當代中國農地史的佳作

摘 要：受古史評家的啟示，比照譯著“信、達、雅”，文章提出了“真、細、全”的史著評價標準，并據以評論了《中國當代集體農地制度史（1978—2014）：農地承包、調整和流轉》，作者認為這是當代中國史學的一部佳作，既充分肯定了其在農地承包、調整、流轉方面的精到分析和深刻揭示，也指出了其在農地制度和政策總體考察方面的不足，為進一步深入探索指明了方向。

關鍵詞：農地制度 真細全 相關主體互動

DOI：10.19592/j.cnki.scje.411970

JEL分類號：P25，P32，Q15? ?中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A? ?文章編號：1000 - 6249（2024）04 - 151 - 08

在《中國當代集體農地制度史（1978—2014）：農地承包、調整和流轉》（以下簡稱《農地》，凡引自該書，只注頁碼；國家行政學院出版社，2023）的“自序”和“后記”中，劉憲法研究員兩次提到筆者，并在最后寫道：“我愿把此書獻給張曙光老師”（第646頁）。受此大禮，我感到非常榮幸！認真讀完這部80 萬字的巨著，認為自己有責任和義務做出評論。

一、關于史學著作的評價標準

由于對史學的興趣和熱愛，近幾年讀了一些史學著作，頗受啟迪。讀了《農地》，筆者思考了一個問題，一部史著的好壞優劣如何評價，有什么標準？

國人具有史學的光榮傳統，曾經出現了《史記》《資治通典》等史學名著，關于史學評論也有諸多建樹。因此，我著手從前人那里尋求借鑒。唐朝劉知幾的《史通》是最早的史學評論著作，他認為“史才須有三長”，“三長，謂才也、學也、識也”。不具備三長，就不是好的史學家，不應擔負史官的重任。所謂史才是指選擇、組織史料的能力和書寫記事的技巧，要求做到“善擇”“辯疑”“考偽”，認為“敘事之工者，以簡要為主”，應當“省字約文，事溢于句外”。所謂史學，包括考察問題時所征引的史料和歷史知識，強調“采摭群言”，主張把所有歷史著作都作為取材的對象。所謂史識，是指歷史見解，包括分析歷史事件和評價人物的觀點、態度，重視辨善惡、明是非、寓褒貶。

在《文史通義》中，清章學誠在劉知幾“史才三長”的基礎上，提出和討論了“史德”，認為能具史識者，必知史德，“德者何？謂著書者的心術也”。他認為“欲蓋為良史者，當慎辯于天人之際，盡其天而不益以人也”，進而指出，“盡其天而不益以人，雖未能至，茍允知之，以足以稱著書者之心術矣”?？梢?，心術與“天”“人”密切相關。由于史書必須經過史家的勞作，因而史家是借助自己的氣和情來辯天人，“氣合于理，天也；氣能違理以自用，人也。情本于性，天也；情能汨性以自恣，人也”。由于“天與人參，其端甚微”，因此，“心術不可不慮”“不可不慎”。

這些都是經典之說和經驗之談，對如何評價有很多具體討論，并有評價事例可資借鑒，值得我們認真學習和參考。不過，討論問題的角度有所不同，他們都是從史家出發，我們則是從史著著眼，二者又有密切聯系。

大家知道，嚴復在譯作《天演論》“譯例言”中提出了譯著的標準“信、達、雅”?！靶拧笔侵浮皩⑷纳窭?、融會于心”后“忠實于原文的意義”?！斑_”是指“下筆抒詞，自善互備”，即“行文流暢”。 嚴復用古漢語翻譯，并引《易》曰“修辭立誠”，子曰“辭達而已”，“言之無文，行之不遠”，認為“三者乃文章正軌，亦即為譯事楷模。故信達而外求其雅”。不過嚴復的雅是指“古雅”，到了今天，一般是指文采“優雅”。三字言簡意賅，深刻全面，具有較強的指導意義，為不少學者所推崇，基本上成為譯界的共識。

受到史評家的啟示，比照于譯著的信達雅，筆者杜撰出史著的評價標準為“真、細、全”?！罢妗笔侵盖笳?、求實，一是一、二是二，秉筆直書，寫成信史，不掩蓋、不偏漏、不編造，不為尊者諱?！凹殹笔侵讣毠?，主要是關鍵細節，乃歷史事件和人物的奇特和精妙之處，要清晰呈現，深刻揭示，既不能事無巨細、面面俱到，又不能大而化之、模棱兩可?！叭辈粌H是指要有宏觀視野和全局觀點，而且對正確和錯誤、成功和失敗、前進和倒退都要全面記述和充分展示。不能只講一面，以偏概全，更不能好走極端?？梢?，與史才三長和信達雅一樣，真細全是密切關聯的?！罢妗蹦耸分`魂，“細”乃史之血肉。沒有細節，籠而統之，似是而非，“真”就無法落到實處。而“全”則是建立在“真”和“細”的基礎之上的。筆者以為，做到了這幾個字，就是優秀的史學著作。本文以下就以此來評價《農地》，從中也可以看出三者的內在聯系。

二、《農地》的貢獻和特色

《農地》以集體農地的承包、調整和流轉為主題，集中討論了從1978—2014年中國農地制度變遷的歷史過程。按照“真、細、全”的標準衡量，《農地》是當代中國農地史的一部佳作，可讀性很強。

首先來看真。作者真實地描述了中國農地制度的建立和演變過程，既說明了現有政策和法律是如何規定的，也再現了地方、集體和農民是如何執行和行動的，它們之間是如何互動和博弈的。一方面描述了農地制度形成和實施的曲折，政策如何根據實際情況和認識的變化一步步調整，另一方面，具體揭示了其實施中的矛盾、變通和實際績效。

在土地承包經營制度建立的過程中，一開始，面對農村凋敝和農民不得溫飽的現實，中央的思路和地方的想法以及農民的行為存在著嚴重分歧，政策制定者要推行生產責任制的愿望“在現實中很難操作執行”（第014頁），“兩不許”（“不許分田單干”和“不許包產到戶”）的政策底線累累被突破。好在由于有了過去政策失誤的經驗教訓，決策者頭腦比較清醒，也比較實際，允許不同意見進行討論（如“七省三縣”農村工作會議、人民公社經營管理會議、省市區第一書記座談會以及學術界的討論和爭論），然后擇其善者而從之。于是從兩“不許”變成兩“不要”（第023頁），有了回旋的余地，到“在有限范圍內承認‘雙包”（第029頁），即允許在“邊遠山區和貧困落后的地區”實行，再到1982年中央一號文件，正式承認各種承包形式都是“社會主義集體經濟的生產責任制”和“勞動成果的不同分配方法”（第036頁），最后在全國范圍內推行家庭承包經營制度。這一變革過程雖然曲折，甚至有點離奇，頗有故事性，但卻體現了高度的政治智慧?！掇r地》將此和盤托出，描述得真實、具體、活靈活現。

這一特點體現在多個方面，后面還會涉及。值得特別指出的是，《農地》區分了“家庭聯產承包責任制”和“家庭土地承包經營制”，明確指出，包干到戶經歷了包干產量的過程。對此，一些農村問題的專家在一個時期內也分不清楚，一般人至今仍然混淆，還繼續稱之為家庭聯產承包責任制。其實，事物的發展呈現出不同的階段特征，發生了一系列質變，需要認真區分和直面以對。在實行家庭聯產承包責任制初期，家庭承包經營是在集體統一經營之下進行的，定位于集體經濟或合作經濟。中國農村問題最著名的專家杜潤生，1981年曾向中央提出“切三刀”的建議，即先進地區，搞“專業承包，聯產計酬”，中間地區，搞“統一經營，聯產到勞”，困難地區，“退到包產到戶，搞它三五年”（第029頁）。到了1983年廢除人民公社，建立鄉鎮政府和村民委員會，1985年進行農產品購銷體制改革，變統購派購為合同定購和市場收購相結合，農戶已不再完全依賴集體組織，而自行與市場對接。這樣，家庭承包經營與集體經濟也就成為并聯的關系。只是由于顧及意識形態，也出于現實考慮，“政策和法律文本的表述與實際不相符合”（第044頁）。到了1998年《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，確定了“家庭承包經營”的概念，不再提“聯產”和“責任”，次年《中國人民共和國憲法》也做了相應修改，到2002年，《農村土地承包法》正式將家庭土地承包經營制寫進了法律，“完成了從家庭聯產承包責任制到家庭土地承包經營制的過渡”（第046頁）。如果說家庭聯產承包責任制下的土地承包經營權是“債權”，那么，家庭土地承包經營制下的土地承包經營權就是“物權”，《物權法》對此做出明確規定，農戶的土地財產權才得以真正確立。完成這一過程，我們花了25年，可見，成果來之不易。

其次，《農地》的最大特點是細。通過對大量歷史細節的敘述和對變遷過程的詳細分析，再現了過去30年中國農村風云激蕩的歷史畫卷。要知道，關于農地制度的研究文獻很多，大多數都是問題導向，即圍繞一兩個現實問題展開討論，而《農地》的研究方法是過程導向的。聚焦于制度規則的緣起、萌發、成長、成熟、衰落，使我們又回到了歷史活動的真實現場。下面列舉三個具體事例。

一是關于承包地的分配過程。關于分配方式，1982年中央一號文件“提倡根據生產需要按勞動力和人勞比例承包土地”，并強調“社員分配的土地應盡可能連片”。但是，中央的政策“與農戶的現實選擇并不一致”（第100—101頁）?！掇r地》把承包地的分配方式概括三種：一是按人口均分，二是按人口和勞動力比例分配，三是按勞動力分配，即“按能承包”。在“現實中，大多數農戶追求的首要目標是平均，農民更想要的是公平，因此，按人口分配土地成為首選”（第101頁）。接著，《農地》引用多項調查數據予以證明，按人口承包占70%左右，按人勞比例承包占20%左右（第101—103頁）。分配方式很多文獻都提到，但都沒有講具體怎么分?！掇r地》根據各地實踐，詳細討論了分配過程：第一步確定承包地分配方案，包括土地分配范圍、分配方式、分配標準；第二步對土地進行定等分級；第三步劃分地塊；第四步按照“好壞搭配的原則”分配地塊。并具體列示出分配方案實例和分配實例（第106—110頁），以及承包合同的內容和簽約情況（第114—119頁）。這樣的描述和分析真實具體，使人們又回到了當年土地承包工作的現場。

二是農戶怎樣應對土地細碎的問題。由于主要是按人均分承包地，于是產生了土地細碎化的問題。如廣東江門，每戶平均有11塊土地的生產隊占10%以上，有6—11塊的占9.5%，有1—2塊的只占1.9%。陽春縣有個農戶，6.6畝地分為71塊。貴州湄潭縣一農戶，6口人承包地88塊。四川仁壽縣農戶平均承包地5.88畝，其中水田3.34畝，分為6.24塊，旱地2.54畝，分為7.1塊。最大的地塊1.23畝，最小的地塊0.12畝。農民將土地細碎化形容為“盤一塊，碗一塊，一個草帽蓋一塊”。土地細碎化對農戶的生產經營影響很大。村集體首先想到的是改進分地辦法，而由此造成的耕作不便和土地浪費，農戶感受最深，他們想出各種辦法對付。其應對策略首先是換地，換地不成，與鄰地的農戶協調種地，第三個策略是合理安排種植。此外就是撂荒（第140—141頁）?！掇r地》結合農地調整具體討論了土地互換和合并，并且討論了以“小農”為主體的“聯耕聯種”模式（第142—145頁）。由此我們可以看到，農民中蘊藏著無窮的智慧，他們在既定制度條件下，總是尋求最有利的行為方式，而在管制放松的情況下，總是力求突破已有的不合理限制。

三是關于“兩田制”的興衰。所謂“兩田制”，就是把承包地分為“口糧田”和“責任田”（也叫“承包田”）?！翱诩Z田”按人均分，滿足農戶自己基本消費需求，即承擔著保障功能；“責任田”按能承包，承擔著向國家和集體上交稅費和公糧的任務，以及向市場提供農產品，交換“剩余”的功能，即發展功能?！皟商镏啤睂⑦@兩個功能相分離，既可以克服按人均分造成土地經營規模過小、地塊分散細碎的弊端，又有利于發展規模經營，同時也符合1982年中央一號文件關于如何分地的規定，其實施效果在一定程度上決定了之后農村土地制度改革的走向。

《農地》第七章專門討論了“兩田制”的興衰。它最早出現在1979年，由山西辛北大隊和安徽臨泉縣八里莊大隊首創；受到當地政府的支持，1983年山東高密縣將其作為一種制度進行推廣；1986年四川什邡縣也加以推廣。1987年7月山東平度縣作為農村改革試驗區進行“兩田制”制度試驗。1991年平度經驗被中共中央政策研究室編入《中國農民的偉大實踐—農村發展和改革典型經驗》，于是“兩田制”開始在全國范圍內推行。到了20世紀90年代中期，“兩田制”成為農村改革的一大熱點。有關方面對全國實行“兩田制”的情況做過四次調查（1990、1992、1994、1997），1994年全國有31%的村（組）實行了“兩田制”，涉及耕地6.3億畝，占全部農戶承包地的47.8%。1997年實行“兩田制”的耕地面積4.66億畝，占農戶承包地總面積的40.7%，“口糧田”和“責任田”的比例為1：2.03。由于實行“兩田制”涉及農地調整，與穩定農村土地承包關系的政策基調相沖突，1997年8月，中央出臺《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》，明確表示，中央不提倡“兩田制”，沒有實行的地方不要再搞，已經實行的必須按照中央的土地承包政策認真整頓。在整頓的壓力下，1998年“兩田制”占承包地總面積的比例下降到30%，1999年下降到不足10%。隨著《農村土地承包法》的實行，“兩田制”被視為非法，一度紅紅火火的“兩田制”退出了歷史舞臺?！掇r地》還描述了平度實行“兩田制”的基本流程（評定土地等級，確定“兩田”比例、劃定“兩田”，實行叫行投標，簽訂土地承包合同，確定土地調整規劃），說明了其實施效果（集體收入和國家公糧任務有了保障，解決了提留和收糧兩大難題，實現了土地適度集中，促進了勞動力向二、三產業轉移），以及農村政策界的不同評價如何影響了中央政策的轉變。

總之，細節很重要，正如作者在“自序”中所說，“真相在細節中”（第Ⅶ頁）?！掇r地》通過深入細致地描寫，為我們揭示出農地制度變遷的真相，寫成了一部活的歷史。

再次，《農地》的“全”也體現在各個方面。

一是體現在全方位、多角度的分析。既有中央政府的視角，也有地方政府的視角，還有學者的視角，更重要的是有廣大農民和農業經營主體的視角。這些主體共同參與，通過多方互動和博弈，推動了農地制度的變遷，最終達成某種相對穩定和有效的制度安排。這種多角度和全方位的歷史敘述，不僅使得《農地》相當豐滿、充實和生動，也增強了其說服力。

二是《農地》對每項政策的實施都做出了全面評價，既充分肯定了成績，也明確指出其不足和局限，這在全書中得到了充分體現。

例如，1982年中央一號文件提出，要以承包合同的形式，將農戶與生產隊之間的承包關系確定下來，各地陸續建立和完善承包合同。開始是簽訂“生產責任制承包合同”，1984年中央一號文件提出“延長土地承包期”，中央書記處農村政策研究室下發《關于穩定和完善土地承包制度的意見》，對土地承包合同的簽訂給出了規范化的意見，各種“生產責任制合同”被“土地承包合同”所代替?！兑庖姟芬蟠寮w與農戶簽訂正規的書面土地承包合同，但是，“在現實中，這一政策執行得并不理想。根據1991年農業部對全國農村固定觀察點的抽樣調查，村集體與農戶簽訂書面土地承包合同的占比為65.7%，其余都是口頭合同和集體合同”（第117頁）。

再如，2000年以前，“中央出于保護農戶土地權益的考慮，從政策上和法律上嚴格限制村集體調整土地，但農戶似乎并不領情。在現實中，農民對土地調整的利益訴求卻是實實在在的，并不會完全根據上面的政策意圖行事”（第167頁）。1984年中央一號文件提出“大穩定，小調整”，而一項調查表明，在鄉鎮和村干部中，主張調地的占比高達90%。1993年中央提出“增人不增地，減人不減地”，1996年農業部和美國華盛頓大學農村發展研究所的調查表明，45%的農戶支持，49%的農戶反對。1997年全面啟動“第二輪土地延包”工作后，農業部曾組織專家進行調查，在調查的樣本村組中，83.5%的農戶要求進行土地調整。

還如，在農業產業化發展中，出現了“公司+基地+農戶”的經營方式，其實際運作發生了涉農企業進入農村包地，并且采取了“返租倒包”的方式，有的侵害了農戶的土地承包經營權。2001年11月，陳錫文發表文章對“返租倒包”提出質疑，12月中共中央發出《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，明確指出，“由鄉鎮政府和村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發包的‘返租倒包，不符合家庭承包經營制度，應予制止”，并提出“中央不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地”。然而，“返租倒包”“不僅沒有絕跡，而且以發展現代農業、都市農業、高效農業、高科技農業等各種名目‘蓬勃發展”（第423頁），只是具體操作與前有所不同。過了十多年，到2012年3月，國務院辦公廳下發《關于支持農業產業化龍頭企業發展的意見》，才首次提出“支持龍頭企業帶動農戶發展設施農業和規模養殖，開展多種適度規模經營”。2013年11月中共十八屆三中全會關于全面深化改革的決定，首次認可和鼓勵農業企業下鄉流轉土地?？梢?，決策者并非高明和一貫正確，要做到決策正確，也有一個先當學生，向實踐學習的問題。

三是為了細致、具體、全面地說明問題，《農地》不僅引用了大量調查研究和案例分析，而且提供了很多全面系統的實證資料。其中，有的是根據有關統計資料編制，有的是根據調查資料綜合，全書這樣的統計表格多達43張。給人以所論問題的總體概貌。

四是《農地》的“全”還體現在除了耕地之外，詳細地討論了非耕地（四荒地、林地和草地）制度的歷史變遷過程，其中對草原承包制度的討論，頗具特色。與耕地及其他非耕地相比，目前學術界對草原承包制度的討論十分零散，研究農地制度的學者，也少有人關注草地。作者通過對大量文獻的梳理，結合牧業經營方式的特點，首次再現了草原承包制度形成的歷史過程。

《農地》之所以能夠做到真、細、全，主要在于作者扎實認真、精益求精的治學態度。特別是作者搜集和閱讀了幾乎所有有關所論問題的文獻資料，包括中央和地方政府的有關文件，各種調查研究報告和相關論文，計有500多種，不僅做到了前述劉知幾主張的把所有歷史著作都作為取材對象，而且包括了大量可信的口頭表述。同時，作者做了1600多個注釋，注釋篇幅達23萬字，占全書的32.4%1，不僅是一個重要的文獻索引，而且有很多重要內容，如包括大量數據、史料和觀點。如果忽略不讀，將是一大缺憾。在當前急功近利、浮躁取巧的學術風氣下，的確是難能可貴，這才是真正學者所為。

三、《農地》的不足和局限

盡管《農地》基本做到了真、細、全，是一本比較優秀的史學著作，但其不足和缺陷也很明顯，存在著進一步開拓和提高的余地。

首先，有關《農地》的內容。土地制度主要由兩部分構成，土地產權制度和土地利用規制制度。就中國的農地制度而言，一個重要的農地利用規制制度是耕地保護制度。而《農地》對這么重要的制度完全沒有涉及，這不能不說這是一個明顯不足。

多年前，筆者曾經討論過這一問題2，它包括三個方面，一是要不要保護？二是要保護的規模多大？三是怎么保護？而其參與主體包括中央政府、地方各級政府（以及開發商和銀行）和農民。由于1994年財稅體制改革，財權上收，地方政府財政緊張，但又取得了土地一級市場的壟斷權，于是與開發商和銀行合謀，大規模征地賣地，侵占農民權益，形成土地財政，耕地保護也成為大問題。盡管中央三令五申保護耕地，但各地仍然大規模圈占耕地，與此同時，因種糧的比較收益太低，真正的保護主體農民也不保護。因而，耕地保護政策很難落實。對此《農地》并未涉及，筆者以為，還可以在學術上做出進一步的探討。

其次，有關著史的方法問題。在《農地》的“自序”中，作者明確指出，本書“不做理論概括、不做概念提煉；不做價值判斷，也就是不論是非；不僅不做政策建議，也不說‘以史為鑒之類的話；少總結、少做深入分析，更不做高度分析”（第Ⅹ頁）。嚴格說來，除了“不做政策建議”，“不講‘以史為鑒”外，其他五“不”有點絕對化，特別是“不做價值判斷”，“不論是非”，明顯不當，也不符合實際。當然，重點放在準確細致地還原歷史真相，也是一種著史的方法。不過，在筆者看來，在各個具體問題上，作者對農地制度變遷過程及其正反兩個方面的發展和變化做出了很好的描述、評價和揭示，幾乎無可挑剔。但缺乏總體的概括和分析，沒有再問一個為什么，進而揭示出問題的根源所在，給人一種行百里而半九十的缺憾。這既涉及到農地制度，也關系到農地政策。

關于農地制度，即集體所有制基礎上的家庭承包經營制?！掇r地》在附章中對“農村土地集體所有制的形成、確立和演變（1949—2014）”進行了討論，但在中國的現實中，集體所有制存在著內在的難以化解的矛盾。它與合作經濟不同，不僅難以成為一種獨立的經濟形態，而且存在著一些傳統的非現代的特征。

1994年，周其仁發表《中國農村改革：國家和所有權關系的變化——一個經濟制度變遷史的回顧》1，可以說是中國農地制度的一篇經典文獻。他明確指出，在改革開放前，“集體所有制與全民所有制的真正區別，在于國家支配和控制前者但并不對其控制后果負直接的財務責任。但國家控制全民經濟時，卻以財政擔保其就業、工資和其他福利”，因此“集體公有制既不是一種‘共有的、合作的私有產權，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種中國農村特有的制度安排”。而在農地承包經營制度建立和運行的過程中，雖然國家的直接控制大大減少和放松，農地制度改革也選擇了正確的方向，具體方式也有明顯改善，但基本上仍然是一個國家控制決策的過程，集體和農戶對變遷過程雖然有了一定的影響力和發言權，總體上仍然處于被動的地位。不少人將家庭土地承包經營的本質看作是“集體所有，農戶永佃”，其實它更像是“國家所有，農戶永佃”。在那篇文章中，周其仁提出一個問題，“當今中國產權改革的首要問題，不是由國家確認某種所有權形式（哪怕是最純粹的私有制），而是界定國家在產權變革中的權力限度”。我們將此稱作“周其仁問題”。因為30年前他就緊緊抓住了政府與市場關系問題的要害和關鍵，這是改革開放以來困擾我們的根本問題。前述很多制度安排和政策規定，如承包期限、分地方式、合同簽訂、經營方式、流轉對象，等等，并不是國家的決策權力。所以，“周其仁問題”現在仍然沒有解決，也很難解決。國家權力太大、太強，存在著自我擴張的沖動，除了根本制度變革以外，無人能夠有效地制衡和約束。至于現行政策維護的集體所有制以及農戶的“成員權”，仍然是一種“身份制度”和“身份權利”，說明我們正在經歷著梅因所說的“從身份到契約”2的轉變。

關于農地政策，筆者以為需要分類討論。大致可以分為體制政策和過程政策以及地政管理，過程政策又可以分為管制政策和激勵政策，地政管理實際上是政府與農戶簽訂的一種合約，《農地》并未做出區分。體制政策涉及前述的制度安排；而管制政策與體制政策密切相關，是實現制度安排的一種手段，直接限制著市場主體的行為選擇和活動空間；至于激勵政策，如農業補貼政策，才是在國家政策指導下，農戶有了自主選擇的權利，地政管理是政府對農戶提供的服務。從《農地》的討論和前面的評述看，管制政策往往是農民“不領情”，“政策規定與農戶的現實選擇并不一致”，“政策執行并不理想”，“中央力圖通過延長土地承包期減少土地調整的努力，在現實中并沒有奏效”，在項目制下，地方政府“強迫”和“半強迫”農戶流轉土地就會出現“水土不服”等。其中就包含著“周其仁問題”所講的國家權力的限度。而激勵政策往往比較有效，農戶愿意遵循和實施，也是國家應當大力推行的。例如，“不少地方政府為了刺激土地的規模流轉，出臺了按土地流轉規模補貼農戶的政策。在這一政策的刺激下，一些有能力的‘中農就有動力擴大土地流轉規模，由‘中農升級為家庭農場主”（第480頁）。而上海松江區作為家庭農場的標桿。與其對達標家庭農場的補貼政策有很大關系。據抽樣調查，按稻麥畝均總收入計算，政府的財政補貼收入占比達21%。按稻麥畝均凈收入計算，政府的財政補貼收入占比高達60%（第487頁）。在這樣的補貼政策下，農戶何樂而不為呢？1

農業補貼政策和農產品價格支持政策也許是農業政策中最重要、最有效的政策。在第九章“影響農地配置因素的變化與土地流轉”中，《農地》為我們提供了有關財政補貼農業和農產品價格支持政策的資料，包括2004—2014年四項補貼（糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼）的分項和總體數據，除農機具購置補貼外三項補貼的畝均數據，以及從2004年起國家宣布對稻谷等實行最低收購價政策和臨時收儲政策的情況。這是筆者第一次看到有關農業補貼政策的全面資料。但僅從土地流轉角度討論，局限性太大，因為它不僅對促進農地制度變遷，而且對穩定農業發展都是關鍵性的，可以推動我們的農村治理走上良性發展的坦途。但我們并未對這兩大農業政策進行認真研究和嚴格實施。如中國科學院農村政策研究中心認為，“農業補貼與農戶土地流轉參與率負相關”（第362頁），而《農地》則認為，“在實際操作中，政府為了降低交易成本，通常是將農業補貼直接發給原土地承包人，而非轉入實際土地經營者，這就是說，不管土地是否流轉，原土地承包人都可以得到農業補貼。應該說，農業補貼與土地流轉價格不相關”（第363頁）。就農地流轉看，這兩種說法都過于粗糙。更重要的是，這樣的討論弱化了和閹割了農業補貼政策的真正實質和巨大作用。其實，在農業補貼政策的實施中，補給原土地承包人而不是土地經營者，政策瞄準目標偏移和失當，政策作用也就大打折扣，政策的性質也發生了蛻變，補貼變成了“地租”，與其說是為了降低交易成本，不如說是懶政，一個花了很大代價的真正的好政策，實施結果卻完全走樣。

還有一個問題，就是統一政策的問題，這也涉及到政策藝術，即政策的嚴肅性和靈活性的平衡問題。管制政策是決策者主動，受管制者被動，需要也易于統一，但“一刀切”的效果不好；否則厚此薄彼，苦樂不均，違背了政策的公平原則。激勵政策能夠也不必統一，可以有多種選擇，決策者和廣大農戶都有選擇的自由。我們過分強調政策的統一性，管制政策過多過濫，這么大的國家，農村和農業的情況又千差萬別，相當復雜，統一政策是很難實施的。把耕地政策套用到林地和草地上，其失誤就很明顯。其實很多全國統一的規定都很難落實。因而既喪失了靈活性，又減弱和破壞了嚴肅性，影響和喪失了政策的公信力。這是不得不慎重對待的問題。

總之，政策問題事關國家治理的成敗，需要仔細研究，認真實施，不斷改進，才能真正提高我們治國理政的能力和水平。

參考文獻

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（責任編輯：張瑞志）