方財政壓力的外在表現，在此基礎上，從多個角度闡述有效緩解地方財政壓力的策略，旨在深層次改善地方財政結構，多措并舉，形成合力，為各區域社會經濟持續、穩定、協調發展打造良好的外部環境。

［關鍵詞］地方財政壓力；形成機理；債務規模

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.02.055

［中圖分類號］F812.7［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2024）02-0169-04

0? ? ?引 言

在經濟新常態背景下，隨著經濟增長速度放緩，多數區域的財政收支結構發生明顯改變，支出端持續調撥大量財政支出來刺激經濟發展與保障社會民生，并承受沉重的地方債務還本付息壓力；收入端在經濟新常態和減稅降費雙重壓力下增速明顯放緩，最終面臨財政收支不平衡局面，形成地方財政缺口，由此引發一系列問題。因此，有效緩解地方財政壓力是保障基層治理能力和預防地方財政風險事件形成的關鍵。

1? ? ?地方財政壓力概述

1.1? ?形成機理

目前來看，多數地區都面臨一定的地方財政壓力，形成原因體現在減稅降費、財政支出過大、財政收入銳減三方面。第一，減稅降費。自2008年起，我國推行多項減稅降費政策，以增值稅、個人所得稅等稅種為調整重點，并陸續停征多項行政事業性收費，全面清理規范現有政府性基金。這雖然有利于刺激社會經濟發展和扶持中小企業，但從地方政府角度來看，減稅降費政策帶來的稅收收入壓力主要由其承擔，因失去主體稅種而導致實際稅收收入處于較低水準，稅收規模大幅縮減。第二，財政支出過大。地方財政支出主要由一般性公共預算、債務余額還本付息兩部分組成。在一般性公共預算方面，地方政府承擔改善民生、基礎設施建設、維護社會穩定等多項責任，為順利完成穩增長、調結構與惠民生的任務，在公共預算項目中持續調撥大量資金，長期維持高水準的公共財政支出狀態，這無疑會增加地方財政壓力。而在債務余額還本付息方面，由于財政支出保持剛性增長趨勢，為順利承擔支出責任，部分地方政府把大規模舉債作為主要資金來源，這可以在短期內緩解財政壓力，但債務到期后，還本付息成為全新支出壓力，為還本付息而不斷增加舉債規模，最終陷入惡性循環［1］。第三，財政收入銳減。地方財政收入由公共預算收入、政府基金收入、中央轉移支付三部分組成，當前受到減稅降費、房地產市場遇冷等因素影響，實際公共預算收入和政府性基金收入呈現明顯下滑趨勢，僅剩中央轉移支付維持原有規模，使得總體財政收入銳減，不能完全滿足財政支出需求。

1.2? ?外在表現

地方財政壓力體現在財政收支缺口擴大、債務規模龐大兩方面。第一，財政收入缺口擴大。很多地區的公共財政支出都超過公共財政收入，無法完全滿足實際資金需求，而是需要持續擴大全新資金來源。相關統計結果顯示，2018年，地方財政預算收入在10億元以上的縣（市）數量為767個，主要分布在江蘇、浙江、廣東、山東等省份，在基本公共服務支出增加、人口老齡化、環境治理成本增加等多項問題的共同影響下，僅有47個縣（市）處于收支平衡狀態，剩余地區的財政收入都低于財政支出，實際財力空間有限，極少數地區的可用財力甚至無法滿足最基本的“三?！敝С鲂枨?。第二，債務規模龐大。相關調查結果顯示，截至2020年年底，我國地方政府的顯性債務總體規模約25.5萬億元，呈現逐年穩步增加態勢，2015年的總體顯性債務僅為4.8萬億元，說明地方政府面臨逐步增加的償債壓力與政府信用風險。此外，投資者長期觀念認為，以政府信用為背書，由地方性融資平臺發行的債務、國企債務屬于隱性政府債務，此類債務出現違約情況后將由地方政府接管或提供救助。截至2020年年底，我國政府隱性債務總體規模預測為57.3萬億元，而2010年的隱性政府債務僅為10.7萬億元［2］。

1.3? ?現實影響

從社會發展角度來看，地方財政壓力過大，最終會引發債務違約、財政可持續風險突出、民生支出受限等問題，這也是地方財政壓力問題造成的現實影響。第一，債務違約。近年來，我國政府的舉債規模持續增大，截至2019年，如果同時考慮隱性債務和顯性債務，我國中央政府的債務率為17%，地方政府債務率高達61%，部分地方政府的財政收入甚至無法償還到期債務本息，最終出現債務違約現象，此類問題常見于中西部等經濟欠發達地區。第二，財政可持續風險突出。財政可持續性是衡量財政總體風險系數的一項關鍵指標，如果地方政府未來盈余現值在任何時間段都超過現有債務存量，則表明地方財政具備可持續性。然而，當前部分地方政府都面臨稅費收入無法支撐財政支出，或是稅費收入與發行債務等其他資金來源的總和無法支撐財政支出的問題，財政陷入不可持續狀態，如果在事態徹底惡化前沒有妥善解決各項現實問題，最終將引發系統性金融風險事件。第三，民生支出受限。民生支出在財政支出總體結構中占據較高比例，普遍超過30%，部分地區的民生支出比例超過35%，一些地區由于財政壓力過大，選擇采取壓縮民生支出的措施來緩解壓力，如減少教育支出、社會保障支出，如此很難切實滿足日益增長的民生保障需求。

2? ? ?有效緩解地方財政壓力的策略

2.1? ?推進事權與支出責任改革

由于地方政府在分稅制體制下的一般預算收支缺口居高不下、持續擴大，為有效化解地方財政壓力，當務之急是推進事權和支出權限責任劃分改革，具體可采取合理劃分事權范圍、合理界定支出責任、建立動態調整機制3項策略。第一，合理劃分事權范圍。首先，嚴格遵循“誰收益誰承擔”原則，分別由中央政府承擔全國性收益事權，地方政府承擔轄區內地方收益事權，并由中央政府與地方政府共同承擔跨區域事權［3］。其次，梳理原有中央政府與地方政府二者事權關系，把地方政府承擔的交叉事權歸還中央，配置給中央的地方事權歸還給地方政府，并由中央政府承擔更多支出責任。最后，細致劃分各級地方政府事權范圍，把事權責任落實到鄉鎮基層政府，重點細化混合事項，并建立清晰明確的事權劃分程序。第二，合理界定支出責任。支出責任屬于財政范疇，強調履行事權成本的承擔者，需要將事權劃分作為支出責任分解的依據，根據事權劃分情況，按比例承擔相應的支出責任。正常情況下，各級地方政府作為轄區管理主體，承擔居民公共需求的相應事權及支出責任，將財政收入作為支出責任資金來源，并由中央政府承擔所屬事權支出責任，可以通過轉移支付方式，委托地方政府代為履行支出責任。同時，對于經濟欠發達地區，考慮到地方財力有限，中央政府可視實際情況承擔部分救助責任。第三，建立動態調整機制?？紤]到中央政府與各級地方政府的事權關系處于動態變化狀態，為合理界定支出責任，必須建立動態調整機制，縱向或橫向調整事權與支出責任?？v向調整機制把“外部性程度+信息復雜程序”作為調整依據，根據各項事權的外部性程度來判斷屬于哪一級政府事權，適用于環境治理等事權。橫向調整機制以行政效率為調整依據，各級地方政府的行政效率越高，則事權分配優先等級越高，從而在控制支出規模的前提下順利履行事權責任。

2.2? ?推行PPP項目模式

基礎設施投資、運維管理支出是地方財政支出的重要組成部分。在傳統項目模式下，各級地方政府作為道路、橋梁、給排水管網等城市基礎設施項目的投資者，建設規模與地方財政壓力成正比。部分地區因城市建設步伐過快、同時期建設大量基礎設施，從而承擔超出其承受能力的財政壓力，最終引發大規模舉債等連鎖問題。對此，需要全面推行公益性政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）項目模式，吸引社會資本參與項目建設、運維管理，賦予其一定年限內的特許經營權，或是每年提供一定比例的財政補償與稅收優惠等政策作為項目投資回報。簡單來講，吸引社會資本，由社會資本替代地方政府承受項目成本支出壓力，從而在順利建成大量城市基礎服務設施、加快城市發展步伐、刺激社會經濟的前提下，把地方財政壓力控制在可承受范圍內［4］?？紤]到PPP項目運作周期較長，多數項目的合作周期在10～35年不等，必須建立完善的長效監管制度，委派專人對合同內容以及項目策劃立項、采購、執行、移交等重要環節進行跟蹤監督，避免因項目運作失敗而導致地方政府承受兜底風險，或是因其他各類原因導致社會資本對PPP項目有顧慮。

2.3? ?完善地方稅體系

稅收收入大量銳減是地方財政缺口擴大的關鍵原因，導致地方財政陷入不可持續狀態。為徹底解決這一問題，必須著手完善地方稅體系，為地方政府提供穩定財政收入，具體可采取健全法律法規、適時賦予稅政管理權、加強稅種建設、補充非稅收入4項策略。第一，健全法律法規。法律法規在稅收管理期間起到監督約束作用，法律法規完善程度越高，則有效稅收比例越高，可以預防逃稅問題。因此，需要通過立法形式確定現有合理稅收制度，并補充完善原有稅收法律法規內容，以此增強征稅行為法律約束力。同時，遵循從實際出發原則，重點考慮各地區的經濟發展狀況、實際稅收需求，由省級政府根據實際情況來適度調整稅收政策、補充稅收法律法規［5］。第二，適時賦予稅政管理權。在現有分稅制背景下，中央政府擁有絕對話語權和領導地位，且多數稅收收入上交中央政府，地方政府財政訴求并未得到有效滿足。對此，需要賦予各級地方政府一定程度的自主權，根據財政訴求來主導地方稅體系建設，中央政府扮演監管者角色，負責把控整體建設方向和糾正不合理行為。第三，加強稅種建設。在挑選全新的地方主體稅種時，必須滿足流動性低、稅源廣、稅基寬、有利于促進地方經濟均衡發展等多項條件。結合我國實際國情來看，財產稅、所得稅等稅種具備上述條件，需要挑選若干試點推行全新稅種，持續積累經驗，最終全面施行全新的地方稅體系。第四，補充非稅收入。由于國民經濟步入新常態階段，地方稅剩余潛力有限，如果盲目加大地方稅征收力度，容易對經濟發展和社會秩序造成負面影響。因此，在完善地方稅體系的同時，還需要把非稅收入作為地方財政收入的重要補充，通過征收各類型使用費、規費來滿足公共支出需求，并嚴格規定各級地方政府的規費管理職責、收費權限，避免出現盲目收費、資金無序使用等情況。

2.4? ?優化轉移支付制度

轉移支付是彌補地方財政缺口的重要手段，需要著手完善現有轉移支付制度，制度合理程度越高，則地方財政壓力越小，具體可采取優化轉移支付結構、完善績效評價機制、完善監督機制、加大政府間轉移支付力度4項策略。第一，優化轉移支付結構。在劃分轉移支付區域時，嚴格遵循基本公共服務均等化原則，根據各地區經濟發達程度、基本公共服務質量來確定轉移支付力度，集中資源向經濟欠發達地區傾斜，確保各地區居民享受基本一致的公共服務。同時，把轉移支付項目拆解為一般性項目、特殊性項目等種類，制定面向各類項目的專屬管理制度。第二，完善績效評價機制。將轉移支付支出效率作為評價內容，設立多項量化指標，如果往期轉移支付沒有得到高效利用，則對相關人員進行問責，并酌情縮小下一階段轉移支付規模，把資源傾斜至其他地區［6］。第三，完善監督機制。推行全面預算管理模式，對轉移支付資金配置等重要環節進行預算公開、決策程序公開，并對支付過程進行全面審核監管。如果中途出現私自變更資金用途等違規操作行為，或是資金使用效率未達到預期水準，則對相關人員進行問責。第四，加大政府間轉移支付力度。建立轉移支付動態調整機制，定期對各地區的支付需求、財政收支情況、實際稅收能力、資金缺口進行綜合評價，把已知信息導入計算公式，核算實際需要轉移支付的分配資金，以此調整各級地方政府在不同階段的轉移支付規模。簡單來講，通過轉移支付手段，始終保持地方財政需求和轉移支付資金規模匹配狀態。

2.5? ?控制地方債務規模

當前部分地方政府的債務存量規模較為龐大，每年持續消耗大量資金用于到期債務還本付息，如果不采取相應處理措施，僅通過完善地方稅體系等常規手段，無法在短期內顯著提高地方財政可持續性。對此，可明確規定地方政府債務資金來源、管理使用標準、償還方法等，禁止地方政府臨時借債，并引入風險預警體系。隨后，分階段穩步化解存量債務，化解過程拆分為鎖定債務總量、處理存量債務、嚴格考核制度3個階段。第一，鎖定債務存量。要求各級地方政府在約定時間內準確核定存量債務的本息規模、到期時間，確定債務償還責任，如果存在缺乏正當理由申請單債務的，則采取核減本金、與債權人重新簽訂合同等處理方式，避免債務規模無限制擴大。第二，處理存量債務。根據已掌握信息，確定每筆債務的償還方式、償還順序與償還資金來源。正常情況下，采取償債基金方式來償還即將到期的經常性項目負債，對資本性項目實施科學管理，通過獲取項目收益來償還項目債務，優先償還經常性債務和私人部門債務，后期償還資本性項目債務和公共部門債務。第三，嚴格考核制度。設立多項量化指標，在地方政府采取舉債措施時，使用量化指標論證舉債必要性、方案可行性，駁回不合理的舉債方案，并委派專人長期跟蹤考核舉債活動。

2.6? ?深化財政改革

以控制財政支出規模、提高資金利用效率為目標，客觀評估現有財政體制狀況，找出資金使用效率低的根本原因。隨后，全面推行預算管理制度。一方面，細化預算編制內容，準確測算全面預算收入，按照分稅制財政體制計算本地區可用財力，再根據部門職能定位、工作目標來確定支出預算，重點把尚未納入政府預算的財政資金納入預算編制范疇，增強預算透明度及調控能力。另一方面，明確預算運作程序，將預算過程分解為預算編制、執行調整、決算三個階段，明確規定各階段流程步驟及標準要求，形成系統性制度體系，增強預算管理規范性。

3? ? ?結束語

我國地方財政壓力問題由來已久，成因錯綜復雜，如果放任問題發展，最終會造成不良的連鎖反應。各級地方政府應提高對財政壓力問題的關注程度，鎖定問題根本成因，積極落實推進事權與支出責任改革、推行PPP項目模式、完善地方稅體系、優化轉移支付制度、控制債務規模等多項策略，實現地方財政均衡可持續發展目標。

主要參考文獻

［1］郭月梅，史云瑞.減稅降費背景下中國地方財政壓力的測度［J］.廣西財經學院學報，2021（5）：29-43.

［2］趙雄雄，孫毅.PPP模式緩解地方政府財政壓力了嗎？——基于中央地方政策偏差視角［J］.科技與管理，2021（1）：69-77.

［3］楊得前，汪鼎.財政壓力、省以下政府策略選擇與財政支出結構［J］.財政研究，2021（8）：47-62.

［4］呂久琴，莊安藝.地方財政壓力會抑制減稅降費的研發激勵嗎？［J］.杭州電子科技大學學報（社會科學版），2023（3）：21-32.

［5］申亮，劉浩.財政壓力、稅收競爭與地方政府財政收入質量［J］.上海財經大學學報，2022（6）：32-47.

［6］胡娟.減稅降費與地方財政壓力問題研究［J］.現代商貿工業，2022（12）：81-84.

［收稿日期］2023-06-24

［作者簡介］陳興旺（1976— ），男，安徽樅陽人，高級經濟師，主要研究方向：財政稅收。