淺析土地儲備工作與房地產市場的關系

胡宇琛

摘? 要：房地產市場一直以來都是我國經濟的關鍵因素，不僅影響著經濟增長，還直接關系到人民的居住需求。在城市化不斷加速的背景下，土地儲備作為一項關鍵的土地開發利用策略，與房地產市場密切相關。本文通過分析土地儲備工作與房地產市場之間的關系，探討它們之間的相互作用、影響因素以及在城市發展中的重要作用，同時結合出現的問題，提出完善土地儲備工作的建議，更好地發揮其對市場穩定和城市可持續發展的重要作用。

關鍵詞：土地儲備工作? ? ? 房地產市場? ? ?土地開發利用

我國的土地開發利用工作，從地權管理混亂、資源配置錯位、利用效率低，到制定出臺土地儲備制度，使得政府能夠管理城市的土地資源，影響土地的供應和用途，大大提升了土地開發利用的效率，也進一步促進了經濟的發展。一方面，地方政府獲得收益；另一方面，房地產開發作為附著在土地上的經濟活動，隨著土地資源的合理利用，其帶動了不計其數的上下游產業的發展，成為國民經濟發展的支柱行業。隨著房地產市場的高速發展，市場需求得到充分釋放并開始逐漸減少。近兩年來，我國的房地產市場交易規模呈下降趨勢。土地儲備工作做為房地產市場的供應端，且為政府壟斷型工作，具有強有力的調控作用，分析其與房地產市場之間的關系，從中找出關鍵的因素，完善優化土地儲備工作，提升土地開發利用效率，亦能夠為市場下行提供有效的應對措施。

一、土地儲備工作的內涵

2007年11月19日，原國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定發布了《土地儲備管理辦法》，進一步完善了土地儲備制度。此后，圍繞此辦法不斷推出新政策文件進行完善，各級人民政府也相繼出臺了地方的土地儲備管理辦法，土地儲備工作依靠這些制度得以執行，其工作的重點為：土地的收購、儲備及出讓。

（一）土地收購

指政府通過收購等手段將城市其他土地使用者手中的土地依法依規依程序納入政府土地儲備庫，主要有以下幾種方式：通過征收將集體土地轉為國有土地；按《土地管理法》《城市房地產管理法》規定的十幾種情形，依法將土地使用權收回；通過市場行為從原土地使用者手中購回土地使用權；通過不同土地使用權的置換，獲得目標宗地的土地使用權。

（二）土地儲備

這一工作可以分為兩個階段。一是土地資源的開發整理階段，也就是對已經收購而來的土地資源進行合理開發和利用，通常由土地儲備機構負責，主要是結合城市規劃等對土地進行統一的規劃、拆遷、平整等，使收購而來的土地資源得到重新整理和包裝。二是土地資源的儲備和經營管理階段，儲備就是將收購而來的土地資源通過實物、規劃紅線、信息等方式進行儲備；經營管理則是將儲備期間的土地資源通過租賃等方式進行臨時利用，使其重新得以使用，以避免土地資源閑置和浪費。

（三）土地出讓

指將儲備土地通過招標、拍賣或掛牌的方式出售給開發商或投資者，以實現土地的有效利用，并推動城市建設和經濟發展。土地出讓的程序包括發布出讓公告、招標或拍賣、確定中標方、簽訂合同等環節。出讓價格通常由市場供求和政府規定的土地出讓底價等因素決定。土地出讓可能受到一系列的限制和約束，如土地用途、開發密度、建筑標準等，以確保土地的合理利用和城市建設的質量。

二、土地儲備工作對房地產市場的影響

（一）土地價格對房價的影響

土地在出讓時會設置出讓底價，出讓底價是政府根據土地估價結果、產業政策和土地市場情況等因素綜合確定的最低出讓價格。在土地儲備過程中的收購階段，其收購成本直接影響了土地出讓底價。一般情況下，在房地產開發的成本構成當中，建造成本、稅費根據以往開發的經驗，其波動較小，土地成本則成為房地產開發企業最為關注的點，房企在拿地時對市場售價會進行預期判斷，預期高時，土地競拍時土地成交價格自然會超出出讓底價，而成交土地的價格又會影響周邊待出讓土地的價格評估。由此，房企在實際開發銷售過程中，由于成本提升，倒逼企業提升價格以實現一定的利潤，土地價格的增長因此直接反映在房價上，土地價格越高，房價越高。但在市場下行的情況中，較高的土地出讓價格，會使得房企在拿地前的測算中對銷售價格進行保守預估，測算結果可能會產生虧損的情況，這會直接導致房企拿地意愿減少，此時房價不會出現上升的情況，會維持穩定或持續下行。

（二）土地儲備工作的調控作用

一方面，政府通過土地儲備工作，壟斷了土地的一級市場，對土地二級市場的供應具有決定權，從量上實現對房地產市場的調控作用。政府這一行為，使得土地開發利用更有針對性，更有效益。政府通過制定年度儲備、供應計劃，在房地產市場上行過快的時候，通過加大出讓土地的總量，以增加市場上可供應房屋的數量，避免市場畸形發展；在房地產市場下行期間，減少土地供應的數量，以此減少新增房屋供應，優先消化市場上已供應的存量，逐漸縮短庫存去化周期，規避市場風險。另一方面，城市土地利用的規劃布局直接影響房地產供給的區位結構，如城市邊緣區成為城市發展的重要方向時，郊區將成為房地產開發的重點，郊區的房地產供給量也會隨之增大。政府通過規劃對儲備土地的區位進行合理調控，可以將居民、產業引入到新發展區域中，亦可通過城中村改造將城市核心區域內的土地得以供應，改善城市面貌，緩解核心區域內原本就很緊張的住房需求。

（三）土地儲備制度促進交易公平

基于土地儲備制度的出臺和實施，土地資源使用權的出讓可以通過拍賣、招標、掛牌等方式將市場機制引入其中，這既發揮了土地資源的價值，也讓整個土地資源交易環節變得透明化、公開化。土地儲備制度明確規定了上述出讓方式，約束了土地權利交易。以往土地市場中存在著不規范的交易，土地使用方通過私下協商溝通原土地所有權持股人，交易中產生利益套現、土地價值損耗等現象，同時部分土地使用權在出讓過程中還會產生尋租腐敗等現象。土地儲備制度為土地一級市場建立了公平、公開、透明的秩序，杜絕了上述違規交易行為，使得土地開發利用可以實現綜合效益最大化，企業可以將更多的精力集中于做好規劃和產品設計，從銷售端獲取更多的利益，而不是將心思用于投機取巧、違法違規獲取低價土地。

三、房地產市場對土地儲備工作的影響

（一）對地方政府收益及土地儲備資金使用效率產生影響

一方面，地方政府對房地產和土地相關收入依賴度較高。目前，在地方財政收入中，與土地和房地產相關的稅收主要有5個稅種，分別是契稅、土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅；中央與地方共享大稅種增值稅、企業所得稅，房地產業也有重要貢獻。另一方面，土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排。房地產市場的發展，使得地方政府收益大幅增長，這其中的部分土地出讓收入又循環利用于新的土地儲備工作，房地產市場上行期間，有充足的資金利用于土地儲備當中，即使相應的征拆成本提升，但隨著地價的上漲，后期的出讓收入也足以覆蓋前期投入，土地儲備工作的開展也更加順利；當房地產市場下行，出讓土地變少，收入減少，地方政府及土地儲備機構需要合理規劃好資金使用計劃，甚至還需要新增融資渠道去獲取土地儲備資金的來源，市場下行導致企業拿地變少，土地儲備出讓工作也會放緩，從而影響整體的資金循環。

（二）影響土地儲備、出讓計劃制定及實行

土地儲備工作在對土地的供給進行調控過程中，會受到市場上行所帶來的收益增多增大的影響，導致預期過高，在出讓執行過程中較為激進，調控失靈。房地產市場的連年上漲，量價齊升，必然會導致依賴土地財政的地方政府出現追漲行為，房地產企業借勢擴張，提升開發規模、市場占有率，甚至形成開發用地供不應求的現象。2021年2月24日，自然資源部發布22個重點城市實施住宅用地“兩集中”的政策，進一步堅定了“房住不炒”總基調，從土地端發力，目的在于真正減少土地哄搶，促進各地土地交易市場平穩，本質上也是“穩地價、穩房價、穩預期”的重要體現。但隨著恒大等開發商接二連三地出現流動性危機，市場下行明顯，過于集中的土地儲備及出讓已經無法適應當下市場，流拍率上升，過于密集的多批次集中供地則極容易打破房企內構的土儲、運營、銷售相平衡的局面，進而增加企業資金鏈壓力。2023年2月，自然資源部出臺《關于進一步規范住宅用地供應信息公開工作的通知》，旨在優化完善集中供地政策，更好地適應當下房地產市場環境，進一步助力市場平穩發展。由此可見，房地產市場的發展，同樣影響著土地儲備及出讓工作的制定及執行。

四、兩者對城市發展產生的重要作用以及出現的問題

土地儲備工作和房地產行業兩者作為政府行為和市場行為相輔相成，是城市經濟發展的重要驅動力。隨著城市化進程的不斷加速，人們對住房的需求也越來越大，房地產行業通過建設住宅、商業和工業用地等，為城市提供了必要的基礎設施和服務。這些建設不僅帶動了相關產業的發展，也創造了大量就業機會，促進了城市經濟的繁榮。同時，在城市化進程中也的確產生一些問題，制約了經濟增長和社會發展。一是產品同質化嚴重。開發商為提升運營效率，生產標準化產品，很多的樓盤項目除了案名不同，戶型設計猶如一個設計團隊出品，在使用功能上講求視覺效果而忽略了使用價值；在住區景觀的營造上只重視花哨而忽略了居住者的感受和使用率。二是供給過剩，結構失衡。城鎮用地在地區、城市之間配置失衡，人地分離、供需錯配導致一二線高房價、三四線高庫存；住宅用地出讓占比遠高于工業用地等其他地類。三是財政依賴嚴重。城市化進程的快速推進使得土地需求與供應之間出現了不平衡，土地市場的火爆導致土地出讓金價格不斷上漲。在土地市場逐漸趨于飽和的背景下，土地財政后繼乏力問題逐漸凸顯，高度緊張的地方財政迫切需要尋找新的出路。

五、土地儲備工作應對房地產市場變化的策略

（一）根據市場變化合理儲備出讓

政府部門應做好房地產相關數據監測和分析工作，對項目的量價變化，庫存應實時掌握，根據相關數據測算庫存去化周期、市場變動情況合理安排土地供應，結合區域發展和商品房庫存情況，控制供地節奏、有序釋放土地，真正地發揮好土地儲備工作的調控作用。將土地供應向基礎設施配套完善的城市核心區域收縮，優先供應區位優越、配套設施完善、面積適中、功能合理的優質地塊給房地產市場競拍意向人。

（二）調整土地結構，做好產業規劃

加大市政基礎設施和公共服務設施配套建設力度，全力推進城市功能與品質提升，進一步優化完善醫療、教育、養老、文體等公共服務設施規劃，要重點完善已供住宅用地相對集中區域的配套設施和公共服務設施。同時應該加大對其他行業的扶持力度，鼓勵本地區的產業轉型升級，因地制宜，引入新的產業，適當提升工業用地出讓占比，合理規劃園區用地功能，增加多元化的收入來源。通過以產業能級提升和產業鏈整合為核心的產業生態模式，取代以往商住用地和土地財政進行平衡的傳統模式。

（三）盤活存量資源，積極處理閑置土地

為保證土地資源有效利用，應加大閑置土地清查力度，多渠道、多方式消化批而未供及閑置土地。加大金融、土地、公共服務等政策支持力度，以盤活存量資源為主，吸引社會資本投資。搭建城鄉統一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場交易信息，政府應發揮好在土地二級市場中的職責和作用，制定交易規則，保障公平競爭，加強服務監管，維護市場秩序，彌補市場失靈，從而促進土地要素流通順暢，提高存量土地資源配置效率，提高節約集約用地水平。

綜上所述，為更好地解決土地儲備與房地產發展的矛盾，政府部門的科學決策不可缺失，發揮好相關職責的主觀能動性，開展實施符合當地實際情況的、有效的土地儲備行為；綜合各個城市的發展規劃戰略，調整土地儲備、出讓結構，避免過分依賴住宅用地出讓收入；與此同時，還要盤活存量土地資源，確保從源頭上降低土地資源浪費的問題，以此促進房地產行業的健康發展。

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（作者單位：內蒙古自治區土地儲備中心）

責任編輯：張莉莉