公路工程預算定額改革探討

□ 梁智鵬

自1957 年原國家建設委員會頒布第一個建筑安裝工程定額以來，工程定額在中國城鄉建設中發揮了重要作用。項目定額管理是項目成本管理的核心，也是合理確定和有效控制項目投資的重要依據。2020年7 月24 日，住房和城鄉建設部發布《工程造價改革工作方案》，“取消固定定價的最高投標限價規定，逐步停止公布預算定額”，引發廣泛討論。在此基礎上，筆者分析工程定額管理的現狀和存在的問題，并針對公路工程預算定額改革提出思路，以適應經濟發展和行業變革的需求，實現公路工程項目的高質量發展。

一、工程定額概述

工程定額是指在建設工程中根據施工項目的性質、工藝流程、材料標準、人工費用等因素，通過科學計算和統計得出的固定或標準化的工程項目成本指標。它是工程造價管理的重要組成部分，對于工程項目的預算編制、成本控制、招投標和結算等環節起到指導和規范作用，也是解決司法糾紛的重要依據。工程定額包括估算、概算、預算及費用定額等，各類定額綜合程度和適用工程的階段不同，在各個階段起著不同的作用，如估算指標適用于投資估算，作為控制投資的計價依據。從形成過程來看，工程定額是基于過去施工過程的人材機消耗量及費用的總結。

雖然工程量清單計價模式弱化了傳統固定的預算定額，但并不意味著定額本身的功能和作用的消失。其原因在于：①預算定額可以在工程量清單計價模式下，作為參考數據用于對項目成本的合理評估和控制；②盡管預算定額不再被嚴格套用于每一個工程細項，但在估算總體成本、編制工程預算和監督成本執行方面，預算定額仍然是有價值的；③雖然現代工程項目更加強調個性化和靈活性，但預算定額可以作為標準幫助工程項目管理者進行決策，確保項目實施的合規性和規范性。

二、工程預算定額的現狀和問題分析

1.定額組價模式與實際施工方式脫節

在工程預算定額中，通常采用定額組價模式，即按照固定的標準定額來計算工程項目的成本。這種模式在過去一直被廣泛應用，并且具有一定的便利性和標準化特點，可以快速計算出項目預算。然而，隨著工程建設的不斷發展和多樣化，定額組價模式與實際施工方式之間存在一定程度的脫節，引發了一系列問題。

（1）工程項目的差異性。不同的工程項目具有獨特的特點，涉及不同的施工工序和材料使用。然而，定額組價模式往往只能覆蓋一部分工程類型，難以完全滿足所有項目的需求，導致在一些復雜或特殊工程中定額組價模式無法準確反映實際施工成本，導致預算誤差。

（2）技術進步和新材料應用。隨著科技的進步和新材料的應用，工程建設方式和施工工藝不斷更新。定額組價模式無法及時反映新技術和材料的成本變化，導致預算與實際成本之間存在差異。

（3）施工環境和地域差異。不同地域的施工環境和資源條件可能存在較大差異。定額組價模式通常是以統一的標準計算成本，難以適應不同地區的實際情況，導致成本估算偏差。

（4）變動因素考慮不足。工程建設中有許多不確定因素，如自然災害、市場波動、勞動力供應等，這些因素在定額組價模式中往往沒有考慮到，導致預算不夠靈活。

2.定額的滯后性導致預算水平與實際市場價格的失衡

定額的滯后性是指在編制定額時，通常采用歷史數據或經驗值作為參考，而這些數據無法及時反映市場價格的變化，導致定額的更新和調整相對滯后，從而使得預算水平與實際市場價格失衡。由于定額的編制需要收集大量數據和進行綜合評估，通常需要較長的時間周期才能更新一次，在這段時間內，市場價格可能發生較大波動，導致定額的預算水平無法及時跟隨實際價格變化。此外，在市場價格波動劇烈的情況下，定額無法快速作出調整，導致預算水平無法及時與市場價格匹配。

3.各行業定額水平之間存在不平衡

各行業的定額水平受到多方面因素的影響，如技術水平、資源配置、市場需求等，導致不同行業的定額水平存在差異。

（1）技術水平差異。不同行業的技術水平不同，技術含量高的行業通常需要更多的人力和材料投入，因此其定額水平相對較高。例如，高新技術產業和科研行業通常需要較高水平的技術人員和先進設備，其定額水平較高；而一些傳統產業由于技術相對成熟，其定額水平可能相對較低。

（2）資源配置不均。不同行業的資源配置也存在不均衡。一些資源豐富的行業可能會有更多的資源成本優勢，從而降低了其定額水平；而一些資源稀缺的行業則可能需要更高的成本投入，導致其定額水平較高。

（3）市場需求差異。各行業的市場需求也會影響定額水平。一些市場競爭激烈的行業為了降低成本，可能會采取一些節約措施，導致其定額水平較低；而一些市場需求較小的行業可能會因為規模較小而導致成本較高，定額水平相對較高。

（4）政策和法規差異。不同行業受到政策和法規的影響也不同。一些行業可能受到政府扶持和優惠政策，降低了其成本，導致定額水平較低；而一些行業可能受到限制和監管，導致其成本較高，定額水平相對較高。

三、國內外相關改革經驗和案例分析

1.國外工程預算定額改革的成功案例

（1）德國對工程建設的預算定額進行了全面改革，將傳統的固定定額體系轉變為動態定額體系。動態定額根據實際工程進展情況和成本變化進行調整，使預算定額更加符合實際情況，實現了成本的精準控制。

（2）日本在公路工程預算定額改革中引入了科技手段，如大數據分析和人工智能技術，為預算編制提供科學依據和數據支持。這使得日本的預算定額更加準確和精細化，有效降低了項目成本。

2.國內其他行業預算定額改革的經驗和啟示

（1）在建筑業的預算定額改革中，一些地區和企業采用了項目化的預算編制方式，根據項目的具體特點和需求，制定個性化的預算定額。這種靈活的定額制度使得建筑項目的成本和效率得到了較大改善。

（2）能源產業在預算定額改革中借鑒了先進的成本管理和風險控制手段，通過對項目進行全過程成本控制和風險評估，提高了項目的經濟效益和風險可控性。

通過借鑒先進的經驗，結合我國實際情況制定更科學合理的改革方案，推動公路工程預算定額改革取得積極的成效，為公路工程的高質量發展和資源的合理利用提供有力支撐。

四、公路工程預算定額改革未來發展方向

1.靈活定額制度的設計和構建

（1）數據依據。建立靈活定額制度的首要任務是收集、整理和分析相關的公路工程數據，包括不同地區、不同地形、不同工程類型和規模的項目實施情況、成本數據、資源配置等。這些數據將成為靈活定額制度的主要依據。

（2）參考因素。靈活定額制度應該考慮各種因素的影響，包括地域因素、材料價格、施工工藝、技術要求等。也可以參考歷史數據和行業標準，結合實際情況，確定合理的參考因素。

（3）調整機制。靈活定額制度應該具備一定的調整機制，以適應不同時期和地區的需求變化?？梢圆捎枚ㄆ谠u估和調整、階段性調整等方式，確保定額體系的及時性和有效性。

2.引入科技手段支持的預算定額編制

引入科技手段是公路工程預算定額改革的另一個重要方面，科技手段可以為預算定額的編制提供更加準確和全面的數據支持。

（1）大數據分析。利用大數據分析技術，對大量公路工程項目的數據進行挖掘和分析，揭示規律和趨勢，為預算定額制定提供科學依據。

（2）人工智能技術。應用人工智能技術，對復雜的工程項目進行智能化分析和判斷，輔助定額的制定和優化。

（3）智能算法。采用智能算法，對影響造價的各種因素進行權衡和優化，實現預算定額的精確計算。

（4）云計算和物聯網技術。借助云計算和物聯網技術，實現數據的實時共享和傳輸，提高預算定額編制的效率和準確性。

3.借助信息化工具，建立公開透明的市場價格信息

借助信息化工具，建立公開透明的市場價格信息平臺，對于工程預算定額改革具有重要的意義和作用。信息化工具可以有效地收集、整理、發布和分析市場價格數據，建立公開透明的市場價格信息平臺。工程造價管理部門可以在權威網絡平臺發布造價指標、造價指數等廣義上的市場價格信息，建立數據庫，使用單位可根據數據庫信息編制和確定最高投標限價，也可以計算工程變更費用。

（1）數據來源廣泛。信息化工具可以從多個渠道獲取市場價格數據，包括各類交易平臺、供應商和生產企業等。通過信息化手段收集數據，可以確保數據來源的廣泛和全面，提高市場價格信息的準確性和可信度。

（2）實時更新。信息化工具可以實時更新市場價格數據，反映市場價格的變化趨勢。通過實時更新，可以避免定額的滯后性，確保預算水平與實際市場價格的匹配，提高預算的科學性和實用性。

（3）數據分析和預測。信息化工具可以通過數據分析和預測技術，對市場價格進行深度挖掘和分析。通過數據分析，可以發現價格異常波動和市場供求變化，為定額的合理編制提供支持和依據。

（4）公開透明。建立公開透明的市場價格信息平臺，可以讓社會各界了解市場價格的實際情況和變化趨勢，防止信息不對稱和不合理定額的出現。公開透明的市場價格信息有助于提高定額的公信力和合理性，促進預算定額改革的順利實施。

五、結論與展望

（1）工程預算定額改革是適應時代需求的必然選擇，改革的核心是建立科學合理的預算定額體系，提高預算的準確性和適應性，實現成本控制和資源優化配置。

（2）從傳統的定額制度向靈活的定額制度轉型，可能涉及到管理體制、編制方法和數據收集等方面的轉型困難，需要解決各種技術和組織上的問題。同時，改革需要依賴準確的市場價格數據，應建立健全數據收集和監管機制，加強對市場價格數據的監督和質量控制。

（3）未來公路工程預算定額改革應繼續堅持市場化、科學化、透明化的原則，加強信息化手段的應用，建立公開透明的市場價格信息平臺，提高預算的準確性和實用性。要繼續推進靈活定額制度的建立，引入成本管理和風險控制，逐步實現預算定額與實際施工的緊密銜接。

（4）定額改革不可能一蹴而就，希望在不斷創新、總結經驗的同時，能夠將改革行為深入落實、落細，通過持續努力，為工程建設提供更科學的決策支持和資源優化配置，推動公路工程的高質量發展。