鄉鎮政府怎樣有效承接行政執法權

陳思璐

行政執法權下放鄉鎮政府是我國行政執法體制改革過程中探索出的有效治理基層問題的方案，以期解決我國基層社會治理中的痛點與難點問題，是直擊基層治理問題的一大有力武器。因此，在下放權力之后仍應持續關注基層干部在實施過程中遇到的阻礙與可能產生的新問題，分析其背后隱藏的成因并針對性地提出解決方案。

一、行政執法體制改革的發展歷程

行政執法是行政主體依照行政執法程序及有關法律、法規的規定，對具體事件進行處理并直接影響相對人權利與義務的具體行政法律行為?；鶎有姓谭ㄖ苯雨P系公民的切身利益，并且在維護社會穩定和諧和促進經濟發展方面起到了舉足輕重的作用。因此，行政執法體制改革所能起到的優化作用也不可小覷，在我國行政執法體制改革的發展過程中，根據所針對的癥結不同，分為四個發展階段。

（一）針對“權力集中”的“分散賦權”

在改革初期，就有人指出，我國管理體制的一個漏洞就是權力過于集中，應當有領導地大膽下放權力，至此權力下放的趨勢初見端倪。為了解決當時的痛點問題，我國的法制建設工作開始穩步進行，大刀闊斧地制定了關于治安管理、司法行政各個方面的法律法規，給行政機關依法執政提供了依據。但是，改革的應然結果和實然結果發生了偏差，在具體的實踐過程中又出現了新的問題。例如，改革初期因為出臺的法律法規數量較多，出現了權力交叉的現象，根據法律法規而設立的行政執法機構出現執法權分散、重復執法以及推諉執法的問題，為實施下一階段的改革策略埋下了隱患。

（二）針對“執法權分散”的“相對集中行政處罰權”

分散化賦權導致機構臃腫，引發重復執法和互相推諉執法等問題，成了新階段改革需要解決的重點問題。在這一階段，1966年《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）應運而生，對行政處罰權的種類、設定及行使程序作出了全面的規定，也為相對集中行使行政處罰權和規范行政執法程序提供了強有力的法律依據。

為了克服重復執法的困難，我國先在各個省市選取部分地區進行試點工作。在試點工作取得顯著成效之后，才在全國范圍內普遍推進。此次改革工作主要圍繞城市建設、城市環境保護、城市內部行政事務之上的全部或者部分行政處罰權進行。從橫向來看，此次改革的廣度有一定局限性，限于城市管理一隅；從縱向來看，改革深度并沒有到達基層政府。

（三）綜合行政執法初露鋒芒

為了深化行政執法體制改革，擴大改革的廣度和深度，2002年我國在廣東省和重慶市開展了綜合行政執法的試點工作。此次試點強調各部門要調整行政執法機構，通過綜合執法解決交叉執法和人員冗雜的問題，并在這一階段的改革中提出將行政執法機構設置在市和區縣一級，這一政策也為后面下移行政處罰權至鄉鎮和街道起到了鋪墊作用。

相對集中行政處罰權對部分行政處罰權進行了集中，但仍然將權力高掛，并未觸及社會治理的“末端”問題；綜合行政執法貫穿源頭到末端，體現了我國在新階段改革對于問題把握的精準以及決策的透徹周到。綜合行政執法的眾多工作嶄露頭角表明了我黨在社會治理方面有了更深刻的感悟，在全面分析問題和不斷實踐中探索出一套適合我國國情的行政執法體系。

（四）綜合行政執法的全面探索

黨的十八大以來，綜合行政執法體制改革已經成為我國全面深化改革的重點和政府工作創新的難點。在繼續探索改革策略的道路上，重點是減少市縣兩級的執法層次和執法隊伍，審視改革以來容易忽略的環保領域和商務領域，加大薄弱領域的改革力度。在實際執法中，矛盾與爭端大多發生在基層，但因為執法力量分布不均、權力失衡問題嚴重，導致矛盾糾紛與執法解決之間發生錯位。在多方研判分析之下，2021年新修訂的《行政處罰法》第二十四條規定：“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估?！备母镏链?，行政執法權獲得從權力分割到分類綜合的橫向位移，也實現了行政執法力量從“懸浮”到“下沉”的目標。

二、行政執法權下放鄉鎮政府的現實困境

在新修訂的《行政處罰法》出臺之后，各地紛紛下放行政執法權至鄉鎮街道。但是，在實施一段時間之后，多地又收回了已經下放的行政執法權，例如，2023年1月31日廣東省陽江市人民政府發布公告指出，對部分專業性強，鎮（街道）確實無法有效承接的，以及因相關法律法規等原因不能下放的行政執法事項共346項予以收回；2023年5月22日茂名市人民政府發布的公告中收回下放給鎮（街道）實施的212項行政執法事項（不合縣域副中心鎮），以及收回下放給縣域副中心鎮實施的233項行政執法事項，通過此現象可以看出，之所以發生收回權力事件必定是因為在下放權力過程中出現了困難。因此，提出切實有效的下放權力對策，鄉鎮政府才能夠更好地承接行政處罰權。

（一）基層執法人員執法能力未能有效提高

在下放行政處罰權前未能考慮到鄉鎮政府的承接能力，也未能根據《行政處罰法》的最新修訂版本及時配置符合要求的法制審核人員。根據陽江市人民政府收回行政執法權的文件中提及的“專業性強”就可知，在部分需要專業人員的行政管理事項上并沒有配備專業的執法人員。鄉鎮政府人員在管理基層事務過程中對依據的法律法規不明晰，缺乏法律知識儲備，導致不能有效運用專業知識解決問題，執法人員應對復雜情況的能力有待提高。個別地區收回的行政執法權主要集中在某些領域的專業問題上，比如建設工程技術、網絡交易管理等方面。由此可知，目前我國基層執法人員在某些領域的專業性不強，不足以承接下放的行政執法權。

（二）基層政府的財權與事權承擔能力欠佳

現今階段，我國鄉鎮政府存在財政不足的現象，主要原因在于我國的財政體系并沒有做到合理分配地方財政權力?？h鄉級的財政收入占比與所要供養的人口之間存在著矛盾，導致基層干部在行使執法權時無法得到足夠的財政保障，從而影響其行使行政處罰權。鄉鎮政府的財源中，屬于鄉鎮財政掌握的部分主要由鄉鎮企業上交的利潤、鄉鎮企事業收入和固定資產變價收入等組成，但這些資金沒能有效緩解鄉鎮建設和治理中的壓力。行政執法權已經下放到鄉鎮政府，但沒有與之相符的財權。某些鄉鎮由于地理位置限制經濟發展，財政儲備量貧乏；有些地區沒有因地制宜，充分發揮自身優勢進行商業發展；個別鄉鎮資金管理體系不完善，資金易被誤用和濫用。

（三）基層政府執法手段傳統守舊

我國幅員遼闊，各地區經濟發展水平不一，因此部分經濟欠發達地區在基層行政執法方式上沒有充分利用大數據時代所提供的信息與技術。部分地區的鄉鎮政府未按要求創新自身，導致與經濟發達地區鄉鎮政府的行政執法水平相差甚遠。其行政執法手段與現代化發展脫節、信息獲取渠道老舊且不具備時效性，導致無法及時有效地處理事件。執法人員的大數據技術運用水平不一也會造成行政相對人的困擾，使行政執法進度遲緩甚至停滯。個別地區的鄉鎮政府信息閉塞，技術手段更新不及時，沒有主動與發達地區的鄉鎮政府溝通交流，同時缺乏自主創新精神，更沒有積極主動地去尋求解決方案。

三、鄉鎮政府有效承接行政執法權的優化路徑

（一）有效提高基層執法人員的執法能力

全面開展鄉鎮政府綜合執法專題培訓，對于涉及專業領域的知識，組織相關人員進行統一高效培訓，并不定期進行等級評價，提高行政執法人員的專業水平。邀請相關部門的業務骨干擔任導師，使培訓兼具理論性、實效性和針對性。切實用好“傳幫帶”模式，加強執法人員之間的有效交流，提升基層執法人員的素質。根據最新法律法規編制執法實務手冊，消除執法“盲區”，要求執法人員依法行政?！八痉?綜合執法”協調聯動執法機制，研判執法風險以及維穩風險，最大限度降低執法對抗性，對司法所的文書等執法過程進行規范化指導，有效避免不必要的復議和訴訟情形發生。

（二）提高基層政府的財權與事權承擔能力

經濟基礎決定上層建筑，基層治理過程中要重視經濟所起的作用。將行政執法權下放到鄉鎮政府時，可以通過發布法律法規或者規章政策的方式合理分配地方財政權力，優化我國基層財政體系。行政執法要堅持依法執政原則，鄉鎮政府的財權分配也要做到有法可依。

針對目前鄉鎮財政管理工作中存在的問題，鄉鎮政府需要在進行科學分析的基礎上對癥下藥，不斷完善與之相關的財政管理機制，有效規避風險，為鄉鎮管理工作的順利開展提供可靠保障。與此同時，鄉鎮政府也要擴大自身的財政來源，因地制宜地利用當地農牧漁林資源，發揮地方特色。利用自媒體等新媒體手段擴大影響力，適度發展商業和旅游業。

（三）數字技術賦能基層政府執法

利用信息共享等技術手段，對全國范圍內承接行政執法權的鄉鎮政府進行“點對點”幫扶，采用一個地區經濟發達的鄉鎮政府帶動另一個經濟欠發達的鄉鎮政府的方式，為當地經濟欠發達的鄉鎮政府提供技術指導。探索數字技術賦能基層治理的多種應用場景，構建全要素治理網格，實現一體化閉環管理。利用大數據信息建立執法監管數字應用平臺，建設數字法制審核機制，開展線上線下的聯動監督。

鄉村治理現代化需要執法人員提高自身運用大數據的能力，執法人員年輕化和現有執法人員大數據技術運用培訓也要配套開展，將大數據思維運用到執法過程中。鄉村治理可以進行多方合作，比如鄉鎮政府與高校進行合作，鼓勵高校與基層組織建立大數據人才基地，由高校提供技術人才進行技術輔助與普及，將大數據技術扎根在基層治理中。

結語

行政執法是行政機關履行政府職能的重要方式，是加強法治國家、法治政府、法治社會建設的重要力量，也是經濟社會發展可以憑借的基礎性支撐力量。作為基層治理現代化的重要環節，應當在規范、推動和保障基層治理現代化進程中發揮重要作用，全面推動嚴格規范公正文明執法，不斷提高基層行政執法能力水平，推進國家現代化發展。