基于PMC指數模型的數字包容政策文本量化評價

湯艾馨 朱斯雅 李玉海

摘要：[目的/意義]分析現有數字包容政策現狀，對數字包容政策進行量化評價，為今后弱勢群體數字包容政策的制定與完善提供支撐與參考，協助信息弱勢群體融入數字生活，享受數字紅利。[方法/過程]基于科學的編碼方法，構建“政策結構—政策工具—政策效力”的三維量化評價框架，對中央以及地方政府發布的109項數字包容相關政策進行挖掘，梳理現有政策存在的不足，以實現數字包容政策優化。[結果/結論]研究發現，政策主體參與廣度、政策工具配置等存在一定不足，限制了政策效力的實現。需要政府部門調動參與主體積極性，合理配置政策工具，以推動弱勢群體數字包容政策的系統發展，從而協助信息弱勢群體更好地掌握數字技術。

關鍵詞：數字包容；數字鴻溝；PMC指數模型；政策文本

分類號：G251

引用格式：湯艾馨， 朱斯雅， 李玉海. 基于PMC指數模型的數字包容政策文本量化評價[J/OL]. 知識管理論壇， 2024， 9（1）： 79-92 [引用日期]. （Citation： Tang Aixin， Zhu Siya， Li Yuhai. Quantitative Evaluation of Digital Inclusion Policy Text Based on PMC Index Model[J/OL]. Knowledge Management Forum， 2024， 9（1）： 79-92 [cite date]. http：//www.kmf.ac.cn/p/379/.

1? 引言/Introduction

隨著第四次工業革命的興起，數字化轉型成為主流趨勢并且迅速蔓延到各行各業中。二十大以來，數字中國建設在中國人民砥礪奮進中取得顯著成就，數字服務效能不斷增強。然而，數字技術傳播與應用具有一定的門檻，老人、殘疾人、婦女兒童等群體因生理、生活環境等因素淪為數字弱勢群體被排斥在數字社會之外，形成數字鴻溝。如何彌合數字鴻溝，讓所有人都平等地使用數字技術，成為全世界關注的重要議題。習近平總書記在二十國集團領導人峰會上強調，“應該攜手幫助發展中國家和弱勢群體融入數字化浪潮，彌合數字鴻溝”[1]，表達了消除數字鴻溝的決心。在彌合數字鴻溝的實踐過程中，數字包容逐漸進入大眾視野，并得到關注。數字包容是指所有人都擁有平等的機會使用ICT（information communications technology，信息通信技術），幫助人們更好地在數字化背景下參與各項社會活動，打破數字壁壘，消減數字鴻溝[2]。政策作為國家宏觀層面上彌合數字鴻溝、促進數字包容的工具，通過構建客觀、系統、科學的政策量化評價體系，對數字包容政策完善、優化有著直接的現實意義，從而更好地為我國數字化轉型服務。

在數字包容實踐方面，國外已有相對豐富的經驗，集中在數字素養教育培訓、數字包容政策制定等方面。C. Smith[3]提出數字包容的3個關鍵要素（價值、可持續性、可擴展性）和4個組成部分（公平、卓越、機會、授權），用以揭示數字包容項目和解決數字鴻溝的差距；C. Keatin等[4]通過定性分析研究南非婦女融入數字生活的動機和行為，發現婦女可以通過一系列策略和培訓，展現其極大的數字社會嵌入性；S. Jamil[5]利用數字鴻溝框架，進一步揭示巴基斯坦現有彌合數字鴻溝措施的缺陷，即缺乏政策評估和完善。近年來，我國已有部分政策文件制定了有關彌合數字鴻溝、促進數字包容的條款與規范涉及資金投入、數字技術培訓等方面。與發達國家相比，我國仍需針對性和系統性更強的數字包容政策，為了響應實踐需求，國內學者對數字包容政策展開了一系列研究，曾剛基于政策工具視角結合內容分析、社會網絡分析，對殘疾人和老年人相關的數字包容政策進行評價[6]；金燕等從政策工具、主體、目標三維視角，針對老年人數字包容政策進行分析，探究政策文本配置、參與主體以及目標存在的缺陷并提出建議[7]。上述研究對數字包容政策做了較為系統的梳理與分析，但在分析范圍存在一定的局限性且缺乏從政策效力角度探析目前政策的合理性。

數字包容涵蓋多領域，需要特別關注農民、老齡群體、殘疾人、婦女兒童的數字技術獲取、數字素養培訓[8]，呈現出多主體、多維度的特征。數字包容未來的發展趨勢與國家政策出臺、實施有著密不可分的聯系，對目前相關政策進行量化評價，不僅能夠評價目前政策體系是否平衡，同時還能為未來相關政策調整與實施提供新的視角與方向。如何對現有政策進行有效梳理，現有政策工具運用是否合理，各項政策效力是否充分體現，將是本文集中討論的問題。對此筆者以數字弱勢群體為研究對象，收集現有數字包容政策文本，建立數字包容政策的三維分析框架，對政策內容盡可能地進行客觀、科學的量化分析，并根據分析結果提出政策意見，以期為加速數字化轉型、促進數字包容提供參考。

2? 研究思路與框架/ Research ideas and framework

2.1? 研究思路

政策分析維度的選擇決定了政策文本量化研究的效果，在現有數字包容政策評價過程中，學者們忽略了政策內容效力的重要性。筆者構建數字包容政策分析框架，具體思路如下：①通過政策主體合作模式、政策形式用以分析政策的外部結構特征，梳理政策體系結構發展趨勢；②通過政策工具分析，了解當前數字包容政策的手段與措施；③通過政策內容量化用以揭示政策的隱形內容，突出政策制定的重點[9]，同時根據量化結果建立效力評價指標，計算當前政策力度。筆者在已有研究基礎上[10-11]，建立了“政策結構+政策工具+政策效力”三維政策量化評價框架，如圖1所示：

2.2? 數字包容分析維度

2.2.1? X軸：政策結構維度

政策主體、發文形式作為構成政策的基本要素，直觀反映了政策的外部結構特征。其中，對政策主體進行剖析，有利于探究目前我國數字包容政策的著力點以及主體間的協同情況；對政策形式進行梳理，有利于觀察目前政策采取的具體措施與政策未來發展的傾向。

2.2.2? Y軸：政策工具維度

政策工具指被設定為政策目標的各種措施、策略、方法、技術等手段[12]。通過分析政策工具的結構特征和演變過程，可以挖掘政府政策執行理念的變化，政策工具的作用形式如圖2所示：

目前較為廣泛使用的是由R. Rothwell和W. Zegveld[13]的政策工具理論，他們將基本政策工具劃分為供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具三類，并且該研究范式逐漸在農業振興[14]、信息安全等領域被拓展。筆者借鑒以上研究成果并結合數字包容的公共服務特征，將政策工具分為三大類17個小類，構建數字包容政策分析框架的Y維度，如表1所示：

2.2.3? Z軸：政策效力維度

政策效力是對政策實施性以及有效性的綜合表現，對政策效力進行分析將會影響下一階段政策的制定、規劃和調整[15]，具有重要意義。目前，政策效力評價常使用的方法有雙重差分、灰色關聯度、BP神經網絡、PMC指數模型（Policy Modeling Consistency，PMC-Index）等。其中PMC指數模型與其他方法相比有以下優勢：可以通過多維指數分析相應政策的優劣以及內部異質性，進而展示各項政策在各個維度上的優勢與劣勢。PMC指數模型強調盡可能多地設置指標來評價政策的一致性，不對指標數量和權重設限，能夠更加客觀、科學地分析政策內部的優劣性[16]。

3? 樣本選取與PMC指數模型構建/Sample selection and PMC index model construction

3.1? 樣本選取

筆者選擇中央層面和地方層面發布的與數字包容相關的政策為研究樣本。以“信息無障礙”“數字鴻溝”“網站無障礙”“信息惠民”“數字公平”等為關鍵詞在北大法寶網站、中國政府網、國家各部委官網以及各個地方政府官網進行全文檢索，時間截至2023年3月30日。經過篩選以及政策內容的分析后，最終確定110項現行有效的法律法規、通知、意見等類型的政策，其中中央層面的政策有68項，地方層面的政策有42項，如見表2所示：

3.2? PMC指數模型構建

3.2.1? 關鍵詞提取

篩選出110份政策文本后，筆者利用python第三方庫jieba對政策文本進行文本預處理與分詞，刪除無意義的詞，如“非?！薄疤貏e”等，同時設置自定義詞典以避免分析的誤操作。通過提取特征詞可以為后續PMC指數模型參數設計提供重要依據。在政策文本中詞頻排名前40位的關鍵詞如表3所示。

3.2.2? PMC指數模型構建

筆者以M. R. Estrada等[17]設置的量化指標為基礎，結合文本分析得到的關鍵特征詞結果和已有政策評價研究結果，建立了數字包容政策的PMC指標體系（見表4），包含9個一級指標和41個二級指標。

3.2.3? PMC指數模型計算過程

PMC指數模型計算過程如下：①根據政策量化評價體系中的一二級變量構建多投入產出表；②根據公式（1）和公式（2）對二級指標進行賦值；③根據公式（3）計算一級指標的值；④根據PMC指數進行政策效力評價，具體政策等級表見表5，并繪制PMC曲面和雷達圖。

其中，t為一級指標；j為二級指標；T為第t個一級指標的個數。

3.2.4? 路徑優化

確定政策優化路徑，可以為政策的制定和改進提供理論依據。政策優化的路徑包含以下步驟：通過計算政策每項指標的平均值，通過將一級指標與均值進行對比，低于均值的指標需要進行處理，對差值進行排序，最后優先考慮低分指標，從而實現政策的優化。

4? 數字包容政策的量化/ Quantitative analysis of digital inclusion policies

4.1? 政策結構

4.1.1? 政策主體

政策發布主體的行政層級能夠反映政府對政策的重視情況，對政策后續實施有著直接影響。110項政策的發文主體共涉及國務院、教育部、中國殘疾人聯合會等50個主體，具體發文分布情況如圖3所示：

從圖3可以看出，當前數字包容政策發布以獨立發文為主，聯動機制較弱。其中國務院及其辦公廳是發文次數最多的部門，共發布22項政策，其中獨立發文的政策共計12項，聯合發文為10項，說明國務院及其辦公廳在促進數字包容、彌合數字鴻溝中起著帶頭作用。

為了更好地了解各發文主體間的合作關系，筆者通過可視化分析軟件Gephi分析聯合發文次數2次以上的各發文主體間的關系，如圖4所示：

從圖4可以看出，工業和信息化部與國家發展和改革委員會是聯合發文最多的主體，他們與國家鄉村振興局、文化部、公安部、財政部、教育部等都存在聯合發文關系，說明數字包容涉及各個方面，需要全國上下一盤棋。以上結果表明，數字包容政策發文主體的合作協同愈發增強，深化聯動處于強力發展的階段。

4.1.2? 政策形式

政策文本產生的效力與政策形式有著密不可分的關系，通過對數字包容政策的文本形式進行分析，能夠反映出目前數字包容中政府文件的關注重點。在《黨政機關公文處理工作條例》中明確規定公文種類一共有15種，包含決議、決定、意見、通知等。筆者對數字包容相關政策形式進行統計，結果見圖5。

規劃型政策是政府初期針對相關問題進行分析，并且提出解決辦法或者實施方案，具有較強的靈活性。這說明我國正處于逐漸關注數字包容、嘗試實施措施彌合數字鴻溝的階段。而意見型政策通常用于對重要問題提出見解和處理方法。由圖5可知，規劃型政策和意見型政策占比最多，為23.6%。這說明政府正嘗試采取實際行動，解決現存“數字鴻溝”問題，處于促進數字包容的探索階段。從圖5可以看出，辦法型政策、要點型政策的發布數量十分有限，說明我國數字包容政策處于制定頂層架構、引導規劃的起步階段，政策實施環境需要進一步得到改善。

4.2? 政策工具

通過對數字包容政策文件的編碼內容進行分類整理，政策工具共響應1 167次，政府對于政策工具的傾向性使用導致了不均衡現象，其中供給型工具占比最多，環境型次之，需求型較少，如表6所示：

在政策工具細分類型使用情況中，供給型政策工具的基礎設施使用次數最多，公共服務和科技信息支持次之。說明，我國數字包容實踐正處于初步發展階段，政策著力點集中于寬帶、智能設備等基礎設施的建設與提供。同時，現階段政府措施處于一個尋求平衡的時期：既要向公眾提供可供使用的數字化應用、設備等，又不可操之過急，需要向數字弱勢群體保留傳統服務方式。其次，需求型政策工具中使用最多的是消費市場培育與服務外包，政府聯合企業、高校等機構，加深數字包容市場的主體參與程度，更深層次地提供數字包容服務，從而拉動數字包容市場迅猛發展。最后，環境型政策工具中使用最多的是策略措施和法規管制，通過明確數字包容發展的目標、實施評價、獎懲措施等引起相關部門對數字包容的重視；政府試圖使用法律法規、標準制定等強制型手段塑造數字包容發展的外部環境。使用頻率最低的細分工具分別是價格補貼和國際交流，這體現出我國在數字包容方面，政企聯合不充分，數字弱勢群體消費門檻過高，國際合作有待深入發展。

4.3? 政策效力

4.3.1? 樣本選取以及指標確定

110項政策文件平均PMC值為5.29，其中優秀政策4項、良好政策59項、可接受政策45項、不良政策2項。為進一步對比分析數字包容政策，筆者從檢索的110份政策文件中選取國務院辦公廳政策1項、各部委政策4項、省級政策3項，共8項政策。選取標準為政策內容與數字包容直接相關，如信息無障礙、信息惠民、數字素養等且政策涉及不同時間段且包含金融、醫療、教育等細分內容。將8項政策文件作為樣本以便進行后續橫向、縱向比較和量化評估，如表7所示：

4.3.2? 指數計算

根據前文介紹的PMC指數計算的步驟，計算各項政策的一級指標值以及PMC值，具體結果如表8所示：

從表10可知，數字包容相關的政策的評價等級絕大部分處于良好及以上，PMC指數均分為6.16，這表明在宏觀層面上，數字包容的整體規劃處于良好的發展態勢。從一級指標的均值得分可知，政策性質、功能、評價指標均值相對較高，說明政府部門在制定數字包容政策的內容時，對該指標下的各個方面加以綜合考量，涵蓋了數字弱勢群體所涉及的方方面面。但是也有部分政策文件在某些指標上存在缺陷，需要進一步考察與優化。

PMC曲面圖以可視化的方式展示各個數字包容政策的優劣，其中曲面圖凸起表示該項政策對應指標得分較高，反之，得分較低?？梢赃M一步考察政策文件的優劣，并提出優化建議。因此，繪制8項政策的曲面圖，如圖6所示：

（1）優秀政策。P1和P4均為優秀政策，從圖6（a）與圖6（d）可以看出，其凹陷程度遠低于其他政策的凹陷程度。其政策內容具有預測、建議、引導、描述、監管的性質，且政策制定科學、客觀，實現目標明確，全面涵蓋社會、政治、經濟等數字弱勢群體所需要的方方面面。但是P6其受眾考慮不夠廣泛且保障手段不夠完善，未來需要改進其受眾與保障兩方面。

（2）良好政策。P2、P3、P5、P6、P7均為良好政策，但在不同指標上都存在不同的缺陷。P2為網絡扶貧方面的政策，其激勵手段單一，政策內容考量不夠全面，導致其評分較低。從圖6（b）可以看出，其凸起、凹陷極差較大，因此該政策可參考的優化路徑為：X2/X6X4/X8X7。P3為國家切實解決老年人運用數字技術困難問題的方案，是具有較強針對性的微觀政策，存在政策時效短、激勵手段單一等問題，同時該政策還存在聯合其他組織能力弱，導致其保障手段不充分問題，從圖6（c）可以看出，其凹陷程度僅次于P8，該政策的優化路徑為：X2/X6X5X9X4X8。P5的PMC指數為6.73，排名第三，其政策考慮的客體、內容、領域較為完善且考量評價充分。P5為綱要類政策，屬于宏觀目標規劃，未能充分考慮中短期時效，導致其評分低于均值。P6、P7均為地方政府獨立發文，其中P6以任務清單形式制定解決措施，其依據不夠充分，缺少預測和描述性內容，未能充分認識高校和科研院校的作用，因此其優化路徑為：X6X1/X3X7。最后P7為針對固定群體“殘疾人”的規劃類文本，其階段性措施注重長期安排，未能聚焦于細節。針對特定群體的社會保障措施與信息安全并未做出明確規定，缺乏追究問責等手段，需要進一步完善，因此其優化路徑為：X6X5X9X4。

（3）可接受政策。在所選取的8篇政策中，P8為可接受政策，其PMC指數為4.78。由圖6（h）可知，其凹陷程度為所有曲面中最大的。該項政策發布時間較早，且是針對“政務”改革的具體措施意見，因此該政策有7項指數均低于均值。該政策存在缺乏預測性和描述性內容、激勵手段單一、考慮客體不充分、時效性不強、涉及領域和內容不全面等問題。因此其可參考的優化路徑為：X6X5X3X2/X7X1/X4。

為了更加深入對比優秀政策與可接受政策，并進行全局性的觀察，筆者繪制雷達圖以便更加直觀地反映數字包容政策指標的變化動態，因此選取8項政策中的最高分P1和最低分P8進行對比，如圖7所示：

由圖5可知，政策領域、政策激勵、政策客體是變化幅度較大的指標，政策性質、內容、時效、級別、評價、保障手段的變動幅度相對較小。各項政策在政策保障手段得分最低，現有政策大多以加強組織領導和建立長效機制為主，缺少獎懲措施，需要加強國際合作交流，促進數字包容的發展。

5? 結論與建議/Conclusion and advice

5.1? 結論

（1）在政策結構方面，政策發文主體以單獨發文為主，主體聯系不夠緊密，處于一個以工業和信息化部與國家發展和改革委員會為“中心”的局部集中現象，涉及數字包容弱勢群體的老齡協會、殘聯等部門合作未能體現，重點人群關注不夠聚焦。此外，我國數字包容政策發文形式以“規劃”和“意見”為主，“方案”“辦法”“綱要”等均有涉及。出臺文件大多涉及數字包容具體措施，缺乏微觀層面上的細節性文件，導致數字包容實施工作難以系統地開展。

（2）在政策工具方面，以供給型和環境型工具為主，需求型工具為輔，呈現出不均衡的現象。由于數字包容正處于起步階段，政府致力于打造易于發展的良好外部環境，通過完善基礎設施、優化服務，從而形成內驅力。但是目前仍存在著數字弱勢群體對數字技術認知不足和政企深度融合不足的問題，從而導致數字包容外部拉動力孱弱。

（3）在政策效力方面，8項政策均分在6分以上，整體效力表現較好，但是政策仍存在改善空間：政策激勵措施較為單薄，數字包容涉及政府、高校、企業、社區、家庭等多個主體，完善的政策激勵有利于加強客體合作；此外，政策內容涵蓋范圍較窄，不利于數字弱勢群體全方位融入數字化社會。

5.2? 建議

（1）重視政策外部結構特征，構建多元聯動機制。數字包容作為數字化轉型的重要議題，涵蓋內容廣泛，涉及技術、經濟、民生等多個領域，實踐難度較大。需要繼續發揮國家工業和信息化部、國家發展和改革委員會的帶頭作用，明確數字包容的未來發展道路，統籌信息化與惠民化“并行”。鼓勵殘疾人協會、老齡協會、婦女聯合會主動參與聯動合作，形成數字弱勢群體聯盟，敦促落實數字包容客體的關鍵聚焦；同時關注現有分散部門，充分考慮數字包容涉及的方方面面，形成政策合力，擴大數字包容政策輻射范圍。另外，政策宏觀規劃和前瞻性引導等功能對政策制定尤為重要，建議進一步優化政策類型，豐富條例、方案等政策形式，形成有利于數字包容行業發展的具體措施。

（2）優化政策工具結構，完善配置政策工具。合理組合各類政策工具，改善現有不均衡現象，需求型政策工具的使用頻率低，建議放大需求型工具的拉動作用以促進數字包容市場的形成，以減輕政府壓力，避免“包容”措施流于形式。重視市場這支看不見的手，激勵市場積極參與到數字包容的發展中來，鼓勵數字友好型產品的研發，促進產品、服務數字化改造的易用性，強化通訊、技術設備企業、高校等三方機構的聯動作用，深度解析數字包容概念，打造數字弱勢群體友好型市場。政府合理調控市場，落實數字包容產品標準化體系的建立，引導數字包容產業規范化發展。另外，供給型和環境型政策工具使用頻次較高，但是內部仍存在不均衡布局。具體而言，在供給型政策工具上，建議政府加大供給數字包容政策稅收支持，明確分配方案，促進人才政策落實。在環境型工具上，拓展數字包容宣傳渠道，打造全社會范圍內數字包容的良好氛圍，重視個人隱私信息保護措施，舉辦國際合作數字包容交流活動，搭建國際合作平臺，形成有利于數字包容發展的外部環境。

（3）增強效力凝聚，促進政策效力提升。打出時效政策“組合拳”，豐富政策保障手段，不斷強化政策效力的凝聚作用。就政策時效而言，現階段數字包容政策以短期政策為主，未來需要在保證頂層設計的基礎上，實現長期政策與短期政策相結合，應將長期政策分階段、分步實施，彌補一些突發狀況，在長期政策無法涉及的微觀層面，實現時效政策的多元化組合。在政策實施過程中，需要加大政府監管職能，建成權責明晰、獎懲分明的事前、事中、事后監管體系，針對推進數字包容過程中落實不到位、流于形式的部門及工作人員進行處罰，如通報批評，終止獎金、稱號的下發等。政府為處理現有數字包容政策標準不統一的問題，以進一步制定詳細的實施、執行辦法，，推動法律法規落地。通過深化與企業合作，拓寬如老年人資費折扣、農村購買補貼等專項資金來源，通過引導社會資金資本化參與數字包容發展。圖書館、社區等公共組織，是數字弱勢群體花費低“成本”參與數字活動的重要主體之一，通過促進公共組織機構參與數字包容實踐，能夠使數字弱勢群體主動學習數字技能，從而真正融入數字社會。

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作者貢獻說明/ Author contributions：

湯艾馨：提出研究思路，撰寫與修改論文；

朱斯雅：收集、分析文獻資料，修改論文；

李玉海：修改論文及論文審核定稿。

Quantitative Evaluation of Digital Inclusion Policy Text Based on PMC Index Model

Tang Aixin? Zhu Siya? Li Yuhai

School of Information Management， Central China Normal University， WuHan 430079

Abstract： [Purpose/Significance] This study aims to explore the current status of digital inclusion policies， evaluates the digital inclusion policy quantitatively， and provides support and reference for the formulations and improvement of digital inclusion policy for vulnerable groups， and assist information vulnerable groups in integrating into digital life and enjoy digital dividends. [Method/Process] Based on scientific coding methods， the article constructed a three-dimensional quantitative evaluation framework of “policy structure-policy tools-policy effectiveness”， excavated 109 digital inclusion related policies issued by central and local governments， and sorted out the shortcomings of existing policies in order to achieve optimization of digital inclusion policies. [Result/Conclusion] Research has found that there are certain deficiencies in the breadth of participation of policy subjects and the allocation of policy tools， which limit the realization of policy effectiveness. It is necessary for government departments to mobilize the enthusiasm of participating subjects and allocate policy tools reasonably in order to promote the systematic development of digital inclusion policies for vulnerable groups， thereby assisting information vulnerable groups in better mastering digital technology.

Keywords： digital inclusion? ? digital divide? ? PMC index model? ? policy text

Author（s）： Tang Aixin， master candidate， E-mail： 1049765283@qq.com; Zhu Siya， master candidate; Li Yuhai， professor， doctoral supervisor.

Received： 2023-08-29? ? Published： 2024-02-28