新時代新征程公安治理現代化論綱

□趙 煒

(中國人民公安大學,北京 100038)

從當代世界看,改革主要有兩大取向。一種是以“自由民主”為取向的改革——主要圍繞立法權推進改革,如前蘇聯東歐式的改革以及美國主導的所謂“顏色革命”等;一種是以“國家治理”為取向的改革——主要圍繞行政權和司法權推進改革,如新加坡和回歸之前的香港式的改革。我國改革開放以來的四十五年間,主要實施“國家治理”為核心取向的改革,包括政府管理取向的改革(主要有結構性改革、功能性改革、程序性改革等方面)、政府服務取向的改革、社會自治取向的改革、協同治理取向的改革四大類型[1]——社會治理已經蘊含在國家治理當中。

一、從國家治理、社會治理現代化到國家安全現代化

(一)國家治理現代化是全面深化改革的兩個主要目標之一

在2013年11月12日舉行的中共十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(下文簡稱《決定》)中明確指出,全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度,推動國家治理體系和治理能力現代化”,簡稱為國家治理現代化。對應地,全面深化公安改革的總目標可以描述為:完善和發展具有中國特色的社會主義公安制度,推進公安治理體系和治理能力現代化,即簡稱為公安治理現代化。[2]

(二)2013年開始在社會治理概念之下討論公共安全問題

《決定》的第十三部分為“創新社會治理體制”。包括“改進社會治理方式,激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系”四大內容。

(三)2017年開始在社會治理概念之下討論國家安全問題

2017年10月18日的黨的十九大報告第八部分“提高保障和改善民生水平,加強和創新社會治理”之下的第七個問題集中闡述了“有效維護國家安全”。

(四)2019年形成了國家治理現代化理論體系

2019年10月31日黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,提出了國家治理制度體系的基本框架和主要任務,把總目標細化為十三個方面的具體任務——除第一部分“重大意義和總體要求”和第十五部分“加強黨的領導”外,國家治理現代化的具體內容實際上是十三個部分。其中的第九部分為“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度,保持社會穩定、維護國家安全”,包括“完善正確處理新形勢下人民內部矛盾有效機制、完善社會治安防控體系建設、健全公共安全體制機制、構建基層社會治理新格局、完善國家安全體系”五個方面的任務。這一時期理論創新的特點是在社會治理范疇之下討論國家安全問題。[3]

(五)2020年使用國家安全體系和能力建設的概念

2020年10月26日召開的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年愿景目標的建議》中提出,安全是發展的基礎,發展是安全的保障。其中,習近平總書記強調指出,“要堅持總體國家安全觀,堅持國家利益至上,以人民安全為宗旨,以政治安全為根本,加強國家安全體系和能力建設”。從理論創新的角度看,已經開始以國家安全和能力建設來統攬各種安全問題(還沒有上升到現代化的高度)。

(六)2022年開始在國家安全現代化概念之下討論社會治理問題

2022年10月16日黨的二十大報告第十一部分為“推進國家安全體系和能力現代化(可簡稱國家安全現代化),堅決維護國家安全和社會穩定”,從“健全國家安全體系、增強維護國家安全能力、提高公共安全治理水平、完善社會治理體系”四個方面進行了詳細闡述,提出了相應的工作任務和措施。

(七)2023年在社會治理現代化方面的制度創新

2023年2月26日至28日召開的黨的二十屆二中全會通過的《黨和國家機構改革方案》提出:組建中央社會工作部,劃入民政部的指導城鄉社區治理體系和治理能力建設、擬訂社會工作政策等職責,統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設;省市縣級黨委組建社會工作部門——由此建立起黨的社會工作機構職能體系。這是國家治理和社會治理現代化方面基礎性、體系化的基本制度創新。

(八)國家治理理論創新的考察結論

新時代十一年來的治理理論創新,在理論界研究基礎上,從2013年中央層面開始使用國家治理、政府治理、社會治理等基本概念后,主要是2019年10月以來的十九屆四中全會、2020年11月的五中全會和2022年10月的二十大,比2013年增加了“推進國家安全體系和能力現代化”和“完善國家安全體系”的內容。其中最重要的制度創新是建立黨的社會工作機構職能體系、最重要的理論創新是黨的二十大在“國家安全體系和能力現代化”范疇之下討論政治安全、社會治理和平安中國建設等問題。

二、公安治理現代化指導思想、基本目標、主要類型和重點任務

根據2023年1月6日習近平總書記關于政法工作重要批示中明確提出“堅持改革創新,發揚斗爭精神,奮力推進政法工作現代化” 的指示要求,借鑒現代化類型理論特別是以中國共產黨領導為核心的中國式現代化、國家治理現代化、社會治理現代化、國防和軍隊現代化、國家安全現代化等已有研究成果,探索提出“公安治理體系和治理能力現代化(簡稱公安治理現代化)”的新概念、新理論。公安治理現代化是公安工作制度及其執行能力的集中體現,是學習貫徹中央關于國家治理、政府治理、社會治理理論創新和決策部署的結果,是國家治理現代化和社會治理現代化的重要組成部分,也是國家安全現代化和政法工作現代化的重要組成部分。

公安治理體系是黨和國家關于公安治理的制度體系、組織體系、價值體系、人員管理體系的總稱。公安治理能力則是運用公安治理制度管理公安事務的能力。在新時代新征程公安機關要把推進公安治理現代化作為重要任務常抓不懈。

(一)指導思想

在新時代的征程中,公安治理現代化應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。這一過程中,要堅持并發展“楓橋經驗”和“浦江經驗”,并以縣域社會治理現代化作為入口。同時,重點應放在預防和化解威脅國家安全、社會穩定和人民安寧的重大風險上。此外,公安治理的目標是增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感和公正感。為此,需統籌考慮國內外大局、發展與安全兩大重點、線上和線下兩個戰場。這包括加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理和專項治理,不斷提高治理的社會化、法治化、專業化和智能化水平。這樣,我們可以構建一個共建共治共享的公安治理新格局,確保國家政治安全、社會穩定有序、人民幸福安寧。

(二)基本目標

到2029年(新中國成立80周年),黨委領導、公安統籌、部門協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的公安治理體系基本健全,共建共治共享的公安治理新格局基本形成;風險預測預警預防能力明顯提高,重特大刑事案件、群體性事件、公共安全事件明顯減少,公安治理和平安中國建設取得突破性進展。到2035年,現代化公安治理體系基本成型,公安治理能力現代化水平大幅提升,建設更高水平的平安中國目標基本實現。到2049年(新中國成立100周年),新時代新征程中國特色社會主義公安制度體系基本建立,公安治理體系和治理能力現代化全面實現,更高水平的平安中國全面建成。

(三)主要類型

公安治理現代化的類型主要有:

1.公安人員現代化。人、制度、價值、機構構成公安治理的四要素。[4]習近平總書記深刻指出:“現代化的本質是人的現代化”。[5]公安人員的現代化主要包括理念現代化和能力現代化兩個方面。一是理念的現代化。2003年在全警開展的大討論,引發了一場深刻的理念變革,服務意識、民主意識、人權保障意識、證據意識等深入警心。進入新時代新征程,仍然需要進一步解放思想、轉變觀念。首先要以習近平總書記關于“對黨忠誠、服務人民、執法公正、紀律嚴明”的“8.26”訓詞精神武裝全體民輔警;其次要圍繞人民美好生活新需要塑造公安民輔警新理念,以此建構新時代新征程公安民警價值新體系。二是能力的現代化。要奮力推進公安民輔警“十大”能力的現代化。維護國家安全穩定的能力;服務經濟社會發展的能力;促進公平正義的能力;保障人民幸福安康的能力;改革創新能力;打擊犯罪能力;防范管控能力;群眾工作能力;輿論引導能力;組織實施能力。此外,在推進公安人員現代化的同時,要加強公安人員的革命化建設,大力提高廣大民輔警的政治思想和職業道德素質。

2.公安制度體系現代化。以根本制度、基本制度、重要制度為核心框架,構建系統完備、科學規范、運行有效的公安制度體系。主要包括:公安機關黨的建設制度體系(黨),如黨委會、政工、紀檢、巡視制度等;公安力量建設政策制度體系(建),如警察職業保障、輔警建設、訓練、裝備、后勤等;公安力量使用政策制度體系(用),如合成作戰指揮、警務聯合行動、數據管理等;公安管理政策制度體系(管),如警察法、機構編制管理、人事管理、國際合作等。從而回答好全面深化公安改革總目標“完善和發展中國特色社會主義公安制度,推進公安治理體系和治理能力現代化”前一句話的目標要求。通過深入研究,明確中國特色社會主義公安制度的根本制度、基本制度和重要制度,把新時代中國特色社會主義公安制度體系基本建立起來。

3.公安組織形態現代化。包括公安機構職能體系現代化和公安運行機制現代化兩個方面。公安機構職能體系現代化主要研究公安領導指揮體制、力量體系和結構編成方面的現代化。按照二十大報告關于“轉變政府職能,優化政府職責體系和組織結構,推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”的要求,公安機關仍然有優化組織結構的改革任務,當前主要有“四優化”:優化職能配置、優化部門設置、優化警力配置、優化數據配置等內容。這一輪公安結構改革要緊緊圍繞中發〔2019〕14號文件和王小洪部長2022年6月7日提出的“黨委領導、部級抓總、省級主責、市縣主戰、派出所主防”的原則,解決好公安機構職能體系現代化、科學化問題。2022年8月9日公安部召開的全面深化公安改革推進會即進行過研究,即將在全國市縣兩級公安機關部署實施大部門大警種制改革,主要是指包括司、政、后、監和大政保、大治安、大網安、大偵查、大法制、大技術、大監管的公安結構改革,內容涉及公安組織結構的五大結構:職能結構、部門結構、編制結構、職位結構、層級結構(部、省、市、縣、派出所的五級宏觀層級結構不會變,但微觀層級結構還有改革余地。2006年11月14日印發《公安部關于縣級公安機關機構設置的指導意見》(公發〔2006〕10號),提出了機構設置的老模式“八加三”模式:(1)執法勤務機構:指揮中心、國內安全保衛大隊、治安管理大隊、刑事偵查大隊、交通管理大隊;監管大隊;(2)綜合管理機構、政工監督室、法制室、警務保障室;選設機構:經偵、出入境、網安、禁毒和水上治安等,最多選設3個;2010年增設情報中心、分設紀檢監察室。新時代新征程的機構設置新模式為(一中心三室六大隊):情報指揮中心;政治保衛大隊、治安巡邏大隊、犯罪偵查大隊、交通管理大隊、技術支援大隊、監所管理大隊;政治工作室、法治監督室(督察大隊)、警務保障室,原則上以10個為限。需要強調指出,區縣的機構改革需要與地市公安機關的機構設置一并考慮研究設計,尤其是區公安分局的機構改革更應堅持系統觀念和系統思維。

從警種結構看,所謂警種指的是按照主要執法領域、職責任務、技術裝備劃分的警察種類。其有相應的領導機關、院校、訓練、后勤裝備系統,有特定的服裝、標志,有各自的編制、訓練、執法特點和戰略戰術,具有獨立執法和聯合執法的能力。以此為標準來衡量,有些所謂的警種只是部門,還稱不上警種。

公安運行機制現代化肇始于1986年1月10日廣州市公安局首次開通“110”報警服務臺。1988年9月時任國務委員、公安部部長王芳在武漢十城市公安廳局長座談會上明確提出建立巡警制,1991年10月召開的“十八公”重要內容之一就是部署在全國建立警察巡邏體制,特別是1996年8月27日公安部部黨委在福建漳州召開全國公安機關“110”報警服務臺建設現場會,推廣漳州“110”重大典型,2004年在全國公安機關推行“三臺合一”、2010年在各級公安機關普遍建立情報中心,全面拉開了公安運行機制現代化建設的大幕。此后20多年來的探索一直沒有間斷。進入新時代之后的2021年7月25日,公安部黨委召開全國專題會議研究部署公安運行機制改革和現代化建設問題。公安運行機制現代化主要包括動力機制、指揮機制、激勵機制、保障機制、監督機制五個方面的現代化。[6](1)動力機制的三步曲:發現問題～收集需求～納入決策,即“民呼我應”(民心響應)機制;(2)指揮機制的三步曲:制定計劃～配置資源～協調行動;(3)激勵機制的三步曲:建立標準～考核評估～實施獎勵;(4)保障機制的三步曲:經費裝備～傷害保險～優待撫恤;(5)監督機制的三步曲:執法監督～督審信訪～紀檢監察。

4.公安技術裝備現代化。2023年7月7日,習近平總書記在江蘇考察時深刻指出:“中國式現代化關鍵在科技現代化?！惫部萍际堑谝粦鸲妨?。公安技術裝備現代化在公安治理現代化中極其重要,集中研究公安保障體系和機制(物的)方面的現代化,主要表現形態為信息化機械化智能化。如各類公安信息平臺、視頻監控系統、大數據、無人機、人工智能等在公安領域的廣泛應用,在應用基礎上緊密結合公安實際不斷推進技術創新、機制創新、結構創新、文化創新,加快形成公安新質戰斗力。

5.公安理論現代化。2019年5月7日習近平總書記在全國公安工作會議、2019年10月31日十九屆四中全會講話和2022年10月16日二十大報告中多次指出“經濟持續發展”和“社會長期穩定”的“兩大奇跡”(1)鄭永年、楊麗君在《中國敘事》中提出“三個可持續”:可持續的經濟發展、可持續的社會穩定和可持續的政治制度支撐和領導,參考可見鄭永年,楊麗君著《中國敘事》,北京:中信出版社2021年版。。發展和穩定是現代國家治理的兩大核心任務,發展是穩定的基礎,穩定是發展的前提。2021年人民群眾對平安建設的滿意度達98.6%。公安學術界要針對“兩大奇跡”之一的“社會長期穩定”奇跡,進行深入的實踐經驗總結、學理研究和理論概括。公安理論要不斷實現時代化、中國化、體系化,不斷與時俱進,對新實踐、新經驗進行理論概括,不斷推進公安理論創新,形成新理念、新范疇、新理論體系。要完善和豐富公安組織理論、公安人事理論、公安信息理論、公安保障理論;公安戰略指導理論、公安打擊理論、公安防控理論、社區警務理論;公安決策理論、公安執行理論、公安指揮理論、公安監督理論等,奮力推進公安理論現代化。

理論是知識的框架,是知識體系的基礎和核心。公安理論是公安知識體系的基礎與核心?！袄碚搫撔聦嵺`創新具有重大先導作用”。理論的發展一般經過問題、假說、檢驗和系統化等階段。所以,首先要堅持問題導向。習近平總書記深刻指出:“問題是時代的聲音,回答并指導解決問題是理論的根本任務”。要增強問題意識,就是聚焦五大問題,即(1)公安實踐遇到的新問題;(2)改革發展穩定存在的深層次問題;(3)老百姓的急難愁盼問題;(4)人民群眾對美好生活新向往中遇到的問題;(5)公安隊伍建設面臨的突出問題等五個方面開展深入的課題研究,并提出解決問題的“新理念,新思路,新方法”。

推進公安理論現代化,方法論上要堅持“七要”。一要以人民安全為宗旨。重點圍繞滿足新時代人民群眾“六大”新需要和平安中國建設來推進公安理論闡釋、公安理論創新、建言獻策三大研究工作;公安理論創新必須與公安技術創新緊密結合。二要重視公安科研人才隊伍建設,公安院校理應成為公安科學理論研究的主力軍。三要加強公安科研平臺建設、條件環境建設,為科研人員創造良好環境。四要深入總結公安實踐經驗科學提煉公安學術的基本概念,形成公安學術的概念、理論體系和基本原理。五要堅持基礎研究與應用研究結合;加強基礎理論研究包括公安哲學、公安思想、公安歷史等公安基礎學科和公安應用學科中的基礎理論研究。六要堅持戰略戰術結合、科研應用結合、警民結合、育人與建言結合的研究模式。七要形成理論模型?？山梃b制度主義模型、過程模型、理性主義模型、漸進主義模型、利益集團模型、精英模型、博弈論模型等,[7]來描述和解釋各種公安治理現象和政策,最終形成公安治理自身的理論模型——努力提高公安治理理論的解釋力和預測力。需要指出,新時代新征程的公安治理現代化是一個重大理論課題,迫切需要公安實戰部門和公安學術部門的共同努力,尤其是要發揮公安學術理論戰線不可替代的作用。此外,還應積極加強與境外警學界的學術交流。

(四)重點任務

2020年5月16日中共中央、國務院印發《關于加快推進社會治理現代化開創平安中國建設新局面的意見》(中發〔2020〕11號)(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟肥菍Α稕Q定》的豐富和發展。公安治理現代化的主要任務均包含在社會治理現代化中。

1.防范化解政治安全風險。黨的二十大報告指出:“以政治安全為根本”,“堅定維護國家政權安全、制度安全、意識形態安全”。政治安全是最高的國家安全,在國家安全中居于統領地位。要堅持把政治安全放在首要位置,把維護以政權安全、制度安全為核心的國家政治安全作為公安工作的根本著眼點和著力點,健全維護國家政治安全工作體系。防范打擊滲透顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動和邪教活動;完善防范化解重大風險隱患機制;完善國家反間諜機制;凈化網上政治生態;落實意識形態工作責任制;依法處置非法宗教活動。此為公安政保系統(政保、反邪教、臺港澳等)的主要任務。

治安治理學也要研究國家政治安全問題。因為派出所處于公安組織體系的末端層級——維護國家政治安全也是派出所的重要職能——治安治理學既有系統屬性、又有層級屬性(現行的治安管理學既有小治安學的內容又有派出所管理學的內容),是公安科學中最為特殊的學科。研究的角度是從總體國家安全觀出發,主要研究維護國家政治安全職責在派出所的落實落地問題。

2.防范化解社會治安風險。強化社會治安整體防控;加快推進立體化智能化社會治安防控體系建設;加強流動人口和特殊人群服務管理;“推進掃黑除惡常態化;依法嚴懲群眾反映強烈的各類違法犯罪活動”;創建打擊犯罪新機制——把反電詐作為重點任務,當前我國刑事案件結構正在發生重大變化,電信網絡詐騙案件急劇上升,公安部和各級地方公安機關均設立反電詐中心以適應犯罪新形勢的需要。2021年8月20日,第十三屆全國人大常委會第30次會議審議通過了《個人信息保護法》。黨的二十大報告要求強化對個人信息的保護。

3.防范化解社會矛盾糾紛。1963年11月22日毛澤東主席對推廣“楓橋經驗”作出重要批示。2003年時任浙江省委書記的習近平同志把浦江作為首次下訪接訪群眾的第一站,由此逐步形成“浦江經驗”。2019年5月習近平總書記在全國公安工作會議上要求把“楓橋經驗”堅持好、發展好。黨的二十大報告指出:“在社會基層堅持和發展新時代‘楓橋經驗’,完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制,暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道”;“及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態”。習近平總書記指出,要“注意從源頭上排查化解矛盾糾紛”。因此,在新時代新征程,既要堅持和發展“楓橋經驗”,也要堅持和發展“浦江經驗”。2023年7月21日,中央社會工作部、國家信訪局聯合浙江省委在金華市浦江縣舉行會議,總結并推廣“浦江經驗”,并深入討論了領導干部直接接待和走訪群眾的經驗交流。此舉恰逢毛澤東批示學習并推廣“楓橋經驗”60周年的前夕。習近平總書記在9月親自前往浙江紹興諸暨的楓橋經驗陳列館進行考察,重溫“楓橋經驗”誕生演進歷程,了解新時代“楓橋經驗”創新發展情況時又指出,“要堅持好、發展好新時代‘楓橋經驗’,堅持黨的群眾路線,正確處理人民內部矛盾,緊緊依靠人民群眾,把問題解決在基層、化解在萌芽狀態”?！皸鳂蚪涷灐敝?0年紅旗不倒,關鍵在于堅持黨的領導這一根本原則,堅守以人民為中心的這一根本立場,同時,我們要提倡將關注點前移作為一項基本理念,并始終堅持采取綜合措施作為根本的路徑。為此要健全五大機制:健全重大決策社會穩定風險評估機制;健全社會矛盾排查預警機制;健全矛盾糾紛多元化解機制;建立健全社會矛盾風險防控協同機制;健全社會心理服務體系和疏導、危機干預機制。此外,強化基層建設是支持這一切的基礎。需要強調指出,楓橋經驗之所以60年歷久不衰,其中一個極為重要的原因是基層派出所民警和社區警務戰略持續發揮的基礎性作用。

4.防范化解公共安全風險。牢固樹立安全發展理念;嚴格落實安全生產責任制;加強公共安全風險源頭防范;完善公共安全風險監測預警體系;健全公共安全隱患常態化排查整治機制;完善突發事件應急處置機制;加強城市公共安全管理;優化城鄉交通安全管理;強化食品藥品安全監管,健全生物安全監管預警防控體系。

5.防范化解網絡安全風險。習近平總書記指出:“沒有網絡安全就沒有國家安全”。[7]網絡安全是國家安全的重要組成部分,筑牢國家網絡安全屏障是維護國家安全的必然要求。要健全網絡綜合治理體系,提高網絡綜合治理效能,推動形成良好網絡生態,使互聯網這個最大變量變成維護國家安全穩定的最大增量。要貫徹實施《關鍵信息基礎設施安全保護條例》,嚴格落實關鍵信息基礎設施運營者主體責任和相關職能部門監管責任,全面加強關鍵信息基礎設施安全防護。依法嚴厲打擊網上政治謠言、網絡黃賭毒騙、網絡涉槍涉爆等違法犯罪行為,使網絡空間天朗氣清。抓好《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等法律法規的貫徹落實。牢牢掌握網絡輿論主導權。

6.加快推進縣域公安治理現代化。截止2021年底,全國有3446個分縣市旗局,其中,有1594個縣(旗)、403個縣級市、1449個城市分局(含62個直轄市分局、172個副省級市分局、731個地級市城區分局和484個專業分局)?？h級政區分縣市旗局有2628個:403個縣級市、1594個縣(旗)、731個地級市城區分局。

秦漢以來的設縣原則是,“縣大率方百里,其民稠則減,稀則曠,鄉、亭亦如之,皆秦制也?！?2)《漢書·表百官公卿表》,縣是我國最早出現的行政區劃。公元前221年秦始皇統一六國后推行郡縣制,縣級政區成為皇帝直接任命長官的基層政區。兩千多年來,不管行政區劃層級如何變化,縣級政區都是我國最穩定的一級政區。[8]所以,要深入貫徹2019年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》,高度重視、深入研究縣級政區公安治理現代化。在新時代新征程,要以縣級政區為基本單元,堅持自治、法治、德治“三治融合”推進,積極探索縣域公安治理現代化新模式。完善縣域社會治安防控體系建設;健全縣局、鄉鎮所、駐村民輔警三級公安治理組織體系;強化系統思維,在狠抓派出所工作基礎上,統籌謀劃縣域公安治理現代化建設工作,深化縣域公安治理現代化問題研究,需要公安管理學和治安學等學科的共同努力。

三、強化公安治理現代化的思想組織保障

從實踐邏輯看,推進公安治理現代化是一個不斷深化改革的過程,會引起公安技術、裝備、制度和理念、體制、機制的深刻變革,需要強有力的思想組織保障。

1982年8月,《全國政法工作會議紀要》明確提出社會治安綜合治理的主要環節是嚴厲打擊嚴重刑事犯罪。1983年8月,開始在全國范圍部署開展為期三年的嚴打戰役。1986年2月,以全國政法工作會議的召開為標志,“打防并舉、標本兼治、重在治本”的社會治安綜合治理戰略方針基本形成。1991年2月19日中共中央、國務院的《關于加強社會治安綜合治理的決定》、1991年3月2日七屆人大常委會第十八次會議通過的《關于加強社會治安綜合治理的決定》,以及同年中央社會治安綜合治理委員會成立,一直到2019年4月被撤銷其職能并入中央政法委,總共存在了28年。

2015年2月16日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及三個相關改革方案(中辦發【2015】17號)中提出“創新社會治安治理機制”的新概念,這是新時代公安改革貫徹中央全面深化改革總目標、學習借鑒國家治理、社會治理概念的具體成果,也可以看做是對社會治安綜合治理概念的轉用。在2019年5月7日召開的全國公安工作會議上,習近平總書記要求,“必須創新完善社會治安治理的方式方法,推進社會治理現代化?！睆膶W科發展的角度看,當前和今后一個時期的主要任務是,總結10年來全面深化公安改革和公安治理機制改革的理論創新和實踐創新,借鑒國家治理理論(此理論的誕生主要是當代政治學、社會學的學術貢獻)、社會治理理論的最新學術成果,圍繞“公安治理”這個核心概念和平安中國建設的成功做法,把公安治理學的范疇體系基本建立起來。

新時代新征程的公安治理體系和治理能力現代化,需要以下六個方面的思想組織保障。

(一)把握主要矛盾

進入新時代之后的2017年10月18日,習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,人民不僅對物質文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長,并要求緊緊圍繞這個社會主要矛盾推進各項工作。2019年5月7日習近平總書記在全國公安工作會議上再一次強調指出,當前人民群眾對美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正義、安全等方面延伸,對嚴格規范公正文明執法的要求和期待也越來越高?！叭嗣駥γ篮蒙畹南蛲?就是我們的奮斗目標”。這些重要論斷為公安治理現代化指明了方向,提供了根本遵循。公安治理現代化要“堅持以人民安全為宗旨”,緊緊圍繞人民日益增長的安全、法治、公平、正義、民主、環境等美好生活新需要來有效開展工作,進而把人民群眾的獲得感、安全感、公正感作為衡量和評估公安工作的基本標準。

(二)明確使命任務

2014年1月7日習近平總書記在中央政法工作會議上提出了新時代政法機關的使命任務:維護國家政治安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業。2019年5月7日習近平總書記在全國公安工作會議上指出:新時代公安機關的職責定位是,維護國家政治安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業。習近平總書記在十九屆四中全會和二十大報告中均提出“人民幸福安康”的概念,并在今年3月5日下午參加江蘇代表團審議時明確指出“人民幸福安康是推動高質量發展的最終目的?！?023年9月28日習近平總書記給中國人民公安大學在讀英烈子女回信時指出:“維護國家安全和社會穩定,守護人民的幸福和安寧,是人民警察的神圣職責?！睂W習習近平總書記的上述系列論斷,新時代新征程公安機關使命任務探索概括為:維護國家安全穩定、服務經濟社會發展、促進社會公平正義、守護人民幸福安寧——增加了“服務經濟社會發展”和“守護人民幸福安寧”的內容。新時代新征程公安治理現代化要把四大使命任務細化為具體工作措施。

(三)推進戰略轉型

從實踐邏輯看,公安戰略轉型是一個過程。1983年8月至1987年1月開展的三年嚴打戰役啟動伊始,在1983年11月彭真同志即提出要加強社會治安綜合治理,[9]但總體上看實施的主要是打擊戰略。1997年5月“蘇州會議”以來的派出所改革、1997年9月召開的黨的十五大明確提出加強社會治安綜合治理要堅持打防結合,預防為主和2002年3月“杭州會議”以來部署實施的社區警務戰略——向“預防為主”戰略邁出了重要步伐。2001年9月,中共中央、國務院《關于進一步加強社會治安綜合治理的意見》提出,“打防結合,以防為主”的指導方針,確定“打擊、防范、教育、管理、建設、改造”六個方面的工作。2003年11月中發〔2003〕13號文件和“二十公”提出:“要進一步改革和加強派出所工作,把派出所真正建設成為綜合性的戰斗實體”。2023年4月全國治安管理工作會議提出“積極實施主動警務、預防警務”,但未上升到戰略層面。黨的二十大報告指出:“推動公共安全治理模式向事前預防轉型”——這就要求實現公安戰略重點由打擊為主向預防為主轉型。預防警務戰略要求至少實行“五個傾斜”:一是工作指導重心要傾斜;二是編制資源配置要傾斜;三是經費裝備配置要傾斜;四是數據情報配置要傾斜;五是表彰獎勵要傾斜。

(四)厘清職能定位

1949年7月6日成立的中央軍委公安部設有兩個局,一個是政治保衛局,另一個就是治安行政局;10月19日成立的中央公安部設立六局一廳中的一個局——治安行政局。1953年4月第一次職能分割是勞改職能獨立出來成立勞改工作局(1983年7月劃給司法部);第二次職能分割是1955年11月消防職能獨立出來成立消防局;第三次職能分割是1983年7月刑事偵查職能獨立出來成立刑事偵查局(1998年經濟犯罪偵查局、禁毒局和2019年成立的食藥品犯罪偵查局);第四次職能分割是1986年10月交通管理職能獨立出來成立交通管理局;第五次職能分割是2019年5月打假職能獨立出來與原森林公安組成食品藥品犯罪偵查局。[10]治安局目前負責偵查的罪名仍逾百個:既有防控職能,又有打擊職能。正在推進的公安派出所“兩隊一室”(社區警務隊、執法辦案隊和綜合指揮室)或兩組一室部門結構改革應與公安戰略重點轉移相適應,要有效履行“主防”的職能定位。

從世界警察基本職能看,普遍具有執行法律、維護和平(秩序)和提供服務三大方面的職能。[11]執行法律只占警察日常工作的一小部分。服務職能則更為普遍,主要是處理意外事故、指揮交通、保護群眾、協助乘坐汽車有困難的人等。維護和平(秩序)的職能也是經常性的,如制止打架斗毆、平息爭吵各方、處理家庭或鄰里糾紛等,此方面具有較大空間的自由裁量權。因此,治安職能分割還有不少余地,最徹底的職能分割應是聚焦維護秩序和提供服務職能、摒除打擊職能,新時代的“治安治理”有職能轉型的任務,其供給的主要產品和主要任務應是維護和平(秩序)和提供服務而非打擊犯罪職能。

(五)融入基層治理

基層包括縣鄉村和區街居。社會治理是國家治理的重要內容和基礎,基層治理是社會治理的關鍵支撐,是國家治理的基石。黨中央高度重視基層治理工作。習近平總書記強調指出:基層強則國家強,基層安則天下安,必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作。2021年4月28日,印發《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》,對基層治理現代化建設工作進行全面部署?！敖∪步ü仓喂蚕淼纳鐣卫碇贫?提升社會治理效能”。構建黨委領導、政府負責、群團助推、社會協同、公眾參與的社會共治格局。各級黨委社會工作部門發揮統籌指導信訪、統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設以及社會領域黨建的職能作用,對基層治理的統籌指導職能已有中央政法委轉至中央社會工作部門。2023年8月20日至24日,中共中央組織部、中央社會工作部、中央黨校聯合舉辦全國社區黨組織書記和居委會主任視頻培訓班。按照黨的二十大報告的要求,“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”;健全城鄉基層治理體系和鄉村治理協同推進機制;發揮好鄉鎮街道村社區黨組織作用。2023年4月24日至28日中共中央組織部、中央黨校聯合舉辦全國村黨組織書記和村委會主任視頻培訓班。發揮人民群眾主體作用,居委會、村委會、物業、保安;健全企業、事業單位內部保衛組織體系(強化單位的社會治理功能)。1949年建部就有的經濟保衛機構體系、1998年機構改革全面取消的公安經濟保衛機構體系理應恢復和重建。王小洪部長強調:想要社會治理的好,基層基礎必須打得牢,要求推動派出所警務規范化、基層基礎工作標準化、基層社會治理精細化。為此,要有以下具體措施:一是把服務群眾、造福群眾作為出發點和落腳點,堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理;二是派出所所長兼任街鎮黨委委員或行政副職、社區民(輔)警兼任居村黨支部副書記或副主任。三是實行兩隊一室或兩組一室(因地制宜)或兩崗一室建制;社區警務隊為一隊。四是落實一村(居)一警(輔)打通神經末梢最后一米,主要任務是組織群眾參與基層社會安全治理。五是社區警務室與社區、村居兩委的同址辦公。六是城鄉派出所均實行戰區制?？h級及其以上的公安工作均實行戰區制或警區制。地市以上戰區制較完整、縣區戰區制公安工作手段不太完整、派出所戰區制的手段最不完整(部、省、市資源手段齊全、縣區缺技偵手段);農村派出所戰區制有欠缺,有社區警務、案件辦理職能,缺交通管理職能;農村的交通管理可劃入農村派出所。派出所是綜合性的戰斗實體。從全國范圍看,開展公安工作主要是地方軍,但也要有野戰軍。如掃黑除惡的提級管轄、異地用警等。要充分發揮治安戰線在基層社會治理中的重要方面軍作用,完善基層社會治安防控體系,健全掃黑除惡長效機制,打造治安治理共同體。公安派出所和社區民輔警是基層治理的重要力量,公安派出所要主動融入基層社會治理大局中,要在黨委社會工作部門的統籌謀劃下開展基層社會治理工作;要確保公安組織體系和工作力量直達基層,落實一村(社區)一警(輔)力量編成要求,民輔警直接參與村莊治理,公安治理體系和治理力量作為黨治理國家的重要組成部分,已經深入到國家治理和社會治理體系的神經最末梢。這是數千年來我國最徹底的治理體系,也是我國創造社會長期穩定“奇跡”的重要因素。截止2022年2月,全國共有61.5萬個村居,其中有49.1萬個行政村(17年底55.4萬),涵蓋了94%的國土面積和64%的人口規模(含農民工)。

全國49359個(全國41636個鄉鎮街道)公安派出所人員機構基本情況(截止2021年底):1～2人所1867個;3～5人所11863個;6～10人所16551個;11～20人所10254個;21～40人所6343個;40人以上所2481個。截止2023年2月,全國1.17萬個派出所完成“兩隊一室”設置。在實際工作中需要把握三點:一是派出所的機構設置要充分考慮城鄉差別;努力實現資源集聚、警力集聚與人口集聚、犯罪集聚相適應;二是人數在10人以上的可實行兩隊一室,社區警務隊警力不少于50%,執法辦案隊警力約占35%,綜合指揮室警力大致占15%左右;人數不足10人的可實行兩組一室或兩崗一室;三是民警輔警人數要統籌使用,應以民警為骨干、輔警為主力組成巡邏隊,開展街面巡邏防控工作。

(六)強化組織實施

2019年10月31日,習近平總書記在十九屆四中全會第二次全體會議上強調指出,“我國長期保持社會和諧穩定、人民安居樂業,成為世界公認的最有安全感的國家之一”(3)《習近平著作宣讀》第二卷P282—283。。為了建設更高水平的平安中國,努力讓人民群眾的安全感更加充實、更可持續、更有保障,要把平安建設納入經濟社會發展規劃。黨政主官是平安建設的第一責任人,嚴格落實領導責任制,把平安建設納入領導干部政績考核指標體系。充分發揮黨委社會工作部門統籌指導作用;各有關部門有效履行職能。推進鄉鎮街道社會治理創新,成立鄉鎮街道社會治理中心。深入開展國家級、省級平安城市和平安社區平安鄉村創建活動,命名國家級、省級平安城市、平安鄉村、平安社區。建立基層治安治理群眾滿意度調查制度,研究提出安全感指數評價體系并進行地市以上百城評估排名,健全治安治理績效考評指標體系和考評標準。強化督察考核,選樹先進典型,定期評選表彰,營造良好的見義勇為和宣傳輿論氛圍。