我國環境治理的主體、職能及其關系

昌敦虎，白雨鑫，馬中

一、引 言

黨的十九屆六中全會明確全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。自十八屆三中全會公報首次提及“國家治理”的概念并將其納入國家戰略，全社會已形成政府、市場和社會主體在國家治理中共同發揮作用的共識。(1)臧雷振、徐湘林：《政府質量：國家治理結構性指標研究的興起》，《公共行政評論》2013年第5期。(2)王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關系》，《國家行政學院學報》2014年第3期。(3)薛瀾、張帆、武沐瑤：《國家治理體系與治理能力研究：回顧與前瞻》，《公共管理學報》2015年第3期。隨著生態文明建設不斷深入，我國生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化，黨的十九大提出“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”?，F代環境治理體系需要“構建一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制”，強調了環境治理體系的一體化、協調性和系統性特征。結合推動我國生態文明建設邁上新臺階的現實需要，明晰環境治理各類主體的職能，有助于系統安排構建現代環境治理體系的統籌方案。

“治理”一詞來源于希臘語“kybernan”，指掌舵或領航。傳統上，行政官、從政者等群體視“治理”和“統治”等同。自20世紀90年代，對于“統治”的理解轉向于關注政府與非政府參與者的相互依托上。(4)何增科、包雅鈞：《公民社會與治理》，北京：社會科學文獻出版社2011年版，第314頁。對治理不同形式進行區分的關鍵在于其所體現的政治—經濟關系，以及這些關系如何塑造身份、行動和結果。(5)M.C. Lemos，A. Agrawal，“Environmental Governance”，Annual Review of Environment and Resources，Vol.31，2006，pp. 297-325.環境治理，指一系列的干預措施，旨在改變與環境有關的激勵、知識、制度、決策和行為。具體而言，行為者通過系統的管理程序、機制和組織影響環境行為以及結果，這套管理程序、機制和組織即環境治理。由于所有類型的生態系統和社會環境都是獨特的，因此環境治理需要立足于當地并建立適應性方案。(6)Bennett，N. J.，T. Satterfiel，“Environmental Governance：A Practical Framework to Guide Design，Evaluation，and Analysis”，Conservation Letters，Vol.11，No.6，2018，pp.1-13.

鑒于與全球環境變化相關的不確定性，自Dietz等(2003)在《科學》雜志上正式提出 “適應性治理 ”(Adaptive Governance)一詞后，諸多學者將適應性治理作為解決社會與生態系統各組成部分間復雜沖突的方案。(7)Chaffin，B.C.，Gosnell，H.，Cosens，B.A.，“A Decade of Adaptive Governance Scholarship：Synthesis and Future Directions”，Ecology and Society，Vol.9，No.3，2014，p.56.全球帶有環境治理(Environmental Governance)關鍵詞的年發文量由2010年的773篇升高至2020年的3 549篇，其中2018—2020年共發文10 251篇，占比46%。(8)數據來源：Web of Science(webofscience.com)，檢索時間：2021年9月。作為公共治理中的典型問題，環境問題能夠由政府通過制度安排等方式實現對整個社會環境治理發展的引導，包括修訂法律、進行機構變革、頒布各類環境政策、實施環保行動等。(9)包國憲、保海旭、張國興：《中國政府環境績效治理體系的理論研究》，《中國軟科學》2018年第6期。聯合國環境規劃署指出，在可持續發展進程中，在各國家、地區及全球所采取的環境治理措施起著決定性作用。同時，各國政府、政府間組織、非政府組織、大型集團、私人部門和民間社團等在其中扮演著重要角色。(10)聯合國環境規劃署，http:∥www.unep.org/environmentalgovernance/，最后訪問日期：2021年7月23日。

自19世紀中后期開始，歐美等發達國家采用多種環境治理措施并取得一定經驗。在轉變政府職能方面趨于引導多方參與，歐盟迄今已發展成為一個決策權可以在不同層級之間共同分享的多層級政體，采用相互調整、政府間協商談判、超國家/等級、共同決策以及公開協調五種模式。(11)文峰：《歐洲一體化進程中的歐盟治理》，《暨南學報》(哲學社會科學版)2010年第3期。美國政府權力結構呈現多層級配置，如加州石油和天然氣生產政策由州長辦公室、州立法機構和兩個監管機構——加州空氣資源委員會(CARB)和加州地質能源管理部門(DOGGR)共同制定。(12)Heikkila，T.，C.M. Weible，K.L. Olofsson，et al.，“The Structure of Environmental Governance：How Public Policies Connect and Partition California’s Oil and Gas Policy Landscape”，Journal of Environmental Management，Vol.284，2021，p.112069.在利用市場機制方面推進技術創新，總量控制和排放權交易以采用成熟的減排技術為主要手段，歐盟排放交易體系(EU ETS)作為第一個大規模進行碳排放總量管制和交易的機構，在很大程度上鼓勵了如燃料轉換等低投資成本管理戰略。(13)Boyce，J.K，“Carbon Pricing：Effectiveness and Equity”，Ecological Economics，2018，Vol.150，pp.52-61.在完善企業責任方面命令控制型與經濟激勵型并舉，歐盟委員會以能源效率指令為依托，要求所有成員國的大型公司強制執行能源審計。(14)Nabitz，L.，S. Hirzel，“Transposing The Requirements of the Energy Efficiency Directive on Mandatory Energy Audits for Large Companies：A Policy-Cycle-Based Review of the National Implementation in the EU-28 Member States”，Energy Policy，Vol.125，2019，pp.548-561.綠色債券被視為公司對環境承諾的可靠信號，企業綠色債券在美國和歐洲尤其普遍。(15)Flammer，C，“Corporate Green Bonds”，Journal of Financial Economics，Vol.142，No.2，2021，pp.499-516.在促進公眾參與方面注重管理手段與生活方式的融合，美國是世界上第一個將環境公益訴訟付諸實踐的國家，環境運動呈現出從精英參與到大眾參與和政社合作的轉變。(16)趙琦、朱常海：《社會參與及治理轉型：美國環境運動的發展特點及其啟示》，《暨南學報》(哲學社會科學版)2020年第3期。倫敦則將城市綠色基礎設施、自然資本評估為資產，通過舉辦國家公園城市節、構建“公園之友”網絡等活動吸引社區、公眾參與到以建設“公園城市”為目標的環境治理當中。(17)大倫敦政府(Greater London Authority)：《倫敦環境戰略》，2018年5月。

企業缺位、社會監督力量薄弱、地方政府激勵不足、治理手段單一等是影響區域環境治理難以取得成效的主要因素。(18)鄭石明、何裕捷：《制度、激勵與行為：解釋區域環境治理的多重邏輯——以珠三角大氣污染治理為例》，《社會科學研究》2021年第4期。當前我國環境治理的主要問題表現在：一是司法力量參與度低，生態環境治理法律法規中的“權利—義務”存在失衡(19)陳海嵩：《生態環境治理體系的規范構造與法典化表》，http:∥ifgga391f4815d8064db7s0vcfbxbbxkux6c9x.fhaz.libproxy.ruc.edu.cn/10.19563/j.cnki.sdfx.2021.04.003，最后訪問日期：2021年11月3日。；二是經濟手段尚不完善(20)毛顯強、湯維、邢有凱：《《土壤污染防治法》之環境經濟手段分析及展望》，《環境保護》2018年第18期。，以質量改善為導向的環境財政資金機制尚未完全建立，財政資金的引導和激勵功能尚未充分發揮(21)葛察忠、黃婷婷：《環境經濟政策是實現環境治理現代化重要手段》，《中國環境報》，2018年2月26日，第003版。；三是技術運用存在爭議，例如因垃圾焚燒所排放的劇毒物質二噁英而出現的“鄰避”現象(22)張劼穎、李雪石：《環境治理中的知識生產與呈現——對垃圾焚燒技術爭議的論域分析》，《社會學研究》2019年第4期。，技術手段對環境治理只能發揮有限作用，過于重視工具理性，而忽視了人的能動性等。(23)蔣培：《農村環境內發性治理的社會機制研究》，《南京農業大學學報》(社會科學版)2019年第4期。在環境數據方面，當前環境管理數據體系下的污染源類別和污染物種類涵蓋不全，時間分辨率不高，空間分辨率不足。(24)李曼、昌敦虎、周繼等：《環境管理數據在大氣污染物排源放清單編制中的應用及改進對策》，《環境保護》2019年第15期。

將治理目標轉化為治理手段需要從規范化的理念轉向政治化的操作，其轉化方式在很大程度上取決于治理主體的行為特征(25)閻波、武龍、陳斌等：《大氣污染何以治理？——基于政策執行網絡分析的跨案例比較研究》，《中國人口·資源與環境》2020年第7期。，需要自洽相融的主體關系作為支撐。環境治理的問題可歸結為政府失靈(26)褚添有：《地方政府生態環境治理失靈的體制性根源及其矯治》，《社會科學》2020年第8期?；蚴鞘袌鍪ъ`(27)馬中：《環境與自然資源經濟學概論》(第三版)，北京：高等教育出版社2019年版，第27頁。問題，在本質上是對環境治理主體關系的忽視，片面強調單一主體的作用，從而導致各主體之間關系不協調、不對稱、不穩定，進而損害多元共治的基礎?；凇爸袊鐣茖W引文索引”數據庫(CSSCI)的環境治理相關研究發現，多元主體協同治理這一熱點研究主題具有一定的中心性，從客觀上論證了環境治理過程中多元協同的重要性。(28)賈文龍：《國內環境治理領域的熱點主題與演化趨勢研究——基于CSSCI來源期刊論文的計量分析》，《干旱區資源與環境》2019年第6期。

當前環境治理的研究常體現多學科理論的交叉融合。從區域研究視角看，由于環境問題具有流動性與跨域性，通過結合跨域治理理論從區域多元主體協同治理和區域府際協同治理等方式建立區域環境協同治理機制探討生態環境協同治理方案。(29)王喆、周凌一：《京津冀生態環境協同治理研究——基于體制機制視角探討》，《經濟與管理研究》2015年第7期。由于農村地區生產生活方式上的不同，也有研究通過邏輯重塑(30)沈費偉、劉祖云：《農村環境善治的邏輯重塑——基于利益相關者理論的分析》，《中國人口·資源與環境》2016年第5期。與案例分析(31)王曉莉、何建瑩：《農民參與農業農村生態環境治理的內生動力研究——基于五個典型案例》，《生態經濟》2021年第10期。，聚焦農村生態環境治理模式。從法學視角看，法制建設是環境治理體系不可缺少的一部分，如通過代表性案例分析環境公益訴訟的特征和影響因素，進而研究非政府組織在環境治理中的積極作用以及治理中所存在的不確定性。(32)Ji，X.，Tong，D.，Cheng，L.，et al.，“Spatial Analysis of Citizens’ Environmental Complaints in China：Implications in Environmental Monitoring and Governance”，International Journal of Environmental Research and Public Health，Vol.18，No.18，2021，p.9674.從政策研究視角看，環境治理的效果可基于監測點污染數據、政策實施數據等內容運用實證分析來進行評估。(33)沈坤榮、金剛：《中國地方政府環境治理的政策效應——基于“河長制”演進的研究》，《中國社會科學》2018年第5期。

既有研究大多關注影響環境治理的外部因素，較少基于我國生態文明建設的需求探討環境治理體系內部各主體的關系。本文的創新之處在于為解決主體越位、缺位和錯位以及主體間關系協調性失靈在我國環境治理中普遍存在(34)徐春：《環境治理體系的主體間性問題》，《理論視野》2018年第2期。問題，聚焦參與環境治理的各主體關系基礎上分析各主體內部關系以及各主體間內部關系的相互關系，通過良性的環境治理主體關系形成環境治理體系和治理能力現代化的基礎。本文以下的結構安排為：第二部分對我國環境治理的特征及在此基礎上的環境治理主體職能進行梳理，提供進一步分析主體間關系的依據；第三部分基于環境治理主體關系的運行過程，對環境治理主體間關系良好的評價標準進行闡述；第四部分則依據環境治理主體間關系的評價標準，分析我國環境治理主體關系的優勢、面臨的挑戰，提出改進建議。

二、基于我國環境治理基本特征的主體職能界定

(一)我國環境治理的特征

我國的生態文明建設是治國理政的長期目標，與國家可持續發展高度統一，也是國家治理體系在文明形態上的表現，政府、企業、社會組織和公眾是生態文明建設的主要責任主體。(35)曹洪軍、李昕：《中國生態文明建設的責任體系構建》，《暨南學報》(哲學社會科學版)2020年第7期。作為國家治理體系的一部分，環境治理體系的本質是生態文明的實現路徑。因此，本文在生態文明建設的高度上理解環境治理的特征。

首先，中國特色社會主義建設事業中，中國共產黨的領導力量始終推動著國家治理體系的變革。特別是中國共產黨創設的各種政治制度和管理制度，對中國現代國家的建構發揮著決定性的作用。(36)劉建軍、何俊志、楊建黨：《新中國根本政治制度研究》，上海：上海人民出版社2009年版，第16頁。中國環境治理的根本特點便是中國共產黨的領導。

其次，對于我國的本土文化要有所傳承。伴隨著持續增長的人口數量，縱深化的經濟發展，立體化、深度化和本體化的環境破壞，環境治理日漸成為國家治理的核心問題和頭等要務，圍繞環境治理的經濟、政治、文化、社會等方面的治理都將相繼開展。(37)唐代興：《環境治理學探索》，北京：人民出版社2017年版，第4頁。相較于西方的文化傳統，我國的環境治理應發揚中華民族優秀文化，在借鑒西方治理成果的基礎上實現向內與向外的雙向拓展。向內，即延伸中國傳統文化中的生態智慧；向外，即擴展中國特色的環境治理體系。

再者，環境治理的進程與當前歷史發展階段須協調一致，不能落后于當前歷史階段的發展需要，亦不能超越當下的歷史階段。我國提出“環境治理”正值國家體制改革和深入打好污染防治攻堅戰的關鍵時期。當前，我國正在把碳達峰、碳中和納入經濟社會發展全局，堅定不移走生態優先、綠色低碳的高質量發展道路。因此，環境治理需適應當前社會發展階段，將現階段我國環境治理目標與人民對美好生活的需要相匹配。

綜上，從環境治理主體關系的角度來看，我國環境治理的特征在于政府主導基礎上的多元共治。在長期和全局的框架下，多維度的利益沖突和矛盾難以通過二元的博弈機制進行解決(38)霍國慶、顧春光、張古鵬：《國家治理體系視野下的政府戰略規劃：一個初步的分析框架》，《中國軟科學》2016年第2期。，通過多主體基礎上的多元共治形成的協同治理解決二元治理所導致的各種失靈和搭便車問題具備可行性。第一，治理主體的廣泛性，既承認主體內部構成的多樣性以及由此產生的差異性，并加以規范、整合，也發揮各類主體的核心功能，著力開展能力建設、平臺搭建和渠道挖掘，以實現環境治理效率最大化。第二，治理方式的拓展性，不僅指傳統行政管制基礎上的市場競爭合作與社會溝通協商手段的強化，還指行政、市場與社會手段借助現代化的信息技術和大數據平臺擴充其發揮作用的空間，通過提高環境治理手段的有效性增加各類主體在環境治理中的積極性。第三，治理途徑的融合性，一方面多種環境治理手段借鑒與交叉，在保持必要剛性的基礎上增強治理手段的柔性，另一方面增強多主體對多種環境治理手段的適應性，從而使各類主體都能更好融入其他主體之間的互動過程。

(二)我國環境治理主體的職能

政府、企業、社會組織與公眾三部分構成了我國環境治理的參與主體。具體來看，政府一般包括中央政府和地方政府；企業劃分為國有企業、民營企業、外資企業等；社會組織則涵蓋社會團體、民辦非企業單位、基金會、行業協會、科研機構、媒體等。(39)《環境保護公眾參與辦法》將“公眾”的概念界定為“公民、法人和其他組織”。環境治理各主體在法律法規與政策規范的框架中形成“交叉式”、“立體型”結合的關系?！蛾P于構建現代環境治理體系的指導意見》指出，以強化政府主導作用為關鍵，通過深化企業的主體作用、更好地動員社會組織與公眾的共同參與，實現政府治理、社會調節、企業自治間的良性互動。結合我國環境治理的特征，界定環境治理各主體的職能如下：

1.政府為主導

為實現可持續發展目標，在各環境治理主體中，各級政府往往承擔相對更大的責任(40)《聯合國人類環境會議宣言》，1972年6月16日聯合國人類環境會議全體會議于斯德哥爾摩通過。，發揮主導職能，這是由環境治理的公共事務屬性決定的。政府在社會事務中具有規制、統籌、引導、示范的多重功能，可以使用多種手段，從而最廣泛調動各類主體共同參與環境治理的積極性。政府主導功能還體現在將生態環境保護和經濟發展的目標共同融入環境治理，進而實現二者的雙贏(41)陳詩一、陳登科：《霧霾污染、政府治理與經濟高質量發展》，《經濟研究》2018年第2期。，從而為環境治理各主體提供明確的激勵。我國建立的具有中國特色的環保督察體系，帶動了全社會環保責任的落實。(42)董戰峰、葛察忠、賈真等：《國家“十四五”生態環境政策改革重點與創新路徑研究》，《生態經濟》2020年第8期。

2.企業為主體

企業作為內部高度一致的利益群體，其生產行為同生態環境問題以及社會經濟發展均密切相關，因此是環境治理的主體。企業的環境治理主體地位表現為個體性、行業性和社會性三個不斷遞進的層次。從個體角度，企業依法依規治污減排，約束排污行為，保護生態環境，并接受社會的監督，履行最基本的環境治理職能。從行業角度，企業踐行綠色生產方式，推行清潔生產，加強全過程管理，帶動全行業和上下游及周邊產業的綠色化。從社會角度，企業依法依規公開環境治理信息，不斷改善同環境治理其他主體的關系。

3.社會組織與公眾共同參與

作為環境治理不可或缺的利益相關者，社會組織和公眾盡管在數量上占優，但其地位往往由組織程度和意見表達渠道所決定。(43)霍國慶、顧春光、張古鵬：《國家治理體系視野下的政府戰略規劃：一個初步的分析框架》，《中國軟科學》2016年第2期。雖然我國公眾環境意識空前加強，但距離真正意義上的環境治理參與仍存在較大差距(44)王金南：《推動環境治理體系和治理能力現代化》，《中國環境報》，2018年6月12日，第003版。，特別是面對經濟壓力時，對環境政策響應有所欠缺。自我提升、團體動員和社會評價則是社會組織和公眾參與環境治理的三個行為層次。自我提升針對公民個體而言，通過教育、培訓、宣傳等方式的引導，公民提高生態環境保護素養，踐行綠色生活方式，形成自覺履行環境保護責任的內生機制。團體動員搭建社會組織與公眾個體之間的橋梁，在團體內部產生共鳴、形成合力。社會評價則是公眾監督和反饋機制的完善，有助于輿論監督的積極作用，探索生態環境公益訴訟等更進一步的公眾參與形式。

純粹的政府責任或市場責任都會造成環境公共物品和環境公共服務供給不足，進而模糊了環境治理主體職能的界限，導致無法識別環境治理主體關系的運行是否處于良性狀態。環境治理主體職能的界定為各主體關系運行提供了分析的基礎，也為環境治理主體關系的良好運行提供了判斷依據。

三、環境治理主體的關系及其運行

(一)環境治理主體關系的類型

按環境治理主體關系所涉及的主體類別劃分，環境治理主體關系的類型包括：主體間關系、各主體內部關系，以及在此基礎之上耦合、嵌套而成的各主體間內部關系的相互關系。第一，主體間關系，是指在環境治理各主體間相互合作并互相制衡的關系。第二，各主體內部關系，是指同一類環境治理主體由分工協作而產生的內部關系，這種關系主要來自主體內部各群體之間由于利益邊界的存在而形成的利益共建、共享機制，在政府內部還由于上下級的命令、指導關系而產生分層。第三，各主體內部關系在向主體間關系的滲透中產生了各主體間內部關系的相互關系，這是由于在一類主體內部形成的相互關系，通過主體間建立起的傳導、反饋機制后，在其他主體內部或者各主體之間對應的相互關系形成穩定而持續的互動，反映出參與環境治理的主體由于外部性而對其他主體所產生的影響。

按環境治理主體關系所涉及的層次劃分，環境治理主體關系的類型包括：自上而下、自下而上、橫向互動和自律四種形式。第一，自上而下方式是大國治理的典型模式，即通過頂層設計方式處理環境治理事宜，也是我國環境治理體系的特色所在。該方式的關鍵點在于處理好上下級政府及不同職能部門的權責關系，堅決防止權責錯位。第二，自下而上方式通過建立地方層次的試驗區、試點城市進行先行先試、改革創新，將客觀規律、改革經驗歸納總結后，再在全國范圍內進行全面推廣，降低改革風險及成本。第三，橫向互動方式，即環境治理的不同領域、不同主體之間通過互動形成的學習與反饋機制，以實現同領域不同主體的協同效應以及不同領域同一主體的精進優化。第四，自律方式，即在經濟政策制定及實施進程中，各方自覺將生態環境要素作為經濟發展的基本要素和經濟政策的影響因素，融合生態價值與經濟價值。自律是通過環境治理促進生態文明建設的重要標志。

(二)環境治理主體關系的運行

基于我國當前通過制度完善、體制改革和機制優化對環境治理格局的重構，本文通過環境治理三類主體關系的循環與交叉分析，構建如圖1所示的環境治理主體關系圖。

圖1 環境治理主體關系圖

1.政府—企業關系

在政府—企業關系中，政府通過約束激勵的方式建立與企業的聯系，其方式是使命令控制手段和市場手段互補，核心目的是將生態環境破壞的外部成本內部化。企業在政府—企業關系中的主要特點是適應，遵守生態環境保護的法律、法規、規章、政策，并在此基礎上加以創新，既能提高自身參與環境治理的效率，還有利于與其他環境治理主體間關系的改進。

區分政府的主導地位與企業的主體地位，本質在于厘清政府與市場的關系，從根本上實現主體結構的多元化與相互制衡。(45)霍國慶、顧春光、張古鵬：《國家治理體系視野下的政府戰略規劃：一個初步的分析框架》，《中國軟科學》2016年第2期。隨著社會組織和公眾在環境治理中的信息量逐漸豐富、話語權日益擴大，社會機制發揮越來越大的作用，從傳統上的單向“管理”轉變為現代化的多元“治理”，從污染源治理導向轉變為環境質量導向，政府—企業關系也隨著公眾參與的增加而更加優化。社會組織和公眾參與到政府—企業關系之中，通過引入社會資本等形式創新生態環保投融資機制創新，促進環境治理效率的提高，也緩解經濟下行壓力加大背景下可用財力與生態環保資金需求之間的矛盾。

2.政府—社會組織和公眾關系

公眾環境意識的普遍提高是政府—社會組織和公眾關系優化的基石。由于意識和行為的雙向促進作用，政府實施宣傳教育不僅著眼于環境需求的滿足和環境意識的培育，更應注重引導公眾轉變生活方式，并構建公眾參與環境治理的通暢渠道。公眾參與環境治理應當建立在依法、守法的基礎之上，避免不理性參與對環境治理體系造成負面影響。

企業履責與否是政府—社會組織和公眾關系的焦點所在。政府對公眾環境宣傳教育應當與對企業監督執法保持寬嚴一致，還應當使各主體生態環境保護權責一致。如果企業未能充分履責，公眾綠色生活方式踐行與區域生態環境質量的反差就會增大，向政府的負面反饋相應增加，也會降低踐行綠色生活方式的意愿。作為響應，政府加嚴法律法規和政策規章，使企業執行的生態環境規范與要求基于人民日益增長的美好生活需要持續改進。

3.企業—社會組織和公眾關系

決定企業—社會組織和公眾關系的核心是環境質量，由于單個公眾的力量通常有限，往往通過社會組織來代理其訴求。然而，由于生態環境破壞同環境質量惡化之間的關系難以精確計量，企業和公眾容易各執一詞，進而造成矛盾積累。社會組織和公眾雖然能夠借助日益完善的政府環境公開獲取環境質量的完整信息，但因產權、所有權等問題而對企業環境行為的監督較為有限。故而糾正企業—社會組織和公眾雙方信任不足、信息不對稱問題是改進二者關系的策略方向。

當前企業環境信息公開程度不足，我國2020年全部A股上市4 592個證券代碼中披露“環境和可持續發展”指標的數量僅為11.7%。(46)數據來源：CSMAR數據庫(www.gtarsc.com)，檢索時間：2021年4月。解決該問題，既需要加強企業環境信息公開、構建環境信用體系，也需要社會組織和公眾形成完整的“企業生產行為——環境質量改變——社會組織和公眾認知”信息鏈。二者關系的改進也需要引入外生機制解決由于市場內在的自發性和逐利性特點導致的不平衡。由于環境質量在企業—社會組織和公眾關系中發揮“中介”作用，政府作為環境質量的代理者，有必要形成對二者關系的常態化協調機制。政府也應避免以“干預”代替“協調”，使企業—社會組織和公眾關系按照科學規律發展。

(三)環境治理主體關系良好運行標準

良好運行的環境治理體系的內涵，體現在主體職能上，就是邊界清晰、分工合作、平衡互動。邊界清晰，是指各主體具備明確的權利、責任、功能；分工合作，是指各主體在自身權責框架內實施良好的互動，建立環境綜合評估、綜合決策機制；平衡互動，也即制衡，是指各主體間環境行為的彼此監督，通過建立職責明確、權限清晰的環境監管法律法規、各項制度，提高環境治理效率。環境治理主體關系良好運行的標準由以下五個維度構成。

1.和諧

堅持人與自然和諧共生是生態文明建設的核心，而人與自然和諧的關鍵則在于環境治理主體關系的和諧，共同樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。環境治理主體關系和諧既表現為同一主體內部的關系規范有序，形成合力，也表現為各類主體之間的關系融洽，信息傳遞與響應及時順暢，具有達成共識的主觀意愿。

2.制衡

基于制度約束和體制機制持續改進，能限定對各類主體發揮其作用的空間，避免力量畸輕畸重，推動環境治理主體關系有序運行，是制衡的本質所在。在不同環境治理主體間，通過相互監督發揮“合力”，由“督企”為主轉變為“督企”、“督政”并重，確保主體權利在制度規定的合理邊界內運轉。同一治理主體內部則應做到利益均衡，避免由于少部分群體過度強勢而導致治理主體整體利益的表達異化，使真實訴求得到充分反映。

3.穩定

環境治理主體的構成及其關系并不固化，會受到歷史、文化、經濟等外部因素的影響而逐漸偏離最優狀態。環境治理主體關系應當形成自我調節機制，適應不斷變化的外部條件，識別矛盾的積累并科學判斷其潛在影響，在既定規則下重構各方關系，實現各主體關系間的動態穩定。

4.公平

在制度層面上，環境知情權、監督權和參與權方面的公平是環境治理各主體功能實現的基礎。就實踐而言，公平性體現為權責對等，即“誰污染、誰治理”或“污染者付費”原則，以實現環境負外部性的內部化。體現在環境治理主體的互動過程中，公平性要求通過充分協商討論的形式解決矛盾，從而增強治理主體參與感。

5.效率

環境治理的效率是指全社會以盡可能低的成本實現環境治理目標，且在行政、市場和社會的維度上均實現效率最大化，而非偏重某一維度，需要多種治理手段在借鑒、融合基礎上形成高效率。在治理主體內部，通過學習、交流與考核提升環境治理能力；在治理主體之間，則應基于制度設計和體制機制改革，調動各類主體參與環境治理的積極性和創造力。

綜上所述，環境治理主體的關系通過特定類別主體在不同層次上的互動表現出來。在政府、企業、社會組織和公眾三類主體兩兩互動的基礎上引入另一類主體的參與，則是多元共治的關鍵特征，從形式上拓展了環境治理的參與面，從效果上夯實了治理主體的動態穩定結構。由此形成的環境治理主體關系良好運行的標準，可用于識別我國環境治理主體關系面臨的挑戰，進而尋求改進對策。

四、我國環境治理主體關系的優勢、面臨的挑戰及改進對策

(一)我國環境治理主體關系優勢

1.環境治理主體關系調節的制度化

我國的環境保護法為環境治理主體關系的創新提供了根本性的依據。社會治理逐漸強化，公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利，突出了治理主體和諧、互動的重要性，并為公眾參與環境治理能力的增強提供了法律支撐。在政府與企業的關系上，采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持，引入生態保護補償、環境污染責任保險等多重市場手段，最大限度調動企業的潛能。

環境治理體系關系的制度化還體現為生態文明體制改革，通過整合政府部門職能、理順政府內部關系，進而優化各主體間內部關系的相互關系。通過構建黨政領導干部生態環境責任追究制度，強化了政府自身的自我調節、自我恢復和自我完善機制，還有利于環境治理主體關系的重構。

2.環境治理市場和社會手段的多樣化

我國的環境治理市場和社會手段走向多樣化，首先表現在引入市場和社會機制擴充環境公共物品和公共服務的供給，通過生態產業的豐富與發展，建立健全市場及利益分配機制，引導社會投資者對生態保護者給予補償。緩解政府在提供生態產品上面臨的資金不足、人力有限的困境，同時提高企業、社會組織和公眾參與環境治理的積極性。

不僅如此，環境治理市場和社會手段有機融合，市場和社會機制也在不斷細化，促進治理效果最大化。如《碳排放權交易管理辦法(試行)》、《環境信息依法披露制度改革方案》等政策文件的出臺，明確提出社會手段在環境治理中發揮作用的方式，對社會機制的實現也提出了很具體的指導。

3.環境治理主體參與度的持續深化

我國的社會組織與公眾參與環境治理的渠道不斷拓展，參與意識逐步提高?！吨袊h境統計年報》數據顯示，1995年至2015年，我國環境信訪來信總數增長20.5倍，這得益于微信舉報、網絡投訴等多種參與渠道的拓展。近年來，政府制度化的監管政策使我國環境治理效果得到提升，在很大程度上也歸功于非制度化的公眾參與。(47)陳衛東、楊若愚：《政府監管、公眾參與和環境治理滿意度——基于CGSS2015數據的實證研究》，《軟科學》2018年第11期。

環境治理各主體的互動不斷增強。如2020年9月印發的《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》，就是在總結地方實踐經驗基礎上對《生態環境損害賠償制度改革方案》的完善。區域污染聯防聯控機制的建立，全國碳排放權交易市場啟動上線交易，則打破了行政區的界限，加強了環境治理主體的互動。

(二)我國環境治理主體關系面臨的挑戰

1.環境治理制度不夠健全

環境治理的基本制度體系由國家治理的基本法律制度所構成，具有普適性、穩定性、基礎性和衍生性。(48)楊述明：《現代社會治理體系的五種基本構成》，《江漢論壇》2015年第2期。然而，在目前的環境治理中，還存在著頂層設計先行、法律依據不足的問題。制度依據不充分會導致環境治理主體關系的不確定性增強，進而影響環境治理目標的實現，特別是碳達峰、碳中和以及生物多樣性保護上制度體系尚不完善的問題亟待解決。理順政府、社會、市場三者在環境治理中的關系是當前中國環境治理制度設計面臨的挑戰。(49)包國憲、保海旭、張國興：《中國政府環境績效治理體系的理論研究》，《中國軟科學》2018年第6期。

黨中央提出“實行最嚴格的生態環境保護制度”，然而在地方上受限于發展路徑依賴而落實不足，也是環境治理制度不夠健全的重要方面。地方政府搖擺于環境規制與經濟趕超，導致政策缺乏持續性，綠色發展效率低水平波動。(50)何愛平、安夢天：《地方政府競爭、環境規制與綠色發展效率》，《中國人口·資源與環境》2019年第3期。2013—2017年，我國環境污染投資增速由9.5%下降至3.5%，總體呈下降趨勢，環境污染治理投資占國內生產總值比重也由1.52%持續降至1.15%。(51)數據來源：《中國環境統計年鑒》。環境治理制度不嚴格，且在地區之間存在差異，不利于規范環境治理主體的行為，難以在環境治理主體責任體系中實現權責對等，對主體關系的和諧穩定造成影響。

2.環境治理體制不夠協調

環境治理體制不夠協調所產生的條塊分割容易使環境治理各主體相互掣肘，難以形成合力。如《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》在明確規定環境保護行政主管部門對環境保護工作實施統一監督管理，對重要江河、湖泊的流域水環境保護在規劃、標準、監測、防治方面實行統一管理之后，同時也提出要對環境保護、水污染防治和流域水環境保護實施分部門監督管理。環境治理體制的不協調將激勵治理主體注重局部與短期利益，忽視整體和長遠利益，導致缺乏協同規制，甚至引發“搭便車”(52)周杰琦、劉生龍：《環境管制對霧霾污染的作用機制與治理效果——基于技能溢價視角的考察》，https:∥doi.org/10.13581/j.cnki.rdm.20200742，最后訪問日期：2021年11月3日?，F象，影響環境治理的效率。

長期以來形成的慣性容易使政府在環境治理各主體中相對過重，缺乏對作用范圍上進行合理劃分的動力，將政府主導等同于“行政主導”，協調、引導和規范不足。這樣一來，地方政府傾向于局限在政府主體的內部層次關系和部門關系之中，以應對上級政府的政績考核為主要目的，重視可見度高的約束性污染物，而輕視非約束性污染物(53)吳建南、徐萌萌、馬藝源：《環?？己?、公眾參與和治理效果：來自31個省級行政區的證據》，《中國行政管理》2016年第9期。，難以對企業、社會組織和公眾的反饋作出有效響應。其后果，往往是忽視本地區特征性的和亟待解決的生態環境問題，不僅偏離了以改善生態環境質量為核心的原則，也阻礙了持續改進。

3.環境治理機制不夠完善

雖然我國的環境治理市場機制和社會機制得到了較大發展，且正在與行政機制融合，但各治理主體的責任界限還存在不明晰之處。2019年3月發布的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》中就指出，在政府和社會資本合作中，存在財政部門超出自身財力、固化政府支出責任、泛化運用范圍等問題。環境治理主體責任模糊的后果包括責任推諉與大包大攬兩種極端情況，不僅影響治理主體關系的公平性，還由于缺乏自我調節和自我完善機制而造成環境治理主體關系的固化。

環境治理主體自身意識、行動能力與職能定位之間不匹配。從政府的角度看，《生態環境部關于2019年度法治政府建設情況的報告》指出，一些地方和部門對保護與發展的辯證關系認識不高，綠色發展的推動能力不強，行動不實。從社會組織和公眾的角度看，由于在環境問題成因等部分議題上未達成共識(54)劉長興：《構建環境共同治理體系的關鍵》，《中國環境報》，2017年3月15日，第003版。，公眾主體職能的發揮存在參與領域有限、容易走入僵局等問題。從企業的角度看，地方政府在經濟發展和生態環境質量之間的取舍容易產生環境治理中政府—企業關系的異化，進而影響公眾參與。

(三)我國環境治理體系優化的對策建議

1.持續完善環境治理制度

環境治理制度的制定應當以主體關系符合和諧、制衡、穩定、公平、效率為基礎，通過治理目標的明確，理順主體間關系，形成責任約束。作為環境治理體系的依據，相關法律法規應根據生態文明建設的進程和現代環境治理體系的特點，適時開展修訂工作?；诘貐^資源環境稟賦，以財產損失、人身損害、資源消耗和生態環境破壞的綜合性外部成本內部化為原則，實行最嚴格的生態環境保護制度，切實響應環境治理各類主體的訴求。環境治理制度的設計應當同生態環境問題的長期性、全局性和累積性契合，針對各類環境治理主體，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度，強化制度約束作用。

2.深化生態環境監督管理體制改革

為發揮在環境治理中的主導職能，政府內部要形成統一、獨立監管的體制，對污染防治、自然資源開發利用、重要生態環境建設和生態恢復工作實施有效監管，并使生態環境監管部門獨立于被監管的部門和行為主體。相應地，承擔自然資源開發和生態環境保護的政府部門，也應當納入環境監管對象的范疇，并加快與環境監管職責的剝離。政府的生態環境監管還應吸收應用全社會的創新成果，開發預警化、信息化和便攜化生態環境監測的技術體系，并促進其他主體環境治理能力的提升。

3.明晰環境治理主體的責任

激發權責一致基礎上的環境治理主體自律性，是環境治理主體責任明晰的核心目標，也是形成穩定的自上而下、自下而上和橫向互動關系的基礎。明晰環境治理主體責任的關鍵，在于構建評價體系，把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系，使之成為推進生態文明建設的重要導向和約束。具體形式則是健全環境治理信用體系。政府對自身的強有力約束能引領全社會信用體系的完善，所以政務誠信是環境治理信用體系的基石。企業信用體系的建立，則有助于政府監管及公眾監督，使各治理主體的話語權和行動力回到最優狀態，破解各主體權責不對等、主體間強弱不對稱的困境。

4.促進環境治理手段融合

通過完善行政手段、強化市場和社會手段，使各治理主體的意識和能力同責任和職能相適應，促進環境治理主體關系由二元博弈轉向多元共治，建立保障各層次主體關系良好運行的長效機制。為此，需著力強化政府公信力、增進市場活力、提升社會凝聚力。各級政府部門以身作則使公信力得到強化，引導各主體形成依法參與環境治理的能力和意識。市場活力的增進，需要打破地區、行業等壁壘，發揮環境經濟政策手段和綠色金融的作用，使環境治理市場環境能夠公開透明、規范有序、保障有力。社會凝聚力的提升，一方面需要建立對我國生態文明建設的共同認知與科學理解，另一方面在行政機制和市場機制中融入更多社會治理要素，如在環境司法中加強檢察機關提起生態環境公益訴訟工作、在環境污染第三方治理中引入社會評價，形成環境治理主體關系改進和生態環境質量改善之間的正向反饋。

作者貢獻度說明：昌敦虎主要工作：為本文內容的主要完成者，(1)結合理論知識與研究實踐確立了文章的研究目標；(2)根據評審意見制定了修改方案，調整文章結構，進行文章初稿及修改稿的修訂工作。白雨鑫主要工作：(1)根據理論框架以及寫作思路進行了文獻梳理與整合；(2)在文章初稿及修改稿的完成過程中配合昌老師進行文章的修繕工作。馬中主要工作：(1)為文章的完成制定了理論框架以及寫作思路；(2)根據評審意見為文章修改提出指導意見。