清末基層治理模式的嬗變

朱淑君

[摘 要] 清末城鎮鄉地方自治是近代國家基層治理變革的重要內容，這場制度變革深刻改變了近代以來中國的基層治理模式和政治生態。選舉制度是城鎮鄉地方自治的重要組成部分，而這種移植而來的西式票選制度對當時中國基層政治生態產生的沖擊和影響不容低估?！熬用瘛钡鹊鼐壷髁x視角的治理概念取代了傳統“臣民”等身份視角的舊政治話語?！斑x民”觀念確立的背后則是西式選舉制度的移植，基層治理中的權力來源和權力結構也因此發生了很大變化。

[關鍵詞] 清末新政；基層治理；城鎮鄉地方自治；選舉制度

[中圖分類號] K251 [文獻標識碼] A[文章編號] 2096-2991（2024）02-0018-08

清末新政期間，中國傳統的治理模式經歷了深刻變革，基層治理即是其中一個方面。那么，何謂“基層”呢？查閱近代報刊，筆者發現“基層”一詞被賦予社會政治含義最早出現在20世紀三四十年代。如：“科學愈發達，而大多數的人民更受其蹂躪壓迫；或許即使科學洗禮給你，或大多數人民以福利，可是當社會的基層一更動之后，即全盤倒下?！?很顯然，這里的“基層”指的是社會的最低層級單元。政治意義上的基層，有人認為是縣一級的政權，因為一般認為縣是封建時代最低一級的政府；民國時亦有人認為“基層”乃指縣以下社會：“新春以來，為適應參戰后新形勢的需要，我中樞政治，以至各地方政治機構，都有改進；但對于地方基層政治，似乎也有謀徹底改進的必要。因為地方政治基層組織，即縣以下鄉村政治機構，為國家一切施政的淵源?！?本文中的“基層”則指的是縣級以下的行政單位，被認為是整個中國政治的最低層級，是國家整體政治的淵源。創刊于1941年，?？?943年的《基層建設》雜志，其主要內容也都是抗戰時期縣及縣以下政治、經濟、文化等多方面建設的事務。

梁啟超曾提過：“歐洲國家積市而成，中國國家積鄉而成。故中國有鄉自治而無市自治?！盵1]103梁氏此言很準確地概括了中國和歐洲不同的國家建構基礎，但是斯論所謂的“中國有鄉自治”則并非真正的歷史本相。中國自秦漢至清王朝，在很長的歷史時期內，縣以下皆是設有國家正式治理機構的，即秦漢至隋的“鄉官”；隋唐至于宋，縣級以下依然設有次級行政機構；宋朝王安石行保甲法之后，縣以下的治理才漸次成為“職役”模式，國家正式治理機構漸漸退出?！盎蕶嗖幌驴h”其實是一種對部分時段歷史的放大和誤解，在很長的歷史時段里，縣以下是并不存在自治的，國家權力以各種方式在基層社會發揮作用，縣級以下不設治并不等于縣級以下無皇權。

筆者認為，社會政治意義上的“基層”既包括縣，也包括縣以下的政治地理空間，而在更多時候則是縣以下的政治地理空間。清末新政中，政治制度改革范圍上及廟堂，下達鄉野。在憲政改革話語之下，縣以下的制度變革以地方自治的名義進行，“城鎮鄉地方自治”的出臺，形成了對后世影響深遠的縣以下治理空間和治理模式。故而，文章所關注的問題乃是清末新政時期縣以下的治理改革?！翱h以下的治理”又不可簡單理解為“鄉治”，在清末新政背景之下，縣以下的政治空間已非傳統的“鄉”“村”可以概括，在中國歷史上曾經出現“城”“鎮”之類的概念更加凸顯了新的、時代性的含義。

何謂“治理”呢？政治學意義上的“治理”，其實對應的英文是“govern”，其名詞形態是“governance”，原先被譯為統治，帶有強制意味，后來才被翻譯為“治理”，更為強調主體責任和功能的多元性?，F代意義的“治理”則并不僅僅只有“統治”或“管理”的意味，“治理”主體的職能更加多元，兼具統治和服務等多重職能，故而“治理”漸趨取代了傳統的“統治”或“管理”等詞匯。有學者認為：“‘治理可以更進一步理解為，它是通過行政權力的實施，達到統治與管理的過程和方式?！盵2]16

清末新政中，傳統意義的“簡約政府”狀態被打破，也就是從“小政府”逐漸成為“大政府”，治理內容也隨之擴大，即指“國家機構所承擔的各種公共品提供的責任”[3]17擴大了范圍。清末國家治理范圍的擴大并不是以政府主體責任的擴大而體現，相反，國權之擴張又在“地方自治”的名義下展開。

一、“輔佐官治為主”的基層自治制度設計

在清末制度激烈變革的歷史中，基層治理的改革最終選擇了外來的地方自治方案。地方自治并非中國歷史傳統的本土政治制度，但是在近代歷史話語傳播流轉過程中，此種域外資源往往被與中國古制相比附。即便到了清末新政時期，時人依然習慣將外來的地方自治制度與中國古代的鄉官舊制進行類比。如負責立憲政治改革制度設計的憲政編查館就曾認為，地方自治雖然是西制引入，但中國古代傳統的基層治理制度是暗合于地方自治的，“其實則早已根荄于中古”[4]724。也有人認為，“地方自治沿用雖自外國，實則由于古制之更替，人民之進化，自然所致?！宋釃蛴兄畾v史習慣，合于地方自治意義之大概也”1。

在“上自勛戚大臣，下逮校舍學子”皆醉心熱衷于立憲之鼓吹[5]的歷史語境下，地方自治被認為是立憲政治實現的基礎。在《出使各國大臣奏請宣布立憲折》中，載澤等人建議“宜取各國地方自治制度，擇其尤便者”[6]110，設計適合中國的自治方案，制訂可行計劃，推行地方自治改革。

不惟朝廷，其實當時紳商學界普遍有一種以功利價值視角看待憲政及地方自治的取向，亦將地方自治與憲政視為一體?！洞蠊珗蟆肪陀蓄愃浦哉?，認為自治與富強之間是一種邏輯的必然聯系，“一地方自治，各地方再全能自治，由縣而府，由府而省，由省而及于全國，將見我大清國既富且強，煌煌然與外洋各國并稱雄于地球之上啦！”2

作為可供借鑒的域外制度資源，日本的地方自治制度更受清末政學各界的關注。清末新政諸臣著眼于明治日本的府縣郡和市町村兩級地方自治制度，以之為改革效仿對象。對標日本的“府縣”和“市町村”兩級地方自治體系，清廷設計了中國的“廳州縣”和“城鎮鄉”兩級的地方自治制度框架。以日本為效仿對象，更為重要的原因是，雖然歐洲和日本都實行地方自治，但追溯其制度根源，實際有兩種體系，“有由市府自治而自然發達者，有由國家立憲而漸次推行者”，前一種是基層社會有自治傳統，“人民本有自治之能力，而日以擴充，故編制易而范圍自廣”；另一種則是自上而下推行自治，“欲人民克盡自治之義務而徐為倡導”。兩種自治模式，“源流既別，法意迥殊”。中國所推行的地方自治，“皆本朝廷預備立憲而生”，很顯然更接近第二種模式。清季的改革方案選擇的是更為強調官權的德日模式，強調地方自治之權利“首以淵源國權，對待官治”[7]1400。

在清季政治改革的決策者眼中，預備立憲當以地方自治為基礎，而在整體地方自治改革中，城鎮鄉地方自治又是全盤的基礎，“誠非首先開辦不可”[8]，足見當時對于縣級以下區域治理的重視。經過一番籌備，宣統元年（1909）1月，清廷正式頒布《城鎮鄉地方自治章程》和《城鎮鄉地方自治選舉章程》?！冻擎傕l地方自治章程》首先界定了中國實行地方自治是“以專辦地方公益事宜，輔佐官治為主”[9]3，“確定地方自治是國家統一權力結構對于地方的一種讓與”[10]84，是對政府官治的一種補充，“總之地方自治要受地方監督，地方官又受督撫之監督，此乃一定之理”1。在這種預設前提之下，自治被設計為官治主導之下的自我管理，“地方上人受了官長的委托，辦理本地方公事的”2?？梢哉f，在當時制度設計者看來，“自治”只是“官治”的一種補充，“則自治者，所以助官治之不足也”，地方基層社會并不存在內生性的自治權力，地方自治來源于國家權力的授予，這是地方自治的前提和基礎。地方自治所設計的各種規約法令，“不得抵牾國家之法律”，地方自治的展布施行，更“不得違抗官府之監督”。自治與官治并不沖突，“絕非離官治而孤行不顧之詞”[6]726。在這種理念之下，清末地方自治受到國家權力的嚴格管制和監督，且自治事務有著嚴格的邊界，不能觸及國家行政事務，官治與自治事實合為一體，官治權力通過自治形式手段而實現，[10]84-85“從團體之目的而觀之，則特謂之自治；從國家之目的而觀之，則為地方行政，又謂之特別行政。然則離國家，則自治團體不存立，于官治以外，則自治無全然獨立?！盵11]自治乃是官治的補充，是在代表國家權力的地方官主導之下地方“正紳”為主體的一種補充治理，“凡官府所做不到的，都幫著官府去做，不一定要官府費力，便是地方自治。辦理地方的事，何以也算自治，因為這些事是地方上大眾的事，大眾的事大眾辦，不須別人來干涉，所以叫做地方自治?！?

要之，清末新政時期，基層治理中原有的職役體制漸漸為基層地方自治體制所取代。當然，這種自治并非源于基層社會自發性權力的自然生長，而是國家權力的向下授予，即自治輔佐官治，這種制度設計的理念又恰恰與保甲等職役組織的建立一脈相承。

二、城鎮鄉地方自治中選民資格的厘定

在城鎮鄉地方自治制度具體化和實際執行的過程中，基層地方自治的權力機構設計了一整套基層自治組織的選舉流程和權力運作機制?！冻擎傕l地方自治章程》第一章總綱第四節“自治職”和第五節“居民及選民”等條款，界定了城鎮鄉自治職，即城鎮議事會、董事會，鄉議事會、鄉董等自治議事、執行等機關和人員的設置，明確了城鎮鄉地方自治的選舉制度，界定了居民和選民的資格條件和區別。城鎮鄉議事會、城鎮董事會及鄉董、鄉佐選舉的方式和程序，則在《城鎮鄉地方自治選舉章程》中有詳盡的細則規定。第二章“城鎮議事會”和第三章“城鎮董事會”，以及第四章“鄉董”，則具體規定了自治職的建制、責任、權力等。

《城鎮鄉地方自治章程》對于基層社會“居民”和“選民”的界定打破了傳統社會對民眾身份制的管理，這一點是具有歷史意義的。在清代傳統社會治理中，民眾被不同的身份制體系所分割，如土著與客籍，民人與旗人，世仆、疍戶等賤民群體，不同身份制體系下的民眾享有不同的權利和義務?！冻擎傕l地方自治章程》規定，在固有城鎮鄉地理空間內，凡是有住所或租賃寓所者，原有身份“不論本籍、京旗、駐防或流寓”，皆定為本城鎮鄉居民，享有一定的地方權利，并履行明確的地方義務。[9]5

清代傳統的戶籍管理，既有旗民分治，又有土著和流寓的區別，還有制度性歧視的世仆、疍戶等特殊群體的存在，而“居民”的概念是一種現代治理意義的概念，是一種屬地主義的治理理念。在一定的城鎮鄉自治區域之內，“現有住所或寓所者”，不論旗民、土著或流寓，皆定為“城鎮鄉居民”。值得注意的是，《城鎮鄉地方自治章程》對這些問題還作了明確細致的界定，“所謂有住所者，就入住于其地之人言之，有寓所者，就暫寓于其地之人言之”[11]，這兩種居住權都得到制度承認。在以居住為標準的前提下，進一步明確“不論京旗駐防或流寓，即無分本籍與客籍之意，故無論久住與暫寓及本籍與客籍，凡居其地者，皆得為其地方上居民”[11]。在傳統的身份制治理體系中，重土著而輕流寓，所以有“移住數十年而尚未占有籍貫者”，流寓者中“其強者徒享權利而不盡義務，其弱者則徒盡義務而毫無權利”[12]。這種現象不合時代潮流，“甚非文明國所有事也”[12]。此項改革打破傳統的身份制治理，以現行居住地界定居民，“無論其為永久居住、一時居住，皆得享受地方之權利，負擔地方之義務，而為本地方之居民，此蓋仿各國地方制度，而矯我國從前之積弊也”[12]。

“選民”則是一個中國傳統政治文化中從未有過的政治性概念，背后則是票選民主為主要表征的西方民主政治文化和制度。在清末新政改革中，“選民”的概念來自日本的“公民”，“日本以選舉權與被選舉權為公權，故有公權者，謂之為公民，本章程直謂之選民，蓋亦所以表明其有選舉權與被選舉權也”[12]?！冻擎傕l地方自治章程》規定，城鎮鄉居民滿足下列條件者，得以獲得選民資格：“一、有本國國籍者；二、男子年滿二十五歲者；三、居本城鎮鄉接續至三年以上者；四、年納正稅（指解部庫司庫支銷之各項租稅而言）或本地方公益捐二元以上者?！盵9]5-6

除了上述四項條件之外，《城鎮鄉地方自治章程》還規定了幾種變通情況之下，可以獲得選民資格的條款。首先，規定了“居民內有素行公正，眾望允孚者”，即便不符合第三和第四項條款者，“亦得以城鎮鄉議事會之議決，作為選民”[9]6。所謂“素行公正，眾望允孚”，既是對基層傳統的自發性權威的承認，亦可能是為官方權力的介入預設了制度準備。另外，制度也為多納稅者設計了特權，規定若有繳納正稅或公益捐多于本地選民中納捐最多者，即便不滿足年滿二十五歲和本地連續居住三年以上的條件，仍然可以獲得選民資格。[9]6此項補充條款的制定，其實是對傳統地方基層自發權威的承認，也說明了基層地方自治的實質是基層精英治理的制度化，“所以推重誠正而保護殷實者也”[12]?！冻擎傕l地方自治章程》同時又規定了七種不賦予選民資格的條件：“一、品行悖謬，營私武斷，確有實據者；二、曾處監禁以上之刑者；三、營業不正者，其范圍以規約定之；四、失財產上之信用，被人控實尚未清結者；五、吸食鴉片者；六、有心疾者；七、不識文字者?！盵9]6上述這些排斥性條款，其實夾雜了傳統社會的價值判斷和現代治理的法治標準，是一種轉型中的雜糅產物。

“品行悖謬，營私武斷，確有實據者”是很明顯的傳統社會道德價值判斷?！按溯咊~肉鄉民，破壞公益，蠹害地方，莫可紀極，今剝奪其公權，使為社會所不齒”，揆諸法理，其實是難成確論的。而“營業不正者”則是一種身份制意義的排斥，“俳優皂隸以及開設煙間妓樓，其營業皆屬不正之類，然地方情形各殊，尚有種種執業卑賤者，故須以規約定之”。

“曾處監禁以上之刑者”“失財產上之信用，被人控實尚未清結者”“吸食鴉片者”被剝奪選舉權則屬于現代法理意義的約束，“曾處監禁以上之刑者”屬于“刑余者流”，雖然“未始無一二自新者，然干犯罪名，其性質大都易于為惡，今特設限制，一以示勸懲，一以免覆事也”。對于曾經受過監禁刑罰以上之人，則剝奪選舉權，這是《城鎮鄉地方自治章程》所定，但這種剝奪并非永久性，《城鎮鄉地方自治選舉章程》第七十七條規定“犯本則所定各條者，于處罰后一年以上，五年以下，停止其選舉權及被選舉權”。這意味著剝奪選舉權及被選舉權是有一個固定的停權期，即“一年以上，五年以下”。民政部對之的解釋是“凡犯本則所定各條者等語，系指選舉當時，雖有違法情事，究屬熱心公益，其情尚可哀矜，故于停權期滿后，仍復得為選民”[13]。選舉權剝奪及其時效性限制等條款的制定，也是近代中國傳統法治文化現代轉型的一種體現。

財產失信則是“受破產之宣告與禁治產者，停止公權之意”；剝奪吸食鴉片者的選舉權則是出于“驅除毒害，振奮國民”的考慮，但在各省調查選舉的時候，因為“各區選舉人數，時虞不足”，這項排斥性條款并未被很好地執行，“尚多遷就者”?！坝行募舱摺毕抵浮隘偘d白疵而言，各國法律皆認此等為無能力者，故不能以選民之權委之”；“不識文字者”則以“不能自書姓名者為限”[12]。

三、城鎮鄉地方自治中自治職員的選舉問題

盡管清末的地方自治是官治主導之下的“自治”，朝廷的用意是以地方自治為國家權力治理的補充，而自治本身“仍統于官治之內，并非離官治而獨立之詞”[14]1399。但是，在《城鎮鄉地方自治章程》的制度設計層面，畢竟對國家行政權力與地方社會自治權力的邊界進行了規定，這一點在自治職員的選舉問題上亦有所體現?！冻擎傕l地方自治章程》中規定下列人等不得選舉自治職員及被選舉為自治職員，即“現任本地方官吏者”“現充軍人者”“現充本地方巡警者”“現為僧道及其他宗教師者”[9]6-7?，F任地方官被排除于自治選舉之外，理由是“地方團體為輔佐行政官而設，并有監視行政官之性質，若與行政官以選民權，其流弊將不可勝言，且行政官事務殷繁，責任重大，斷難兼顧，故雖合以上各條資格，亦不得令其與地方選民享同一之權利”[12]?，F役軍人也不能選舉或被選舉自治職員，既是考慮其“規待森嚴，軍務繁重，其不能盡選民之義務”，同樣也是防范軍權對地方自治權力的干涉，明確權力邊界?！艾F充本地方巡警者”同樣不能介入地方自治職員選舉中，理由是“巡警為地方行政官之一類，其不能有選舉與被選舉權，理與行政官同”[12]?！艾F為僧道及其他宗教師者”不得選舉和被選舉自治職員，這樣的設計在當時被解釋為“僧道自居方外，以清凈寂滅為主，不樂預聞俗事，其他宗教師信仰皈依，專以傳道為目的，地方公益亦多不過問者，故不予以選舉與被選舉權，亦各國之通例也”。這種解釋其實并不符合實際，在傳統社會，僧道等宗教人士一直是傳統式社會慈善的重要力量，在近代社會，西式宗教同樣也參與到地方社會的公益事業中，并非“地方公益亦多不過問者”[12]。另外，在地方自治日漸推進之后，很多地方都出現了以廟產辦理地方自治的做法，引發了不少風波。

《城鎮鄉地方自治章程》對于自治職員的當選及履職也有著明確的規定，當選為自治職員者，除非出現以下情況之一：身患疾病而無法履行職責者、因個人生業而不能常居本地者、“年滿六十歲以上者”“連任至三次以上者”的情況，否則一旦當選，就不能謝絕，也不能在任期內辭職。有特殊事項者而確實不能履任，須“特經城鎮鄉議事會允準者”。如果沒有上述情況，而無故拒絕當選或辭職者，則交由城鎮鄉議事會進行議處，中止其選民權利，期限在一年以上、五年以下。[9]7這種約束性的條款，對于激發地方自治的活力和積極性有著促進作用，“既為地方一分子，享有地方之權利，則應盡地方之義務。今無故辭退自治職員，謂之無責任心可也，謂之無道德心亦可也。予以相當之名譽罰則，理亦宜然。我國習慣以不預公事為高尚，以潔身自好為明哲。在腐敗社會，豺狼當道，薰蕕異器，以憤世嫉俗者，各抱一消極主義而去，未始非端人正士所有事也。然在開明之世，國際競爭愈形激烈，凡屬國民皆宜抒其所長，為國家社會盡一分子之天職，但有自甘放棄者，則法律之制裁從之，更何能藉口于人濁我清離現世界而獨立也?！盵12]

《城鎮鄉地方自治章程》和《城鎮鄉地方自治選舉章程》建構一種完全不同于傳統的治理機制，城鎮鄉議事會、城鎮董事會、鄉董和鄉佐構成了一套議行分立的治理體系，而其基礎又是移植而來的票選制度，這種變革對于傳統中國而言則具有突破性，基層治理中的權力來源方式發生了本質變化，選舉制度作為一種外部嵌入性的制度資源，從此內化為中國基層治理制度體系中的有機組成部分。

《城鎮鄉地方自治章程》第二章“城鎮鄉議事會”規定了城鎮議事會議員，以“二十名為定額”“城鎮人口滿五萬五千者，得于前項定額外，增設議員一名。自此以上，每加人口五千，得增議員一名，至多以六十名為限”；鄉議事會議員額數依人口而定，“人口不滿二千五百者，議員六名；人口二千五百以上不滿五千者，議員八名；人口五千以上不滿一萬者，議員十名；人口一萬以上不滿二萬者，議員十二名；人口二萬以上不滿三萬者，議員十四名；人口三萬以上不滿四萬者，議員十六名；人口四萬以上者，議員十八名”[9]6，城鎮鄉議事會的議員均于該城鎮鄉的合法選民中互選產生；而城鎮鄉議事會又皆各設一名議長和一名副議長，由該城鎮鄉議事會議員以不記名方式選舉產生。[9]6-7議員和正副議長的任期都是兩年，期滿必須改選，但可以連任，且設定了嚴格的回避制度，“父子兄弟不得同時任為議員”，如果出現同時當選的現象，則規定“以子避父，以弟避兄”?；乇茉瓌t同樣與議行分立結合，如果有父子兄弟至親擔任該城鎮董事會總董事或鄉董鄉佐者，其人同樣不能出任同級議事會議員。[9]8

《城鎮鄉自治選舉章程》則為選舉設計了一套詳盡的細則，細則規定，城鎮鄉議員選舉每年舉行一次，選舉人分為兩個等級，以繳納稅捐額度為區分標準，年繳納正稅和地方公益捐較多者，“計其所納之額足當選舉人全數所納總額之半者為甲級，其余選舉人為乙級”。兩級選舉人在投票選舉議員時，略有差異，“兩級選舉人分別各選舉議員半數”，被選舉人不必限制與選舉人同級，也就是說被選舉人不必設定級別，如果兩級選舉人投票選舉的議員總額不是偶數，也就是不能均分時，則“先按兩級各分半數，其所余單數由甲級選舉之”[15]20-21。

制度設計難，而制度施行則更難。城鎮鄉議事會議員的選舉在各省諮議局議員選舉之后，但其操作難度卻遠大于后者。戶口調查及選民確定，是城鎮鄉議事會議員選舉的基礎。戶籍調查與治理關系密切，“戶籍能清，則地方盛衰、人民消長、賦稅多寡、奸宄有無，皆不難周知”，但是“惟內地保甲之設施，年終戶籍之報告，亦等具文”，但是“若驟以各國查戶口辦法繩之，慮多窒礙且難實行”[16]。所以，光緒三十二年（1906）4月，清廷先行試辦京城戶籍調查，“先查戶而不計口”，光緒三十三年（1907）1月，再行“詳核丁口”。光緒三十三年3月，在完成對京師戶口清查之后，巡警部奏請對外省戶口進行基于新式戶籍制度的清查，并請設戶口調查局，按照本籍、旗籍、客籍、寄籍四類分別調查[16]，全國各省戶籍調查漸次展開。光緒三十四年（1908）12月，清廷頒布《調查戶口章程》，全國性大規模的戶口調查得以全面展開。在《調查戶口章程》中，規定“調查戶口事務歸下級地方自治董事會或鄉長辦理，以總董或鄉長為調查長，董事或鄉董為調查員”“其自治職尚未成立地方，由各該監督督率所屬巡警，并遴派本地方公正紳董會同辦理”1。江蘇蘇屬地方自治籌辦處向蘇屬各州縣頒布了《通飭各屬調查戶口及城鎮鄉自治選民資格簡則》，規劃了蘇屬地方的戶口及城鎮鄉自治選民的調查方案，此項調查以“調查各城鎮鄉選民資格為主旨”，調查“均以廳州縣官為監督”會同地方籌辦自治的士紳督率巡警進行，按照“先城治，后鎮鄉、城廂”2的次序進行。

經過這樣下探至基層社會的調查，依照《城鎮鄉地方自治章程》及《城鎮鄉地方自治選舉章程》的規定，不僅完成了戶口的調查，還完成了劃分選區、選舉等級、進行各區員額分配等自治籌備任務，蘇屬州縣如此，全國大多數地方亦是如此。

城鎮鄉地方自治所設計的一整套政治運作機制，在某種程度上就是票選民主制、代議制在基層社會的嘗試，在當時也被視為立憲政治改革的基石，各城鎮鄉地方自治組織士紳“集群策群力組織一初級自治之團體，以謀地方公共之利益。引起人民政治之思想，為將來縣議事會之基礎?！驀鴷闪?，必以地方議會為根本，而尤以城鎮鄉之初級自治為最要”1。

從制度設計視角言之，城鎮鄉議事會和城鎮鄉董事會、鄉董、鄉佐分立，其實就是議行分設的制度，議事會議員是基層社會民意的代表，議事會可以視為基層議會組織，而董事會、鄉董、鄉佐則是由議事會議員選舉產生，并對議事會負責，可以視為城鎮鄉基層治理中的行政機構。[15]25-27如宣統二年（1910）2月，江蘇寶山廣福鄉自治公所議事會遵照《城鎮鄉地方自治選舉章程》第四章“鄉董及鄉佐辦法”，選舉鄉董鄉佐，“計到議員十人，照章選舉，以議員總數三分之一計算，得三票為當選票額”，選舉鄉紳盧錦芳為鄉董、彭慰宗為鄉佐。[17]從這個選舉過程中可以看出，彼時鄉級自治選舉的動作機制漸趨成型，鄉議事會的立法權力也初步確立。議事會對董事會紳董等主事人員也有相當的監督權力，宣統三年（1911）6月，《江蘇自治公報》轉載了一篇蘇州府昭文縣對滸浦鄉議事會呈遞的一起紳董匿吞公款案，縣令的批示是飭令涉案紳董“將收支簿據呈該縣，交議事會詳細查辦”2。

當時的主流輿論認為，“以選民為國家之本，得選民之公舉者為議員，得議員之公舉者為議長，及鄉董、鄉佐，而鄉董、鄉佐仍舉之于選民，而不拘于議員。被舉者有地方上司法、行法之權，其所因所革，一本于選民之所欲所惡而為之。代表是則選民者，議員、議長、鄉董之主人翁也”3。

清廷在進行城鎮鄉地方自治制度設計之時，更多的動機是為了實現官權對基層社會自治權力的控馭，并試圖通過具體治理事務的讓渡來減輕國家行政成本。但是，在將自治制度引入基層治理之后，不可避免地借鑒了票選制度、議行分立等一系列現代政治的運作模式，這也勢必逐步改變傳統中國基層治理的內在邏輯，對后世亦有深遠影響。

四、結 語

清代傳統的基層治理模式紹承前代政治模式，國家正式治理權力機構止于縣，縣以下則付之于職役系統，亦輔之以士紳、宗族等基層社會自發性權威資源參與治理。從根本而言，清代傳統的基層治理模式是相對比較“簡約”的，而這自然是建立在基層政務相對簡單的基礎上，除了基本的財政汲取和治安控制，國家權力并不過多介入基層社會。清末新政時期，傳統的治理模式發生了深刻變革，基層治理亦不例外。在眾多制度變革中，城鎮鄉地方自治是當時國家基層治理改革的重要內容。

從本質而言，清政府在進行改革制度設計之初，著意以官治統攝自治，使基層自治始終不脫官權控制范疇，并有意以讓渡一部分基層治理權力為代價，將本該由國家承擔的基層改革成本轉嫁給基層社會，在“自治”之名義下實現基層控制效能與成本的優化?；诂F代戶口調查制度的“居民”概念的確立，實質是地緣主義視角的治理概念取代了傳統“臣民”等身份視角的舊政治話語。當然，在改革的實際操作過程中，新制度的落地會遭遇很多挑戰，但由此而形成的新治理模式卻一直深刻影響著中國日后的基層治理形態。

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[4]憲政編查館奏核議城鎮鄉地方自治章程并另擬選舉章程折[A]//清末籌備立憲檔案史料：下冊，北京：中華書局，1979.

[5]閔闇.中國未立憲以前當以法律遍教國民論[J].東方雜志，1905（11）：223-224.

[6]出使各國考察政治大臣載澤等奏請以五年為期改行立憲政體折[A]//故宮博物院清明檔案部.清末籌備立憲檔案史料：上冊.北京：中華書局，1979.

[7]憲政編查館奏核復自治研究所章程折[A]//遲云飛.清末立憲運動史料叢刊：第5冊，清廷的預備仿行立憲：第三卷，太原：山西人民出版社，2020.

[8]劉錦藻.清朝續文獻通考：卷三百九十五·憲政三[M].杭州：浙江古籍出版社，2000.

[9]城鎮鄉地方自治章程[A]//徐秀麗.中國近代鄉村自治法規選編.北京：中華書局，2004.

[10]魏光奇.官治與自治：20世紀上半期的中國縣制[M].北京：商務印書館，2004.

[11]花縣駱鴻年.城鎮鄉地方自治章程講義[J].廣東地方自治研究錄，1909（14）：45-64.

[12]董玉墀.城鎮鄉地方自治章程評釋（續前）[J].湖北地方自治研究會雜志，1909（4）：38-39.

[13]各省關于城鎮鄉自治與民政部往來之電文[J].寶山自治雜志，1910（5）：88-91.

[14]公布地方自治章程及選舉章程諭[A]//遲云飛.清末立憲運動史料叢刊：第5冊，清廷的預備仿行立憲：第三卷，太原：山西人民出版社，2020.

[15]城鎮鄉地方自治選舉章程[A]//徐秀麗.中國近代鄉村自治法規選編.北京：中華書局，2004.

[16]巡警部奏請清查戶籍折[J].東方雜志，1906（3）：178-179.

[17]廣福鄉自治公所為選舉鄉董鄉佐呈縣文[J].寶山自治雜志，1910（5）：55-56.

The Evolution of Grassroots Governance Model in the Late Qing Dynasty： Centered around the Issue of Autonomous Elections in Urban and Rural Areas

[Abstract] The autonomy of urban and rural areas in the late Qing Dynasty was an important part of the reform of grassroots governance in modern countries. This institutional change profoundly changed the grassroots governance model and political ecology in China since modern times. The electoral system was an important component of urban and rural local autonomy. The impact and influence of this transplanted Western style electoral system on the grassroots political ecology of China at that time could not be underestimated. The governance concept from a geopolitical perspective such as “residents” had replaced the old political discourse from a traditional identity perspective such as “subjects”. Behind the establishment of the concept of “voters” was the transplantation of the Western electoral system， which had led to significant changes in the sources and structures of power in grassroots governance.

[Key words] new policies of the late Qing Dynasty；grassroots governance；urban and rural local autonomy；electoral system