加沙?；饹Q議的“兩難”艱難通過，執行困難

陳佳琳

4月1日，在加沙地帶加沙城，人們查看希法醫院及附近建筑的損毀情況。據巴勒斯坦電視臺報道，以色列軍隊4月1日凌晨從加沙地帶最大醫院希法醫院撤離。圖/視覺中國

盡管聯合國安理會突破性地通過一項決議，首次要求加沙立即無條件?；?，但以色列與哈馬斯的戰事依然膠著。

當地時間3月25日，一份由十個安理會非常任理事國起草的決議草案獲表決通過，要求立即在齋戒月實行?；?，立即無條件釋放所有人質，并擴大對整個加沙地帶平民的人道主義援助。除了美國投棄權票以外，其余14個安理會成員均投票贊成。

新一輪巴以沖突爆發6個月以來，美國曾三次行使否決權，使得安理會要求立即?；鸬姆桨肝茨芡ㄟ^。隨著加沙人道主義災難惡化，超過3.2萬巴勒斯坦人在沖突中喪生，國際社會和美國國內對拜登政府的壓力與日俱增。

由于幾十年的老盟友美國沒有行使否決權阻止決議通過，以色列總理內塔尼亞胡憤怒譴責，表態不會執行決議。他在聲明中指責美國背離了戰爭開始以來在安理會的一貫立場，“給哈馬斯帶來了希望，即國際社會壓力將允許他們在不釋放人質的情況下實現?；稹?。

正在中東地區訪問的聯合國秘書長古特雷斯第一時間在社交媒體上表示，“這份決議必須得到執行，任何失敗都將不可原諒”。阿爾及利亞常駐聯合國代表本賈馬說，決議向巴勒斯坦人民傳達了一個明確的信息，“整個國際社會并沒有拋棄你們”，通過決議是“滿足巴勒斯坦人民訴求的開端，也是無條件終結這場殺戮的開始”。

?；饹Q議背后的博弈

時間回到?；饹Q議通過前三日，一份美國提出的關于加沙局勢的決議草案在安理會付諸表決。

案文稱，安理會“認定必須實現立即和持續?；?，以保護各方的平民，允許提供基本人道主義援助，減輕人道主義痛苦，并為此明確支持正在進行的國際外交努力，以確保在釋放所有剩余人質的同時實現?；稹?。此前，美國要么反對將立即?；饘懭霙Q議，要么僅呼吁“在切實可行的情況下盡快?；稹?。

草案中，美國還對以色列進行了不點名批評。比如，反對強迫加沙平民人口流離失所的做法，反對縮小加沙領土的行動，譴責政府部長關于重新安置加沙的呼吁，反對任何改變加沙人口或領土的企圖等等。

最近幾周，以色列威脅要入侵加沙南部城市拉法，消滅哈馬斯殘部。這座靠近埃及邊境的城市，居住著超過140萬流離失所的巴勒斯坦人，由此被稱作加沙“最后的避難所”。一旦發生大規模襲擊，平民死亡的可能性更大。在聯合國提出決議草案之前，拜登及其盟友已通過多種手段向內塔尼亞胡施壓，要求對方放棄地面入侵拉法的計劃，但這些努力收效甚微。

安理會投票表決美國草案之際，美國國務卿布林肯在加沙戰爭爆發后第六次訪問中東。談起這份草案，布林肯說，“這將釋放一個強有力的信號”。

國際危機組織駐聯合國事務主任理查德·高恩表示，盡管美國官員稱這份決議旨在施壓哈馬斯接受?；饏f議，但此舉也向以色列發出同樣強烈的警告，即“美國對聯合國制定結束敵對行動的政治框架持開放態度，這本身就會讓以色列決策者心頭一驚”。

縱向對比美國以往的提案，3月22日付諸表決的這份決議草案雖然在言辭上開始轉向支持?；?，但還是為?；鹪O置了迂回復雜的執行條款。美國智庫昆西國家事務研究所執行副總裁特里塔·帕西指出，案文沒有明確要求?；?，只是認可了?；鸬谋匾?。

這份草案最終獲得了11票贊成、3票反對（中國、俄羅斯、阿爾及利亞）和1票棄權（圭亞那）。由于常任理事國中國和俄羅斯行使了否決權，草案未獲通過。

中國常駐聯合國代表張軍表示，美國提出的草案含糊其辭，沒有要求立即?；?，甚至沒有給出短期內實現?；鸬拇鸢?。相反，美方草案為?；鹪O置前提，這無異于為繼續殺戮開了綠燈。俄羅斯常駐聯合國代表涅邊賈認為，美國的草案愚弄美國選民，用虛假的?；鸷粲酢跋蛩麄內右桓穷^”。

與此同時，10個安理會非常任理事國正在為另一份決議草案爭取支持。周末期間，他們與美國展開密集的談判。美國有線電視新聞網（CNN）引述消息人士的話指出，美國原計劃投否決票，因為最初的案文要求“永久?；稹?，也并未提及釋放人質的談判。經過各方外交努力，找到一個能夠讓美國投棄權票的折中方案：改“永久?；稹睘椤俺掷m?；稹?，并加入了有關正在進行的人質談判的內容。據媒體報道，在草案付諸表決前，俄羅斯要求恢復“永久?；稹钡谋硎?，由于未能獲得足夠支持，俄方的修正案未獲通過。3月24日，這份折中草案在安理會以14票贊成，0票反對，1票棄權的結果獲得通過。

美國常駐聯合國代表琳達·托馬斯-格林菲爾德表示，雖然最新的2728號決議包括美國要求的修改，但美方“并不同意所有內容”。托馬斯-格林菲爾德稱，由于案文沒有增加對哈馬斯的譴責，美國不能投贊成票。她還強調，任何?；鸲急仨毎殡S著釋放所有人質。美國國家安全委員會發言人約翰·科比在決議通過后對記者表示，美國投棄權票并不代表政策的轉變，“我們的態度非常明確，我們一貫支持將?；鹱鳛槿速|協議的一部分”。

自1945年聯合國成立以來，美國長期為以色列在安理會提供支持。作為常任理事國，美國共使用過89次否決權，其中一半以上涉及以色列。不過，在雙方關系遇冷時，美國也會偶爾撤銷這種保護。在2009年“鑄鉛行動”中，美國也對?；饹Q議投了棄權票。據媒體報道，當時若非以色列極力游說，布什政府本打算投贊成票。2016年，奧巴馬政府也沒有動用否決權阻止安理會通過譴責以色列定居點建設的決議，而是選擇棄權。這次投下棄權票，是美國在安理會減少為以色列辯護力度的最新案例。

表決結果出爐后，內塔尼亞胡緊急叫停了以色列代表團的訪美計劃。該代表團原計劃近日前往華盛頓，商討地面進攻拉法的替代方案。對此，美國方面表示感到相當困惑和遺憾。兩天后，以方態度有所轉圜，要求白宮重新安排會議。4月1日，美國和以色列高級官員舉行視頻會議，就拉法問題進行討論。路透社報道稱，沒有跡象表明雙方已達成協議，也不清楚是否有縮小分歧。

中國常駐聯合國代表張軍在表決后的解釋性發言中說，最近兩份草案的分歧點，歸根結底是要不要立即無條件?；?、能不能允許對加沙民眾的集體懲罰繼續下去。張軍表示，對于已經逝去的生命，安理會的決議來得太遲了。

安理會決議為何難以落實？

?；饹Q議生效一周以來，以色列和哈馬斯的戰事仍在繼續。在北部加沙城，以軍對希法醫院的攻擊一直持續到3月31日才停歇。內塔尼亞胡稱，在為期兩周的行動中，以軍在希法醫院擊斃了200多名“恐怖分子”，而加沙衛生部門則指出，在此期間，有107名病人和60名醫務人員受困。在南部汗尤尼斯市，以軍和哈馬斯的戰斗依然很激烈。3月29日，在接受疝氣手術前，內塔尼亞胡重申要擊敗哈馬斯，必須對拉法發動地面進攻。

根據聯合國的數據，幾日來進入加沙的援助卡車數量也沒有明顯的變化，仍保持在每日150輛左右，而這比10月7日之前的數字減少了近70％。

在談判桌上，交戰雙方的分歧依然未見彌合的跡象。決議通過后，哈馬斯在聲明中指責以色列忽視其“核心要求”，拒絕接受最新的?；饏f議提議。以色列隨后從多哈撤走談判代表，談判再次陷入僵局。3月31日，?；鹫勁性陂_羅重啟，但哈馬斯并未出席。哈馬斯官員說，將視斡旋方與以色列的談判結果再作定奪。

盡管美國投下棄權票放行決議通過，但美方官員也明確表示，2728號決議不具有約束力。對此，聯合國官員強調，安理會決議視同國際法，與國際法一樣具有約束力。

布魯塞爾智庫國際危機組織分析師瑪雅·溫嘉爾表示，“通過辯稱決議不具約束力，美國似乎在盤算，他們可以通過不否決來發表公開聲明，而不會遭到以色列太多的反彈”。

溫嘉爾認為，2728號決議中一些模糊的語言給解釋留下了空間。案文使用的措辭是“要求”（demand）?；?，而美國秉承狹義解釋的法律傳統，認為如果決議案文中沒有使用“決定”（decide）一詞，或援引《聯合國憲章》第七章，決議就不具有約束力。但其他安理會成員國和國際法學者認為，“要求”即意味著“決定”的觀點，是有法律先例支持的。

利物浦大學法學學者阿曼達·卡希爾-里普利指出，《聯合國憲章》第25條要求所有成員國接受并執行安理會具有約束力的決定。而國際法院在1971年“納米比亞案”的咨詢意見中指出，第25條不僅限于根據第七章采取強制執行的決定，而是適用于“安理會根據《憲章》通過的決定”。國際法院還指出，所有聯合國成員國都必須遵守這些規定。此外，國際法院的意見還討論了所謂“勸誡性而非強制性語言”之間的區別。意見指出，“應仔細分析安理會決議的措辭，然后才能就其約束力得出結論”。

《聯合國憲章》第七章提供了安全理事會可采取強制行動的框架。根據第七章，如果一方或多方拒絕遵守具有法律約束力的決議，安理會可以采取非軍事措施，比如制裁或斷絕外交關系。如果這些措施還不夠，且安理會認為局勢對和平構成威脅，安理會可以采取必要的武力行動，來維持或恢復國際和平與安全。

英國智庫查塔姆研究所中東和北非項目副研究員約西·梅克伯格認為，即使法律專家認定決議具有約束力，但如何執行以及由誰執行，仍然是個問題?？ㄏ?里普利則表示，接下來會發生什么主要取決于政治意愿，這項決議的通過確實增加了根據國際法采取進一步行動的可能性?！霸谕ㄟ^2728號決議前，這是不可想象的?，F在呢？不是沒有可能的?！?h3>未能奏效的“熊抱”策略

這一輪巴以沖突爆發以來，拜登政府在以色列問題上大多采取“熊抱”策略，即維護以色列的自衛權、避免公開批評。分析指出，這一方面是出于對以色列的支持，另一方面也是為了保持在幕后對以色列政策施加一定影響的能力，敦促內塔尼亞胡不要反應過度。

不同于其前任，拜登和內塔尼亞胡可謂真正的老朋友。40多年前，兩人就相識了。當時，拜登還是特拉華州的參議員，內塔尼亞胡在駐華盛頓使團擔任副團長。2014年，當奧巴馬與內塔尼亞胡就定居點問題爆發沖突時，拜登還在公開演講中宣稱，他和內塔尼亞胡仍然是好兄弟。內塔尼亞胡也曾經說，拜登是“我們家庭的一部分”。這種關系，或許可以解釋為何拜登選擇“熊抱”內塔尼亞胡。

幾個月來，以色列拒絕考慮和平方案，繼續對加沙采取“焦土政策”，并且在饑荒迫在眉睫時阻撓援助進入飛地。據聯合國3月18日發布的最新糧食安全評估報告，加沙可能在5月底前發生大范圍饑荒，是“糧食安全階段綜合分類”評估系統投入使用以來，記錄到遭受最嚴重饑餓的人數最多的一次。拜登的策略，越來越被認為是個錯誤。

“拜登是一位老派政治家，他認為交情是搞定事情的關鍵。有時確實如此。但在面對內塔尼亞胡這樣的人的時候，你必須衡量一下，私人關系對他說并不重要?！眹H政策中心執行副總裁、曾為參議員桑德斯外交政策顧問的馬特·杜斯對媒體表示，“拜登似乎花了太長時間才明白這一點”。

內塔尼亞胡急需這場戰爭的勝利，以挽救自己的政治生命；而他堅決延長戰爭，又和拜登的選情起了直接沖突。進入3月，由于內塔尼亞胡執意要進攻拉法追剿哈馬斯殘部，在大選年面臨國內巨大民意壓力的拜登對其日積月累的不滿更加公開和具體化。在3月7日的國情咨文演說中，拜登呼吁以色列“盡自己的責任”保護平民，允許更多的人道主義援助進入加沙。演講結束后，拜登的“私下談話”因麥克風未關被公之于眾，其中他提到，自己和內塔尼亞胡已經來到要“攤牌”的時刻。

幾天后，拜登為內塔尼亞胡畫下“紅線”，表示在沒有制定出一套疏散平民的可行計劃前，不能容忍以軍在拉法開展地面行動。3月14日，美國參議院民主黨領袖舒默公開呼吁以色列換屆選舉、痛斥內塔尼亞胡是中東和平的主要障礙，拜登后來評價舒默的演講“說得好”?！度A爾街日報》認為，拜登的表態幾乎是在顯示他與內塔尼亞胡的關系“已接近公開破裂”。

美國國際戰略研究中心（CSIS）中東項目主任喬恩·奧爾特曼表示，“他們都在擔心對方會影響自己的競選。雙方都認為，如果對方能夠改變當前政策，那么自己在國內問題上的處境會好一些?！泵绹ゼ痈绱髮W政治學教授約翰·米爾斯海默則指出“覺得擺脫內塔尼亞胡就能讓一切變好，這其實是一種錯覺”。米爾斯海默認為，以色列外交政策體制內的每一個成員，實際上都持有內塔尼亞胡同樣的觀點。美國官員呼吁以色列“換人”，“只是一個出于（美國）國內政治目的，而非現實主義期望的表態”。

美國智庫蘭德公司高級政治科學家喬納·布蘭克指出，如果拜登想對內塔尼亞胡采取強硬態度，他有一系列選擇，包括停止為以色列和沙特之間的正?；瘏f議提供助力、承認巴勒斯坦建國以及扣留對以色列的軍事援助。布蘭克表示，拜登的每個選擇都有風險，甚至超出他所能承受的范圍，“但是，幫助以色列發動一場殺害如此多巴勒斯坦平民的戰爭，也正變得越來越難以為繼”。