提高土地儲備成本管控效能對策以北京市為例

張雪

[摘要]? 土地儲備是土地資源管理中極為關鍵的環節，對于調控土地市場、盤活城市存量土地資源等方面均具有非常重要的影響，因此采取措施提高土地儲備成本管控效能是極為重要的。目前，我國雖然已經出臺了大量的政策法規，對土地儲備工作給予了支持，但依舊存在缺少資金補充、成本管理體系不完善、財務成本高、土地儲備周期長、成本資金難以回籠等方面的問題?；诖?，要完善土地儲備資金結構，構建土地補償定價體系，建立完善的全過程成本控制體系，擴寬融資渠道，減少土地儲備成本支出，壓縮土地儲備周期，提高土地出讓速度。

[關鍵詞]? 土地儲備；成本管控；土地管理；征地補償

[作者單位]? 北京市規劃和自然資源委員會延慶分局

各級人民政府在相關法律法規所批準的權限范圍內，通過收回、收購、征用等方式取得土地使用權，并對其進行儲存或開發，同時向社會提供各類建筑用地的行為稱為土地儲備。在對土地儲備的過程中，所涉及的成本不僅包括前期費用、征地補償費及相關稅費、收購補償費、房屋征收（拆遷）補償費及相關費用，還涉及市政基礎設施建設費用、利潤或管理費、兩稅兩費、審計費、清算費用等。從開發角度看，總體上土地儲備成本包括土地使用權取得成本、土地前期開發成本及土地持有成本。

土地儲備成本管理過程中存在的問題

資金補充體系不健全。我國土地儲備資金的來源主要包括四個方面：政府預算資金、土地出讓收入、發行債券和其他金融機構貸款。目前，我國用于土地儲備的資金大部分來源于政府預算資金，財政撥款是政府部門為保證土地儲備體系順利運行，而對土地市場進行的宏觀調控手段。但由于土地儲備需要投入的資金量大、資金應用周期長等原因，致使財政撥款不能滿足土地儲備對資金的需求，導致其在土地儲備方面發揮的作用較小。同時，國家財政部門對于資金的撥付通常有固定的投資計劃，會根據所制定計劃進行資金撥付，所以財政撥款具有一定的不確定性和不穩定性，在一定程度上影響著土地儲備的運行。

此外，政府資金撥款的數量、資金占用量相對較大，加之土地儲備運作周期較長，地方政府財政的實際收入遠低于其支出，這使得政府財政部門撥款的土地儲備資金來源難以滿足實際需求。如果政府的支出和收入不夠均衡，那么土地儲備成本管理也會變得更加困難。而按照土地儲備階段來看，土地儲備成本又可以劃分為購置成本、開發成本、持有成本。土地購置成本是獲取土地的費用，包括征地、安置補償和稅費等；土地開發成本包含了土地建設和配套設施建設的費用；土地持有成本主要包括融資風險。而目前北京市地方政府財政收入與其支出之間嚴重失衡，土地出讓收益又具有滯后性且受市場波動影響較大，這也在一定程度上導致了土地儲備成本管理的落差。

缺乏有效的內部成本控制機制。首先，土地儲備內部成本管理機制不完善。土地補償缺少明確標準。雖然國家相關法律法規對集體土地使用權的獲取以及國有土地上房屋的征收補償標準作了明確的規定，但是缺少超轉人員安置費用的規定，只是概括性地規定“確保超轉人員待遇不降低的同時降低土地成本”，為政府與安置房都留下了較大的議價空間。在進行棚戶區拆遷時，超轉人員的基數是較為龐大的，部分區政府（管委會）的安置難以滿足當前的超轉人員基數。這就增加了超轉人員安置費用的不確定性，導致區域內同類型土地的儲備成本相差較大，而這不僅會影響土地儲備成本，還會使國家財政面臨一定的壓力。

其次，土地儲備工作不是某一個部門就能夠單獨進行的工作，其需要不同職能部門的員工共同配合參與，這就使整個土地儲備工作中需要進行成本控制的部分增多。由于各部門之間缺少有效的溝通，導致各部門工作不協同，在成本管控過程中，無法有效地將各部門的成本進行統一控制，從而影響了實際管控工作的效率。

土地儲備財務成本擴大。土地儲備是各級人民政府按照法定程序在批準權限范圍內，對依法取得土地使用權的土地進行儲備或前期開發整理，并提供建設用地的行為。這需要大量的資金注入，而國家的財政撥款難以滿足土地儲備工作的資金需求，因此土地儲備機構就會積極尋求各方資金的支持，這就會導致實際工作中地方債務資金利息成本增加。地方發放債務資金雖然有一定的限額，但是由于土地的出讓周期較長，不能及時獲得土地出讓利益償還地方債務資金。隨著時間的增加，地方債務資金的財務利息也在不斷地擴大，最終導致土地出讓利益難以完全償還地方債務資金，從而增加了土地儲備成本，還為土地儲備工作帶來一定的風險。

另外，金融機構的過度參與也會導致土地儲備財務成本擴大。向地方金融機構進行貸款是最常見的資金尋求方式，然而在這個過程中，各金融機構希望在土地儲備工作中為自身謀取利益，通過不斷收緊信貸投放來增加話語權，使土地儲備機構難以根據政府的宏觀調控來進行土地儲備。這就導致在資金注入方面，政府部門處于劣勢地位，而金融機構掌握土地儲備工作的主動權，政府不僅無法對市場中的土地資源進行有效的調控，還會增加自身的土地儲備成本。

土地儲備周期過長。目前北京市的土地交易市場中，土地資源主要用于房地產的開發，因此房地產市場的波動在很大程度上影響土地儲備工作的進行。首先，房地產市場存在固有的變化周期，在各階段進行變化的拐點是無法精準抓取的。這會直接影響土地儲備工作的資金周轉。在房地產市場處于繁榮階段，就會增加土地出讓收益，使土地儲備工作的資金能夠高速流轉；在房地產市場處于低迷階段，大量土地流拍，使得土地儲備機構難以及時變現土地，成本不能及時收回，還需要持續投入持有成本，增加土地儲備成本，使土地儲備機構面臨一定的財務風險。其次，房地產市場的土地購入比例較低。對于房地產市場而言，土地資源是其能夠維持發展的根本，但是目前大部分房地產企業對于拿地的積極性不高。國家統計局近期發布的一組數據顯示，2022年1—9月，商品房銷售面積較上年下降22.2%，商品房銷售額同比下降26.3%。這反映出銷售業績不佳，房地產企業的流動資金不充足，繼而影響其土地購入的意向。此外，從2021年各大房地產企業新增土地儲備來看，大部分的房企都擁有足夠的土地儲備，足夠其進行2—5年的開發。房地產市場不再購入土地資源，就會使土地儲備機構所囤積的土地無法脫手變現，這不僅會增加土地儲備成本，還會因土地收購成本資金來源的多樣化，給企業帶來一定的財務風險。

提高土地儲備成本管控效能的對策

完善土地儲備資金結構，構建土地補償定價體系。土地儲備工作最為關鍵的就是資金的支撐，在國家財政撥款不能完全滿足土地儲備工作成本支出的情況下，土地儲備機構就需要不斷地完善其資金結構，使其能夠正常運行。首先，設立土地儲備專用資金。土地儲備機構可以將土地出讓收益進行整合，成立土地儲備專用資金，再由財務部門統籌管理，通過對政府宏觀政策的把控與成本的有效控制，進而實現資金的有效利用。同時在進行融資時，合理分析出資比例，保證土地儲備機構對土地儲備工作的主動權。其次，土地儲備是一個周期較長的工作，在實際的工作中，由于土地出讓需要一定的時間，以至于其收購成本難以快速收回，甚至還會產生一定的持有成本。在這種情況下，部分已完成項目的土地儲備工作，對還未出讓或未計劃開發的土地可以臨時利用。這不僅可以避免這部分土地資源閑置浪費問題，還能產生一定的收益，在一定程度上也緩解了土地儲備機構成本資金不足的壓力。除此之外，政府相關部門要充分考慮評估定價的標準，建立完善可行的土地補償定價體系，以保證土地定價合理開展。

目前，北京市征地區片綜合地價按區片范圍從7.5萬元/畝到90萬元/畝不等，其中海淀區、豐臺區價格排在首位，達到了 90 萬元/畝。近兩年以來 ，北京市征地范圍涉及各個區，通過對比可直觀地了解到其不同的土地補償定價，以及差異化的補償方式。

建立完善的全過程成本控制體系。在土地收購方面，國家已經出臺了大量的文件，對土地的收購補償標準進行了嚴格的規定，但是對部分國有土地的收購補償依舊存在一定的不確定性。因此，在實際土地儲備工作中，要不斷健全土地儲備成本管理體系。政府要發揮其宏觀調控與監督管理的職能。土地儲備是政府進行土地宏觀調控的重要手段，因此土地儲備機構要將土地價值發揮到最大，合理分配土地的使用，優化土地資源配置。政府除了具有對土地的宏觀調控職能外，其監督管理職能也不容忽略，因此應積極調配各方效益。在土地儲備的價值取向上，當出現政府利益、個人利益與社會利益相互影響的情況，政府應首先考慮社會利益，保證土地儲備的利民性、公開性與科學性。

北京市于2018年實施新的土地資源整理儲備辦法，新辦法將土地收儲對象由宗地改為規劃實施單元，通過整體統籌規劃實施單元的土地資源、開發建設、成本控制等實現多規協同。在新政策的指導下，建立健全完善的項目事前、事中、事后全過程成本控制制度勢在必行。項目啟動前，需開展好相關前期研究工作并預估成本。如各地方政府應在國有土地上非住宅房屋征收前，對其進行明確的評估和制定完善的補償機制。國有土地上非住宅房屋的征收是當前土地儲備工作的重點環節，我國用于儲備的土地多屬于國有土地。以北京市延慶區為例，其在對大榆樹鎮下屯村的國有土地上非住宅房屋（地號A-21-05-0016-1）進行征收時，不僅針對該地區的非住宅房屋做出了有效的評估，還出臺了《延慶區大榆樹鎮下屯村棚戶區改造和環境整治項目（回遷安置房建設項目）非住宅房屋征收補償安置方案》和規定了已辦理登記房屋與未經登記房屋的認定標準，并提出了貨幣補償與產權調換兩種補償方式。除此之外，還明確了停產停業損失補償由房地產價格評估機構依據《北京市國有土地上房屋征收停產停業損失補償暫行辦法》（京建法〔2011〕18號）給予補償。產權調換則是評估公司對被征收房屋、產權調換房屋分別評估后進行差價結算的行為，多退少補。政府明確了征收評估與補償辦法，并在相關網站上進行公布，能夠有效地減少在土地儲備工作中產生的糾紛，使國有土地上非住宅房屋征收工作擁有明確的成本預算。項目實施中，加強協調配合，縮短征收時間。如在土地取得和土地開發階段，成本主要包括土地補償費、安置補償費、必要的前期開發費用（七通一平）等，此類成本需及時辦理項目竣工財務決算和結算，使得項目預算、決算有機銜接，形成相互制約的成本管理機制。項目供應后，對投入的儲備資金實行績效考評，考評結果作為事業單位績效工資分配的重要依據，并組織實施改進工作的相關措施。

擴寬融資渠道，減少土地儲備成本支出。土地儲備所需的資金較為龐大，不能僅依賴于國家財政與土地儲備機構的自有資金，還需要通過社會融資來獲取資金，例如與金融機構的業務合作等，所以擴寬融資渠道是十分必要的。土地儲備機構在與金融機構的合作過程中，可以通過資源置換、聯合露出、聯合活動以及聯合產品開發等合作方式，使土地儲備機構獲取足夠的資金，金融機構也能有一定的利益可圖，同時還保證了政府對于土地儲備工作的主導性地位。土地儲備機構還可以成立投資理財中心，開發證券以及土地開發信托等產品，這樣不僅使土地儲備機構能夠提前獲取一定的成本資金，還可以將土地出讓的不確定性平均分攤于投資者身上，進而降低土地儲備的財務風險。

同時，使用PPP融資模式。PPP融資模式是指“公共私營合作制”，也就是說政府與私人組織合作建設城市基礎設施項目。在進行土地儲備工作時，土地儲備機構可以充分引入社會資本的力量，通過PPP模式來進行融資，成立相應的土地儲備公司，同時由政府作為主導力量，從而吸引社會資本的融入。社會資本僅進行資金的投入和獲取后期土地出讓利益的分成。這樣的模式不僅能夠實現土地儲備成本的最小化，而且保證了政府對土地儲備工作的主導性地位。

縮短土地儲備周期，提高土地出讓速度。為解決房地產領域規范化管理不足、開發項目周期長、歷史遺留項目清理乏力等問題，北京市規劃自然資源委于2021年制定了土地儲備開發項目實施模式分類處理工作方案，并在全市范圍開展分類處理工作。截至2022年4月，北京市有14個區共145個項目（約5750公頃）通過主體變更、資金保障模式或范圍調整、撤項等方式進行分類處理。這使政府對土地儲備資源的管控能力得到強化，并為縮短土地儲備周期，提高土地出讓速度提供了抓手。

同時，北京市通過加強存量建設用地利用潛力的調查，對“批而未供”項目用地建立臺賬，每年按照批而未供基數的25%定期定量按指標消化歷史遺留項目，以提高土地出讓速度。

此外，土地儲備機構應進一步做到明確項目競拍標準，促使有拿地意向的開發商在滿足標準的前提下能夠快速精準地購入意向土地資源，使土地儲備周期大大縮短。例如北京市朝陽區孫河鄉前葦溝組團棚戶區改造土地開發項目002、003R2類居住用地地塊，競買保證金為81000萬元。該項目的競拍標準為參加競買的企業須具有房地產開發資質，可以獨立競買也可以聯合競買，聯合競買的聯合體各方須同時具有房地產開發資質，同一企業及其控股的各個公司不得參加同一宗地的競買。這就發揮出了篩選和門檻的作用，避免一些資質不過關的企業渾水摸魚。該項目還要求競得人和競買人不得在宗地競買期限內要求撤回其競買報價，不得提供虛假證明文件或隱瞞事實，以上這些都可以讓開發商的項目落地變得更加規范標準。