城市軌道交通工程與鐵路工程投資編制體系差異分析

宋憲

摘要 城市軌道交通工程與鐵路工程是國家基礎設施建設中兩個重要的分支方向，其各自領域的報批立項流程、設計規范、投資編制辦法等文件標準均相對齊全。在傳統項目中，兩類工程基本不存在混淆的情況。但隨著國內四網融合的進展，城市軌道交通工程與鐵路工程的界面有時會相對模糊，尤其像市域（郊）鐵路工程，各地的投資編制體系不盡相同。文章結合城市軌道交通工程與鐵路工程現行概預算編制辦法，梳理對比兩者投資編制方法的差異，提出適用性的相關建議，供后續相關工程參考。

關鍵詞 城市軌道交通工程；鐵路工程；投資體系

中圖分類號 F285文獻標識碼 A文章編號 2096-8949（2024）05-0177-03

0 引言

我國城市軌道交通工程和鐵路工程均有明確的行業主管部門、清晰的立項審批模式，并且經過多年的獨立發展，已經形成各自的管理特色。二者均有較為成熟的設計規范、投資編制辦法等文件標準，這些文件標準在各自領域發揮著重要作用。不過隨著國內四網融合的發展，像市域（郊）鐵路這樣的工程，各地在編制其投資時，所采用的投資體系不盡相同，經常出現“一路兩制”的局面，不利于進行造價數據積累和文件標準化工作。

1 投資編制體系主要做法差異分析

編制工程概預算時，城市軌道交通工程主要依據《城市軌道交通工程設計概算編制辦法》（建標〔2017〕89號）（以下簡稱“89號文”）。鐵路工程主要依據《鐵路基本建設工程設計概（預）算編制辦法》（國鐵科法〔2017〕30號）、《鐵路基本建設工程設計概（預）算費用定額》（國鐵科法〔2017〕31號）（以下分別簡稱“30號文”“31號文”）。其投資編制體系差異點的產生，既與各自行業的計價管理模式有關，又與各自工程所處施工環境不同有關，主要有以下差異點：

1.1 定額體系

城市軌道交通工程既有住房和城鄉建設部頒布的全國城市軌道交通工程概預算定額，也有各省市的城市軌道交通工程概預算定額或城市軌道交通工程單位估價表。在實際操作過程中，地方一般首選各自地區的軌道交通定額，全統定額一般僅適用于尚未形成地方軌道交通計價定額地區的首條線路。

1.2 工費標準

城市軌道交通工程概預算編制基本配套當地的工費標準。而鐵路工程概預算則依據國家鐵路局發布的工費標準編制，而且鐵路工程的工費標準并不區分地域差異，為全國統一標準。

地方工費標準基本上按月或者季度發布，更新較快。鐵路工費標準自30號文、31號文執行以來，僅在2021年調增過工費水平。另外，地方與鐵路的工費水平差距往往較大，越是經濟發達地區，其差距越大。

1.3 建材價格

城市軌道交通工程的建材價格主要依據地方建材造價信息，基本均為到工地價，無需考慮運輸途徑的問題。而鐵路工程的建材價格主要依據國家鐵路局頒布的價格（即“部頒價格”），同時配合建材的運輸方案，完成最終材料價格的確定。

需注意的是，部分材料價格會出現“同質不同價”的情況。以60 kg/m的25 m鋼軌為例，地方價格約8 000元/t，而鐵道部版價格的出廠價約4 500元/t。出現此現象的原因是鐵路工程一般通過集中采購方式購買建材，享受集采價格優惠，而城市軌道交通工程一般較難享受此類價格優惠。

1.4 臨時占地費

根據89號文的規定，城市軌道交通工程臨時占地費是指臨時占用建設項目土地使用權在建設期內應支付的相關費用[1]。從行業慣例做法來看，89號文中臨時占地范圍具體為現狀道路紅線外的臨時占用（紅線內不計列臨時占地費），既包括車站區間等臨時占地，也包括鋪軌基地及梁場的臨時占地。

根據30號文的規定，鐵路工程臨時占地費是指取棄土（石）場（含隧道棄渣場）以及大型臨時設施中的臨時場站等工程的臨時占用費[2]。如果從鐵路的技術經濟概念出發，大型臨時設施（以下簡稱“大臨”）僅指鋪軌基地梁場等區域，即不包含車站區間的臨時占地。車站區間的臨時占地在鐵路的投資編制辦法中歸屬于定額取費中的小型臨時設施費，不再單獨計列。

1.5 取棄土（石）場

取棄土（石）場是為工程渣土棄置等設置的場所。城市軌道交通工程投資中一般不計列取棄土（石）場的費用，而鐵路工程投資中需計列相關費用。

城市軌道交通工程主要在城區施工，城區周邊一般設有集中的工程取棄土場，在編制概預算時僅需計列土方運輸相關費用。而鐵路工程多在野外偏遠地區施工，并無合適的取棄土石場。工程存取土需要設計院在外業定測時，對擬定的臨時存取土場的土質進行檢測，進行相關的加固處理設計，確保棄土（石）場的可用性與安全性。

1.6 土方平衡

城市軌道交通工程主要涉及地下施工，會產生大量挖填方工程，但城區施工的特點導致其無法在狹窄空間內滿足堆土條件，土方只能采取全挖全運的方式，無法做到土方平衡。而在野外的長大干線鐵路工程中，土方工程可在不同的施工工區之間進行調配平衡，盡量減少外溢。

1.7 場地準備

場地準備主要指的是工程所需的臨水臨電臨路等部分。城市軌道交通工程與鐵路工程在此處的計價方式完全不同，根據89號文的規定，需按照工程費用的1%～2%計列[1]。而30號文要求設計較為詳細的汽車運輸便道、臨時給水管線、臨時供電線路等，最后通過定額計價完成計算。

1.8 交通疏解

交通疏解指的是各類工程實施過程中，因占用原有道路空間，導致道路車行、人行交通組織發生改變，為保障各類交通運行通暢、安全，降低施工占道影響，需對影響范圍內的道路進行車流及行人疏導，以使該段交通正常運行的一項臨時性工作。

1.9 項目建設管理費

城市軌道交通工程與鐵路工程的項目建設管理費定義均來自《基本建設項目建設成本管理規定》（財建〔2016〕504號）（以下簡稱“504號文”）。其中鐵路工程該費用遵從了504號文的計算方法，但城市軌道交通工程該費用計算是按照工程費與管線遷改費用之和的2%～2.5%計列[1]。

城市軌道交通工程并未按照504號文計算費用，原因是504號文第六條規定：項目建設管理費總額控制數費率表適用于行政事業單位項目建設管理費。但城市軌道交通工程基本不屬于行政事業單位管理，而且財政資金所占比例一般不超過50%。同時，根據504號文第七條規定：國有和國有控股企業經營性項目的項目資本中，財政資金所占比例未超過50%的項目建設管理費可不執行第六條規定[3]。故城市軌道交通工程根據以往批復概算等，綜合測定了相關費率以進行該項費用的計算。

1.10 工程保險費

在89號文的工程建設其他費用中，已單獨開列工程保險費子目，其計算方法為按照工程費的0.4%～0.7%計列[1]。但在30號文的其他費用子目中，并未對此開項，這是因為按照鐵路行業慣例，一般默認工程保險費發生時可在基本預備費中解決。

1.11 安全生產保障費/安全生產費

鐵路工程30號文中的安全生產費為建安費用的2%。當然鐵路工程關于此費用的計價方式也是逐漸改變的，鐵路工程的安全施工費歷史演變如下：

（1）在2006年，當時執行的《鐵路基本建設工程設計概（預）算編制辦法》（鐵建設〔2006〕113號）（以下簡稱“113號文”）中，施工措施費中包含安全作業環境及安全施工措施費，其他費用中不包括安全生產費。

（2）在2007年，鐵道部下發《關于執行〈高危行業企業安全生產費用財務管理暫行辦法〉有關問題的通知》（鐵建設〔2007〕139號），文中規定刪除113號文中的安全作業環境及安全施工措施費，并調整施工措施費費率，并且在其他費用項下，補增安全生產費，按建筑安裝費的1.5%計列[4]。

（3）在2012年，鐵道部下發《鐵道部關于鐵路工程設計概算執行〈企業安全生產費提取使用管理辦法〉有關問題的通知》（鐵建設〔2012〕245號），文中規定安全生產費費率由建安費用的1.5%，調整為2%[5]。

（4）在2017年，國家鐵路局頒布新版鐵路投資編制辦法，即30號文與31號文。在這版編制辦法中，施工措施費中仍然不包含安全作業環境及安全施工措施費，且其他費中的安全生產費費率為2%[6]。

1.12 建設期貸款利息的計算基數

城市軌道交通工程與鐵路工程的建設期貸款利息計算原理相同，均采用單利計息，但二者的計算基數卻不相同。城市軌道交通工程的建設期貸款利息計算基數為工程費+工程建設其他費+預備費+車輛購置費，而鐵路工程的建設期貸款利息計算基數為其靜態投資，并不包括車輛購置費。

從車輛招標公告中也可以看出一些區別。城市軌道交通工程的車輛招標公告一般都針對某條具體軌道交通線路的車輛進行招標，而鐵路工程的車輛招標公告，一般不針對某一具體項目，而是對招標車輛進行統一說明。在車輛購置方面，鐵路的車輛購置是由國鐵集團或者鐵路局統一承擔相關費用，而城市軌道交通工程的車輛購置是由某條具體線路承擔相關費用。

2 在不同建設主體模式下的費用處理建議

2.1 傳統模式

該文所說的傳統模式即指城市軌道交通工程由各地軌道交通公司負責投資建設運營，以及鐵路工程由國鐵集團負責投資建設運營的情況。傳統模式下城市軌道交通工程與鐵路工程概預算編制依據各自行業慣例做法即可。同時，在各自行業的概預算編制辦法后續修編過程中，可互相借鑒兄弟行業的做法，完善該行業的概預算編制辦法。

2.2 新興模式

該文所說的新興模式即指市域（郊）鐵路工程由各地軌道交通公司負責投資建設運營的情況。此種模式下，概預算投資體系建議按照城市軌道交通工程89號文為主體框架進行編制，主要理由如下：

（1）定額體系。計價定額采用地方定額體系更符合當地的工程消耗量情況，計價更貼近地方的實際建設成本。而鐵路定額具有全國普適性，并不針對某一地區的地區特性進行編制，因此按鐵路定額計算有時誤差較大。

（2）工費標準。地方工費標準是根據地方經濟發展水平測定，使用地方標準可以使計價更貼近實際建設成本。而鐵路工程的人工標準如同其計價定額一樣，也具有全國普適性。

（3）建材價格。建材價格應采用地方造價信息，而非鐵路工程的部版價格。地方軌道交通公司不屬于鐵路系統內單位，一般難以享受鐵路系統的集采價格優惠，如按鐵路價格編制概預算，則會出現較為嚴重的費用不足。

（4）臨時占地。因鐵路工程中車站區間等臨時占地在小型臨時設施費考慮，且無法單獨計算此部分費用，尤其在北上廣深等一線城市修建市域（郊）鐵路時，車站區間的臨時占地費標準可能較高，導致無法確定小型臨時設施費中的臨時占地費是否夠用，后期易產生爭議。因此，建議車站區間此類小型臨時占地以及鋪軌基地等大型臨時占地均在臨時占地費中計列，可確保費用清晰明了。

（5）場地準備。市域（郊）鐵路工程一般起到城市與周邊郊縣之間的連接作用，其施工地點大多位于城區周邊，相對于傳統鐵路工程施工地點較為偏遠不同，市域（郊）鐵路工程的外水外電等邊界條件較為豐富，即可參照89號文的處理方式計列費用。

（6）交通疏解。地方出資建設運營的市域（郊）鐵路工程為不妨礙社會交通車輛的交通組織，一般也會編制相應的交通疏解方案，報當地交通管理局確認后執行。因此，在概預算章節中應有相關費用的開銷。

（7）項目建設管理費。城市軌道交通工程環境條件復雜，施工條件困難，涉及土建及設備多專業配合，因而較一般基本建設項目建設周期更長，協調及管理工作量遠大于其他工程，因此城市軌道交通工程的項目建設管理費高于傳統鐵路工程的項目建設管理費。而市域（郊）鐵路工程的施工環境等條件較城市軌道交通工程略微好一些，但相比鐵路工程，還是相對復雜許多。因此，市域（郊）鐵路工程的項目建設管理費按89號文執行更為妥當。

（8）工程保險費。國內大型基建項目在建設期基本上均對所建項目進行工程投保，主要險種為建筑安裝一切險以及人身意外傷害險等。從《市政工程設計概算編制辦法》（建標〔2011〕1號）以及89號文可知，工程保險費均按照相關費率進行計算，且地方審計時對工程建設其他費的審查較為嚴格，對未單獨計列的費用子目一般不予認可。所以鐵路行業在基本預備費中解決工程保險費的慣例做法在地方傳統建設模式中易產生較大爭議。

（9）建設期貸款利息的計算基數。地方投資建設運營的市域（郊）鐵路工程，一般會隨著該線發布車輛購置的招標公告，即車輛購置應由該項目承擔相關費用。因此在計算建設期貸款利息時，其基數應該包含車輛購置費。

從以上理由來看，地方投資建設運營的市域（郊）鐵路工程，雖然名字中含有鐵路工程，但其本質更偏向于城市軌道交通工程。且地方的投資管理模式與鐵路系統的投資管理模式也有所不同，如照搬鐵路工程的概預算編制模式，則極有可能面臨工程進展不順、發承包雙方爭議較大以及最終結算超概等情況。

3 總結

城市軌道交通工程與鐵路工程各自領域的投資體系均已成型，在傳統模式下均可以做到有章可循，有法可依。但在新興模式不斷發展下，就需要從傳統體系中合理選擇適用于新模式下的投資編制。

該文通過梳理對比城市軌道交通工程與鐵路工程概預算編制過程中不同造價處理方式，對市域（郊）鐵路工程等新興項目的投資編制提出相關建議，為后續工程提供參考。最后，該文建議相關部門可依據行業發展狀況，適時啟動市域（郊）鐵路工程概預算編制辦法的編制工作，根據市域（郊）鐵路工程的實際情況，結合89號文與30號文的相關經驗做法，抓緊完善出臺相關計價標準。

參考文獻

[1]住房和城鄉建設部標準定額研究所， 中鐵第五勘察設計院集團有限公司. 城市軌道交通工程設計概算編制辦法[M]. 北京：中國計劃出版社， 2017.

[2]國家鐵路局. 鐵路基本建設工程設計概（預）算編制辦法[M]. 北京：中國鐵道出版社， 2017.

[3]中華人民共和國財政部. 關于印發《基本建設項目建設成本管理規定》的通知（財建〔2016〕504號）[EB/OL]. 2016-07-06/2023-12-06.

[4]中華人民共和國鐵道部. 關于執行《高危行業企業安全生產費用財務管理暫行辦法》有關問題的通知（鐵建設〔2007〕139號）[EB/OL]. 2007-07-18/2023-12-06.

[5]中華人民共和國鐵道部. 關于鐵路工程設計概算執行《企業安全生產費提取使用管理辦法》有關問題的通知（鐵建設〔2012〕245號）[EB/OL]. 2012-10-21/2023-12-06.

[6]鐵路基本建設工程設計概（預）算費用定額：TZJ3001

—2017[S]. 北京：中國鐵道出版社， 2017.