“市縣主戰、派出所主防”視閾下的“戰”“防”職能體系建設探索

鄭婧伶

根據公安部關于全面深化公安改革的部署，為構建職能科學、事權清晰、指揮順暢、運行高效的職能體系，全國公安機關正按照“黨委領導、部級抓總、省級主責、市縣主戰、派出所主防”的思路深入開展警務改革。

依照改革要求，公安工作中打擊違法犯罪的“戰”的職能以及社區防范的“防”的任務，分別劃歸市縣專業警種和派出所承擔。為了建立健全與“市縣主戰、派出所主防”相匹配的警務機制，真正構建市縣與派出所之間“主戰”“主防”各有側重、互相支撐、協同發展的合成作戰體系，使公安機關職能定位更加科學、職責任務分工更加明確、指揮體系更加順暢、勤務機制運行更加高效，目前急需對“戰”“防”職能進行準確定位并進行科學的事權劃分，最為關鍵的是理順“主戰”“主防”關系以及尋找“戰”“防”協同發展的有效途徑。

一、對于“戰”“防”職能的定位

（一）目前公安機關的“戰”“防”職能狀況

派出所作為公安機關的派出機構，本不應是某個警種或部門的延伸組織，但實際上它卻要接受來自上級各業務部門的任務、檢查、考核和評比等。公安工作的外延有多大，派出所的工作范圍就有多大，可謂是“上面千條線，下面一根針”。眾多的業務部門都可以通過文件的形式將指標任務下達到派出所，也可以通過臺賬和報表等方式要求派出所提供數據信息。更明顯的是在近10年來，為了推動工作開展全部實行了績效考評。由于案件打擊的指標量化、考核簡單明了，再加上以“打”開路的指導思想，所以各級公安機關考核派出所更多是考核案件打擊情況，導致派出所工作指揮棒也悄然轉向了追求直接體現績效的案件打擊，社區警務等見效慢的日常防范工作進一步弱化。

（二）“戰”“防”職能的科學定位

公安部提出“市縣主戰、派出所主防”的改革思路，就是要改變之前派出所“戰”“防”不分，甚至以“戰”果作為工作成果檢驗指標的工作導向，讓派出所的工作回歸社區防范的主責主業，加強預防警務。同時，把“戰”的功能交由專業警種，提升打擊的效能。

一是“戰”“防”分離，各有側重?！笆锌h主戰、派出所主防”體現了將市縣各專業警種與派出所的功能進行重新科學劃分的改革目標。即把原來由派出所承擔的部分治安、刑事案件辦理的業務分離出來，交由市縣的專業警種承擔，派出所和市縣各警種之間各司其職，大家的功能各不相同，工作重心各有側重。派出所回歸防范的主業，認真做好社區警務工作、做到對轄區內的人事物底數清、情況明，切實掌握引起事端的各種隱患，及時發現矛盾，化解糾紛，壓降發案。

派出所作為公安機關與群眾接觸最緊密的組織，是深入開展群眾工作、獲取信息來源、做好社區防范的主力軍。深入群眾之間做好法治宣傳、依靠群眾、發動群眾、做好群防群治，在防范工作上沒有哪個警種具備派出所這樣天然的優勢。因此，“防范”是派出所工作的根本要義，是派出所的主責主業。通過加強防范，降低案件的發生，遠比放松防范、著力事后打擊要更為事半功倍。

由于技術、裝備以及人才等條件的限制，派出所在辦理部分案件中往往要比專業警種花費更大的精力，投入更多的人力，對提升公安工作質效沒有積極作用，倒不如專心辦理關系明確、事實清楚的民生小案，對需要技術支撐的案件提級交由專業警種去完成，充分調動市縣專業警種擁有專業人才、技術支持雄厚、區域協調等諸多優勢，便于集中優勢警力發揮“戰”的功能。

二是“戰”“防”協同，互為支撐?！笆锌h主戰，派出所主防”雖然對“戰”“防”的職能做了主次的劃分，但同時也注重“戰”“防”的協同配合、互為支撐?！皯稹薄胺馈狈止な菫榱思袃瀯菥氖聦I工作，協同是為了形成一體化的合成作戰體系，提升工作質效。

在改革過程中，應通過設立“權責清單”的形式，對派出所的主要責任予以明確，列明派出所應該做什么、怎么做的具體事項。同時，設立“負面清單”，在“負面清單”中的職責任務，派出所可以提級交由專業警種負責。但是，按照“兩隊一室”的勤務模式，依然保留案件辦理隊的建制，其主要任務就是辦理轄區內的治安行政案件和發生的因果關系明顯、案情簡單、無需專業偵查手段和跨縣區進行偵查，且未納入“負面清單”范圍的刑事案件。派出所的主要工作就是利用扎實的社區警務強基礎，再通過基礎工作配合專業警種、為專業警種提供案件線索，協助重大案件的調查，支撐專業警種工作。這也是“市縣主戰、派出所主防”的真正意義。

二、科學劃分事權，準確編制職責清單

對公安派出所進行清晰的職能定位，首先要明確派出所在整個公安工作中應承擔的任務和職責，以及派出所中各崗位民警應承擔的職責和任務，定義好“戰”和“防”的具體內容，找出區別于其他警種或執法勤務機構的職能。

（一） “戰”“防”事權的劃分思路

在“市縣主戰、派出所主防”警務改革中，關于派出所功能定位的核心是關于“戰”和“防”事權的劃分問題。根據改革要求，對派出所的功能定位是以社區防范為主要職責，也就是派出所的工作重心應以社區警務為主，通過細致的社區警務掌握民情，化解矛盾糾紛，防發案、防突發事件、防“黑天鵝”或“灰犀?！笔录?。在改革中，派出所要做到以社區防范為主，轉變現有工作模式，首先要有明確的任務清單，因為派出所需要全權承擔“主防”的責任，是“主防”的具體執行者。在列出清單時需要注意的是，既要體現全國派出所工作的共性，列出公共清單，也要照顧不同地區的特色和差異，列出地方清單；同時，還需要根據職責范圍，進行事權劃分，列出正面清單以及負面清單。

對于違法犯罪的打擊處理方面，則應通過警務資源重新分配的方式，強化打擊力量，讓專業警種承擔更多的打擊任務。打擊應不再是派出所的主要任務，只保留協調配合專業警種開展工作的職責。市縣公安機關應作為主要力量，整合技術力量，充分發揮專業警種的優勢，做好打擊的工作。

（二）劃分事權、編制“戰”“防”職能清單的方法

劃分“戰”“防”事權，主要應通過落實“權責清單”和“負面清單”來實現。

“權責清單”和“負面清單”內容的確定可采用以下方法：運用工作分析法，通過觀察并記錄每一個崗位的職責和任務，在對每個崗位的職責和任務描述的基礎上，對“戰”“防”職責進行事權劃分，為“戰”“防”的清單內容提供信息依據。在工作分析結論的基礎之上，分析現有崗位職責中哪些屬于防范的職責，需要在派出所工作中加以強化的，列入“權責清單”；哪些本不屬于防范職責，或者不該由派出所承擔的協助打擊的職責，列入“負面清單”，交由專業警種承擔。

三、通過“戰”“防”流程再造，整合實戰化職能體系

（一） 對內部機構進行重新規劃，加強職能整合、各有側重

根據職能任務，對市縣、派出所的職能做出側重調整。市縣公安機關的主要職能，一是收集本地區的重大警情研判、預警等信息，為省級研判提供數據支撐。二是認真研究省級做出的形勢研判，結合本地實情，制定“戰”“防”工作方案。三是及時對派出所社區警務系統提供的信息開展研判，指導專業警種開展相關“戰”“防”工作。四是學習、運用現代刑事案件偵辦技術，為本地區內大案、要案、難案提供技術支持。五是監督檢查本地區的執法規范化工作情況等。通過構建公安機關內部警種、市區所三級公安機關的一體化作戰模式，形成高效合成實戰化職能體系。通過引導派出所把主要警力投放到精密防范、精細管控、精準打擊、精致服務方面，實現“基礎牢、出事少、治安好、黨和人民滿意”的目標。

經過對內部機構職能的重新構建，把原本屬于派出所的部分打擊職能整合到市縣專業警種中去，可以使派出所將主要精力、工作側重點放在社區防范方面，在“防”上精耕細作；市縣專業警種提供技術支持、發揮協調優勢，在“戰”上精雕細作，各職能部門互相配合，各有側重，構建協同高效的合成作戰體系，有助于實現公安工作整體的提檔升級。

（二） 對勤務模式進行深入調整，體現強基導向、民意導向

派出所以《加強新時代公安派出所工作三年行動計劃（2023—2025）》為引領，強調強基導向和民意導向。在強基方面，繼續推行“兩隊一室”勤務模式，用一室統領兩隊，一室支撐兩隊。綜合指揮調度室要充分發揮現有的信息化系統功能，根據市、縣情指行指揮中心的研判和指令，結合本轄區的實際抓好指令落地的工作。此外，還需加大社區警務隊的警力投入，把刑事案件歸口專業警種統一受理。

通過“市縣主戰、派出所主防”的試點改革，在勤務模式上，在情指行一體化實戰基礎上，升級專業警種與派出所聯動的新型合成作戰模式；派出所退出大輪班勤務模式，在時間上和職能上充分保障防范工作的深入開展；同時，對社區警務工作開展“清單式任務”“便簽式指導”等創新警務職能規劃，通過微警務等新型社交網絡平臺，拉近與群眾的距離，增加警民聯系的時段，讓每個居民都能有“警察朋友”，隨時隨地都能和“警察朋友”交流互動。

通過對勤務模式的調整和改革，實現在派出所三年行動計劃引領下的強基工作，可以凸顯派出所工作的民意導向。通過做大做強社區警務工作，可以真正突出“主防”的理念。

（三） 對警力結構進行科學配置，確保人員充足、人崗適配

警力是指包括公安機關所擁有的人、財、物、信息資源在內的一切人力和資本資源。其中，人是所有警力資源中最重要的因素，他可以指揮和支配其他資源的使用。對警力資源進行科學配置，其核心就是要把公安機關的人員及時、合理地安排在所需要的崗位上，實現人員結構的合理化，并使人力資源與其他資源相結合，提升公安機關整體戰斗力。

在“市縣主戰、派出所主防”的改革中，應以責任制為核心，對派出所進行定崗定編。對警力充足的派出所，按照“兩隊一室”勤務模式，設綜合指揮調度室、案件辦理隊和社區警務隊；對于不滿足建設“兩隊一室”勤務模式的，根據實際情況劃定片區，與其他警種或部門結對整合社區警務和案件辦理的力量。

在人員的數量上，要落實派出所警力占分（縣）局警力不低于40%、社區民警占派出所警力不低于40%的要求。通過落實兩個“不低于”的硬性指標，確保派出所人員數量充足，便于精細防范、精細服務、精細管控等“主防”業務的開展。

通過對警力進行科學合理的配置，不僅可以明確崗位職責、便于事權劃分，還可以對特定崗位的人員素質要求做出明確界定，確保崗位工作人員的能力素質符合崗位的需求，做到人員充足、人崗適配。