高質量推進預算績效管理的探索與思考
——以江蘇省常州市為例

●管 華 李 軍 王文俊

《黨的二十大報告輔導讀本》之《健全現代預算制度》明確指出，構建完善綜合統籌、規范透明、約束有力、講求績效、持續安全的現代預算制度。自2018 年全面實施預算績效管理改革以來， 江蘇省常州市堅持以高質量推動預算績效管理為目標， 努力打造預算與績效兩駕馬車， 不斷優化資金資源配置， 持續提升公共服務質量水平， 為地方經濟社會發展提供新的動力動能。

一、規范有序，構建預算績效管理“三大體系”

常州財政全面做好預算績效管理改革的各項任務， 統籌謀劃， 協調發展， 努力打造符合常州發展實際的預算績效管理模式。

（一）制度引領，設立績效管理“操作指南”

1.一張藍圖做好頂層設計。 2020年，常州出臺了《關于全面深化預算績效管理的實施意見》， 并以此為總綱領，在2 年時間相繼出臺《市級部門預算績效目標管理暫行辦法》《市級項目支出績效評價管理暫行辦法》《市級預算績效監控管理辦法》 等一系列配套文件，逐步構建起與“全方位、全過程、全覆蓋”管理要求相匹配的“1+N”制度體系框架。同時，常州市制訂了三年行動計劃（2020—2022 年）任務清單，從拓展預算績效管理層次范圍、 規范預算績效管理業務流程、 夯實預算績效管理基礎支撐等三方面出發， 詳細制定25 項具體任務， 明確工作目標、責任單位和完成時間。

2.內外雙控明確職責分工。 一方面， 構建財政內部各處室的分工協作機制，出臺《預算績效管理內部操作規程》，以績效為導向，將績效管理充分融入預算管理全過程，明確績效處、業務處室、 綜合處室在預算績效管理各環節中的職責和分工，著力解決“怎么做績效”的問題，在全局逐步形成齊抓共管的績效管理工作格局。另一方面，推動預算部門落實績效管理主體責任，出臺《加強部門內部預算績效管理基礎工作的通知》，要求各部門進一步加強對預算管理和績效管理的組織領導，建立上下協調、部門聯動、層層落實的工作責任制，健全決策、管理、執行、監督體系，明確內部分工，加強內部協作， 確保預算績效管理延伸至基層單位和資金使用終端。

（二）重點突出，強化績效管理“執行系統”

1.把準績效目標“前道核心”?？冃繕耸强冃Ч芾淼钠瘘c和基礎， 其設置的好壞直接關系到績效評價乃至整體績效管理工作的質量和效果。 常州財政始終緊抓績效目標這個“關鍵第一步”，夯實其在全過程績效管理中的基礎性支撐作用。 提升績效目標與預算安排的一致性，在績效目標的編制、審核、批復、公開四個方面實現與預算安排四個同步，增強預算透明度和公眾監督力。 探索績效目標標準化建設， 通過制定統一簡潔的部門整體預算績效目標申報模板和提煉核心產出類指標， 增強績效目標可操作性。 建立多重審核機制，包括部門初審、財政復審和重點項目專家論證，確?？冃繕说暮侠硇院陀行?。 近兩年，常州市級累計編報部門整體績效目標和特定目標類績效目標超2000 個。 同時， 選取11 個項目開展重點績效目標專家評審，涵蓋民生保障、生態環保、產業扶持、金融基金等多個領域，并隨預算草案報人大審議。

2.抓牢績效評價“后端重點”。 出臺《市級項目支出績效評價管理暫行辦法》，在績效評價環節對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、全面、公正的分析和評判，力求各環節抓住重點、簡明高效，將目標導向、問題導向、結果導向貫穿始終。單位自評、部門評價和財政評價三種方式統籌兼顧、各有側重、相互銜接，根據項目不同特點實施不同的評價管理模式，制定不同的評價體系，提升評價的科學性和針對性。 出臺《財政績效評價業務操作規程》，將財政績效評價分為前期準備、組織實施、成果驗收及應用三個階段，細化15 條具體流程，明確各階段的工作重點和注意事項， 通過規范化管理進一步提升財政績效評價業務的標準化水平。 近兩年在多個重點領域開展重點項目績效評價，包括政府專項、部門整體、補貼政策、政府采購、政府信息化、政府投資基金、資產管理、專項債券、社?；鸬染糯箢I域，涉及資金超65 億元。 重點項目績效評價報告報四套班子領導， 為優化支出結構和安排下一年度預算提供重要參考。

（三）多元推進，完善績效管理“支撐體系”

1.建立專業智囊團隊。吸引來自不同專業、不同領域的專家學者加入績效管理專家智庫，范圍包括宏觀政策、會計審計、高校學院、工程造價等多個行業。 充分發揮各類人才資源在績效管理方面的智力支持作用，積極參與績效目標評審、重點項目績效評價評審等各個環節，全面提高預算績效管理工作質量和專業化水平。 2020 年成立常州市公共績效評價行業協會；2023 年底會員63 家，包括會計師事務所、稅務師事務所、工程造價公司及各類咨詢機構。 協會成立以來，相繼舉辦“績效再認識，管理更績效”常州市首屆預算績效管理論壇和國內首個由地市級主導實施的績效主評人培訓班，通過各類活動和培訓，不斷提升第三方機構隊伍的專業技能和評價報告的權威水平。

2.強化考核監督力度。 將績效管理納入全市高質量發展考核體系， 重點考核預算單位的績效管理組織架構完整性、職責分工明確性和規章制度健全性，引導部門夯實績效管理工作基礎，同時，對預算績效管理有創新舉措和成果運用的予以加分， 鼓勵預算單位將績效管理與工作實際結合，突破創新。 加強績效與人大、審計等外部力量的合作，建立多部門共同參與的多維度監督體系，通過工作互動和成果共享，對預算部門進行全面客觀公正的評價， 及時發現和解決問題，確保工作效率得到明顯提升，政策制度得到有效落實。 充分利用預算管理一體化系統，在績效目標管理上嚴把項目入庫申請關， 在績效運行監控上采用“紅、黃、綠”三色預警機制，切實提高預算單位績效目標執行到位水平。 同時，加快案例推動和模板建設，將項目預算、國有資本經營預算、社?；痤A算、政府購買服務、政府性基金等不同領域的共性評價體系嵌入預算管理一體化系統， 為全面深化預算績效管理提供技術支持。

二、開拓創新，探索績效管理“四大領域”縱深發力

在做好全面預算績效管理日常工作的同時，常州財政積極探索以績效管理為中軸， 與具體業務有機結合，在多個領域先行先試，將績效工作做深做實，努力開創預算績效管理新格局。

（一）支出進度領域：績效監控盤活沉淀資金

出臺《市級預算績效監控管理辦法》，明確財政部門、預算部門、項目承擔單位的職責分工，重點對預算執行情況和績效目標實現程度開展日常監控和重點監督。 通過預算管理一體化系統實現日?？冃ПO控全覆蓋， 明確并壓實項目承擔單位日?？冃ПO控職責。 每年二、三季度開展重點監督，重點關注預算資金撥付到位、預算部門實際支出、預計階段性產出的完成進度、預計階段性效益的實現進度等情況，提高績效監控的針對性和有效性。 加強績效監控結果應用，嚴肅預算執行紀律，對偏離績效目標的支出及時采取糾偏措施，保證黨委政府重大戰略部署和政策目標如期實現，并將績效監控結果與當年度預算調整及以后年度預算安排掛鉤。 2023 年，常州市重點推進預算執行進度和績效目標“雙監控”，對支出進度偏慢的項目逐個進行剖析， 研究改進方案和具體措施，確保盡早落實；對支出嚴重不達進度的市級專項資金進行重點績效跟蹤， 全面把握項目年度目標完成可能性，根據分析研判結果，全年收回并盤活沉淀資金超5000 萬元。

（二）政府投資領域：事前評估優化資源配置

出臺 《市級政府投資項目事前績效評估實施方案》，運用科學合理評估方法，從項目設立必要性、績效目標合理性、實施方案可行性、項目經濟性、籌資合規性等五個方面出發， 進行客觀全面的評估及論證。方案具體細化為20 條評估要點， 使評估工作簡潔明確。 方案的出臺，進一步優化了政府投資項目預算績效管理模式，實現了政府投資項目全面預算績效管理“事前—事中—事后”全過程閉環。 2023 年，常州又出臺了《電子政務項目事前績效評估實施方案》，將績效管理關口前移，有助于從源頭把好電子政務項目質量關。文件明確凡擬實施且使用財政性資金的市級電子政務項目，都將納入事前績效評估及論證的范圍。 市級預算部門實施本部門電子政務項目的事前績效評估，市級電子政務項目主管部門牽頭對事前績效評估進行論證，市級財政部門對事前績效評估項目開展預算審核和財政可承受能力評估。事前績效評估論證結果作為編制項目預算和納入年度市級電子政務項目建設計劃的重要依據，進一步強化了事前績效評估結果的剛性運用。

（三）資產管理領域：績效管理提升資產效能

為加強市級行政事業單位國有資產管理與監督，提高國有資產使用效率，2022 年常州市出臺《市級行政事業單位國有資產績效管理辦法》，以財務報表和資產報表為基礎，依據規范客觀的績效指標體系，對行政事業單位使用的國有資產進行量化分析、 綜合評價和結果運用。國有資產績效管理以提升資產績效為目標，以績效評價為手段，以結果運用為導向，建立了包括資產管理政策、日常管理控制、資產運行效率和管理創新激勵等指標的績效評價體系，實行資產全領域、管理全過程的績效考核。 將績效管理的理念融入國有資產管理有效實現了“四個結合”，即資產管理與預算管理結合、資產管理與財務管理結合、實物管理與價值管理結合、保障公共服務與提高資產效益結合。 2023 年，市級財政首次將資產管理領域納入重點項目績效評價范圍，其中，行政事業單位資產項目1 個，規模11 億元，高校資產項目1 個，規模34.08 億元。

（四）支出標準領域：成本效益提高管理質量

成本績效管理，是基于成本、質量、效益分析比較，將績效與預算深度融合的資金管理模式，它以成本為出發點，以效果為落腳點，將成本效益分析和通過成本構建的支出標準體系作為有效的管理工具，在同等產出和效益情況下實現成本最小化，全面衡量投入成本，以提升預算安排的科學性和合理性，強化預算約束力，緩解財政收支矛盾，實現資金和資源的優化配置。常州財政積極探索成本定額標準和預算支出標準，持續推動部門業務流程優化，實現以標準促改革、以改革提質效，推動政府治理能力和治理水平現代化。 近兩年，先后在軌道交通運營補貼和公交運營補貼方面進行成本規制研究，在行政事業單位物業費用方面進行標準化探索。通過梳理歷史縱向數據和同類項目橫向數據， 采用定量分析和動態比較等方法，明確成本要素結構，并對各類成本進行核算、對比、分析，厘清政府與市場支出責任邊界，評估財政資金安排的合理性， 并作為下一步安排預算的測算基礎，提升財政補貼的科學化水平，實現降本增效。

三、繼往開來，奮力推動預算績效管理“四個提升”

當前，經濟社會發展形勢復雜嚴峻，財政可持續發展任務較為艱巨?？冃Ч芾硪浞职l揮其在預算決策和政府治理中的基礎性作用，不斷提升財政資金的效率、效能和效益。

（一）行穩致遠，深化預算績效管理的理念提升

通過近年來的實踐和探索，全面預算績效管理的宏觀體系基本完成， 多主體聯動的實施格局基本形成，但“花錢必問效、無效必問責”的績效理念還不夠牢固，系統性思維還有待加強。一些預算部門“重申請輕管理，重分配輕效益”的問題還沒有得到根本改變，成本意識和績效意識還不強。這些問題會直接影響資金需求的精準度和預算安排的科學性，導致有限的財政資金與公共需求存在錯配， 最終導致公共服務效果不理想?？冃Ч芾?，既是黨政機關開展各項工作的“助推器”，也是管好支出的“緊箍咒”。特別是當前財政收支矛盾愈發突出，預算平衡壓力持續加大，黨政機關過緊日子的內在要求十分迫切， 要以預算績效為核心，區分輕重緩急、堅持有保有壓，在統籌平衡的基礎上安排預算。 要進一步加強績效管理機制常態化建設， 使各級各部門從根本上認識績效管理的必要性和緊迫性，從“要我績效”向“我要績效”轉變。要將績效方法自覺融入部門決策和具體業務工作中，將理論與實踐相結合，有效提高預算資金的管理水平和政策制度的實施效果。

（二）精益求精，促進績效各環節的效率提升

當前“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系基本已經建成， 但預算績效實踐的深度和廣度與預算績效管理的目標和要求還存在一定差距，針對管理和實踐中遇到的薄弱點，必須逐一分析、彌補短板、精益求精。要進一步夯實目標編制、運行監控、重點評價等績效管理鏈條中的關鍵環節， 提升績效管理的整體水平和效率。 績效目標是預算績效管理的起跑線，也是績效監控和結果應用的基礎條件，要牢牢抓住這個直接影響績效評價質量高低的“牛鼻子”，將績效指標和工作目標有機結合，全貌反映工作實績，強化支出責任。要將績效運行監控作為確?？冃繕巳缙趯崿F的重要手段， 以問題為導向深入開展部門整體預算績效監控和重點項目預算績效監控，通過績效信息分析，發現問題，及時糾偏，并與預算安排和調整掛鉤， 提高績效監控的針對性和有效性。 要將績效評價結果作為預算績效管理工作的落腳點和內生動力，尋找更加科學合理高效的方法，建立資金安排與績效評價結果相掛鉤的分配機制，獎優罰劣，科學合理編制部門預算，持續優化財政支出結構，規范支出管理。

（三）突出重點，加強成本效益分析的能力提升

成本意識和績效意識關系到資金需求的精準度和預算安排的科學性， 要努力提升有限的財政資金與不斷增長的公共需求之間的適配關系， 進一步擴大在公共服務領域的成本績效管理， 堅持以成本為中心、以效果為目的，達到控制預算、提升產出的目的。 在項目前期根據預期要達到的效果分析測算出要投入的成本，并根據核定的成本進行預算編制。在項目實施階段進行跟蹤監控， 包括成本支出進度監控和績效目標監控。在項目結束后進行績效評價，重點關注成本控制水平和績效目標完成情況， 并通過數據歸納分析，形成不同領域、不同行業的費用支出定額標準，為后期整體規劃、資源配置等提供指導意見。 通過加強成本效益分析， 決定預算支出安排次序，核減低效無效支出，提升資金安排精準度。 在前期試點積累經驗的基礎上， 要進一步擴大成本績效管理在公共服務領域的應用范圍， 通過全面核算投入成本，明確支出標準，進一步降低成本、節約資金，并形成可復制的經驗模式予以推廣。

（四）多元協同，推動績效評價報告的質量提升

績效評價報告是績效結果運用的關鍵， 報告質量的高低直接體現在項目描述是否全面完整、 存在問題是否客觀公正、意見建議是否實際可行。高質量的評價報告是結果運用的基礎， 可以為資金和資源在部門間的合理分配提供更多有參考性、 有建設性的意見建議。 要加強績效指標體系建設， 構建分行業、分領域核心績效指標和標準體系，為績效評價提供科學合理的“標尺”。要加強業務培訓和指導，在提升理論水平、專業技能和實踐能力的同時，讓更多預算主體了解績效、關注績效、支持績效，支持配合做好績效評價工作。要利用大數據、人工智能等信息化手段，解決項目數據收集不完整、數據分析不到位、針對性問題不強等問題， 提升績效評價報告的專業性。 要加強第三方機構的跟蹤監督，組建由“財政部門+預算部門+第三方機構”構成的聯合項目小組，從項目確定至報告完成， 對績效評價的重點環節著重跟蹤監督，及時發現并糾正工作中的問題，同時，邀請績效專家、 行業專家對評價方案和評價報告進行評審指導，進一步提升報告的質量和水平。