中國農地征用的制度環境分析

鄭浩瀾

引言

根據浦東開發規劃，1991—2000年為近期，規劃400平方公里土地，其中集中城市化地區從38平方公里增加至90平方公里；2001—2020年為遠期，其中集中城市化地區為200平方公里。[1]這意味著浦東農業用地將在較短的時間內被大量征用，浦東原有農村地區將迅速地城市化。

農地征用是國家基于公共利益的需要而有償取得農業用地所有權的措施。正是農地征用制度為浦東快速的經濟建設提供了制度上的可能。但每一次農地征用的過程都涉及到紛繁復雜的利益關系。本文的主要觀點是，浦東農地征用過程中出現的問題，根本原因在于農地產權制度的缺陷，而農地產權制度的缺陷源于中國農村土地制度變遷的歷史背景。家庭聯產承包責任制的意義是革命性的，它使土地從生產隊集中經營轉變為農戶分散經營。然而，家庭聯產承包責任制主要是對生產經營方式的一種改變，換句話說，它與人民公社“三級所有、隊為基礎”的土地制度有著很大的歷史繼承性。

一，浦東的開發政策

浦東的開發是在一系列國家優惠政策的帶動下開始的。早在1990年9月10日，上海市人民政府發布的《上海市鼓勵外商投資浦東新區的若干規定》及《上海市浦東新區土地管理若干規定》就已經使國內外投資者對房產項目的投資增強信心。1991年9月16日，市政府批準市土地局制定的《上海市浦東新區土地使用費標準》及浦東新區土地等級的劃分，將浦東新區土地分為10個等級并按不同用途規定收取土地使用費。市政府還決定在1993年底以前浦東新區的各類用地均按1991年的價格標準出讓，讓投資者早投資早得益。[2]

在開發浦東的新形勢下，1992年7月上海市規劃院編制完成了《浦東新區總體規劃》及規劃圖。這一規劃的總體目標是把浦東新區建設成為有合理的發展布局結構、先進的綜合交通網絡、完善的城市基礎設施、現代的信息系統以及良好的生態環境的現代化新區。根據這一規劃，浦東新區的范圍為長江口、黃浦江、川楊河之間的三角地的350平方公里和川楊河以南、外環線以北50平方公里，共400平方公里。根據這一開發規劃，從總體布局上形成了各具特色與相對獨立的五個綜合分區。這五個分區規劃相應面積的土地，配置不同的開發重點。[3]

浦東開發的特色在于，在總體規劃中每一開發區都有相應的國家級開發公司，而各國家級開發公司擁有著大量可供開發的土地資源。在浦東實際上已經形成了陸家嘴、金橋、外高橋、張江四大國家級開發公司以及華夏、王橋等新區一級開發公司，此外各鎮有其工業點和相應的開發公司。[4]在這一過程中的行政行為很難與非行政行為相區別，因為從一開始行政行為就介入了市場，征地須經過嚴格的審批手續，同時具體的開發由幾家國家級開發公司來實施。

二，改革前后浦東農地征用過程的比較

本文所指的“改革”并不是籠統意義上的1978年中國的改革開放，而是從土地制度變革的角度說，開始于1983年1月中共中央全面肯定家庭聯產承包責任制的一號文件；從基層政權變更的角度說，是開始于1983年10月中共中央、國務院關于實行政社分開、建立鄉政府的通知。自1983年起人民公社制度正式解體。

國家征用農地意味著土地的所有權得到置換，土地的所有權性質從集體所有轉變為國家所有。根據憲法第十條，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。同時，憲法和《中華人民共和國土地管理法》中規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。[5]這事實上是從法律的角度保障了國家對農村集體土地的最終處置權，當國家由于建設需要而使用集體所有的土地時只要通過征用就可以了。從這一點上說，國家征地具有行政強制色彩。

比較改革前后浦東的農地征用可以發現，首先，不論權力如何變更，依舊是國家壟斷著土地一級市場，用地單位不得與被征地單位擅自商議征地。

在人民公社“三級所有、隊為基礎”的體制下，土地歸生產隊所有、支配和使用。[6]但是生產隊的土地所有權是不完全的。生產隊在遇到土地調整及占有等問題時，通常是服從公社，而沒有實際上的土地所有權。1982年，國務院公布的《國家建設征用土地條例》中規定用地單位除支付土地補償費外還應付給安置補助費。此外，還規定，“用地單位不得與被征地單位擅自商議征地”，“被征地單位不得在本條例規定的補償范圍以外，額外要求或附加條件”。1987年9月，上海市政府發布《上海市國家建設征用土地費包干使用辦法》規定，用地單位應向市土地局辦理征地包干手續，不得直接與被征地單位擅自商議征地。這樣一來，國家行政機構實際上嚴格管制著土地的征用，這與人民公社時期沒有什么實質的差異。

其次，行政權力對農地征用的管制權從上個世紀50年代至今沒有太大的變化。發生變化的是各政府機構內部的權限關系。

國家征用土地以后構成對土地一級市場的管制，因而，任何用地單位都須辦理嚴格的審批手續。觀察土地批租的行政行為，我們發現：中央國務院—上海市政府—縣政府—鄉鎮政府之間的行政權限關系總體上呈現從上到下層層制約的模式，但也一直處在放權與收權的動態平衡中。國家通過每年下達一定的用地指標來控制省、直轄市的征地速度來保持總量的平衡，而各地區用地數量多少與行政權力的下放及收縮有密切的關系。表1是從1950年到1995年上海市建設用地批準的基本情況，以1958年、1961年、1980年、1992年為四個基本的觀察點可以分析政府行政權力與征地數量變化關系。

如表1所示，1958年征地數額為改革前最高點，1961年征地數額驟減。也正是1961年，當時負責征地拆遷管理的上海市城市建設局土地審批權開始受到限制。[8]1961年6月，中共上海市委規定，征用農田需由市城建局黨委審查并征得農委和當地縣委同意后報市委批準。1962年6月28日，在市人民委員會批準發布的《上海市基本建設征用土地暫行管理辦法》和《上海市基本建設拆遷房屋暫行管理辦法》中進一步規定，市城建局只有權批準征用市區和衛星城鎮1畝以下的或者租用3畝以下的生產隊土地，和調撥其它單位使用的國有土地。因而，市委通過縮小城建局的行政權力來嚴格控制征用農田。

從表1的數據可以看出，農地征用在文革期間保持了比較緩慢的速度。1978、1979年數量的劇增主要是基于寶山鋼鐵總廠和上海石油化工總廠的基建工程。1980年在市府發布的《上海市基本建設征用土地管理辦法》中明確了市規劃局為征用土地工作的主管部門，[9]但為規劃局規定了征地的權力限度，即基本建設征用生產隊土地10畝以上的經市規劃局審核后，報市人民政府審批。[10]

1992年征地數額的劇增很大程度上是源于1992年土地審批權向區、縣的下放。1992年5月，市政府批轉市建委《關于向區、縣簡政放權的若干意見》。自此，區、縣的征地速度加快，很快便突破了國家下達給上海市的建設用地指標。

三，幾點問題

農地所有權性質的轉換直接引起了農村城市化的過程，其具體表現是村、隊的撤銷建制，即農地被征用后逐步撤銷村的生產隊建制（“生產隊”是沿用人民公社時期的說法，或稱村民小組），在村的所有生產隊都被撤銷以后再撤銷村的建制。撤制村、隊是一個過程，它直接由農地征用引起。在浦東，一般只有在某生產隊的土地全部征用后才能撤銷該生產隊的建制，同理，只有在某村的所有生產隊都撤銷建制之后該村才能撤銷建制。因此，在浦東有相當一部分的村已經撤銷一些生產隊的建制而保存著另一些生產隊的建制。

撤銷村、隊建制本身是一種行政行為。撤銷村隊的建制需滿足以下兩個條件：1）由征地引起。2）土地被全部征用的或征地后剩余的實際耕作面積，按實際農業人口比例計算，人均不足二分的。[11]撤銷隊的建制需經一定的行政程序，而在村所有的生產隊符合上述條件撤銷建制后村也以一定的程序申請撤銷建制。土地的大量征用使村、隊撤銷建制的步伐加快。[12]村、隊建制的撤銷在行政上還導致了鎮與鎮的合并。

村、隊建制的撤銷意味著村、隊的集體資產可以分配給個人，這在征地過程中體現的是一種自上而下的權力主導性模式。從浦東新區到鄉鎮到村分別設立了撤制村隊處、撤制村隊辦公室、撤制村隊小組。浦東新區的撤制村隊處主要是參與制定政策、傳達政策文件及及時反饋信息。鄉鎮一級撤制村隊辦公室主要是執行政策，并指導、規范、協調村、隊具體的資產處置工作，而村一級的撤制村隊工作小組履行的是具體而煩瑣的資產處置職責。這三者之間是指導與被指導的關系。盡管村一級的撤制村隊工作小組主要是由集體經濟組織成員代表和村干部組成，其權力來源于集體經濟組織成員大會，其具體的處置方案須經過集體經濟組織成員代表大會的通過，但該工作小組必須接受鎮撤制辦公室的領導。

目前，村一級的工作小組主要發揮的是行政命令的執行角色，而非談判角色。當征用的價格、征地的用途等等已經被決定的時候，村集體經濟組織成員大會也沒有多少可以影響決策的能力了。村黨員干部在具體的執行過程中發揮了模范帶頭、說服引導和安撫一方的作用，但在碰到利益分配不均等政策性問題的時候，說服、勸導似乎難以起到作用，于是，往往是在問題出現后才自下而上地反饋到鄉鎮政府或區政府，這很容易造成政府與農民對峙的局面，不利于社會的安定。其中出現的問題主要有兩點：

1、撤制村、隊中利益的具體分配問題。

建制的撤銷與合并作為行政區劃的調整本身并不復雜，復雜而又值得關注的是建制撤銷以后利益分配不均問題，而利益的分配不均主要因政策的變化引起。

首先，征地補償費標準顯著提高。根據1998年新頒布的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、地上附著物和青苗補償費以及安置補償費。由于村土地歸集體所有，所以按規定征地的土地補償費不得直接分配給個人。在浦東，征地補償費按一定的比例劃到鄉鎮集體經濟組織、村集體經濟組織和隊集體經濟組織所有。地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，而安置補償費則視安置情況而定。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給安置單位，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補償費發放給個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

與1986年的《中華人民共和國土地管理法》相比，1998年新的《中華人民共和國土地管理法》的征地補償費顯著提高。1986年制定的征地補償費是以征地前三年平均產值的三到六倍為標準，1998年新頒布的土地管理法將這一標準提高到了6～10倍。同時，安置補償費標準也由該耕地被征用前3年平均年產值的2～4倍提高為4～6倍，將土地補償費和安置補償費的總和不得超過土地被征用前3年平均產值的20倍提高為30倍。[13]

不僅如此，青苗補償費也發生了變更。具體變更見表2。

其次，土地補償費從不可分配給個人轉變為可以部分分配給個人。這一轉變以1993年8月16號上海市浦東新區管委會第144號文件《關于轉發<關于撤制村隊集體資產處理辦法（試行稿）>的通知》為起點。在144號文件頒布前，國家建設征用集體所有土地的各項補償費和安置補償費，除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗補償費付給本人外，其它的由被征地單位用于發展生產和安置人口的生活補助，任何單位和個人不得占用。但是，144號文件開始規定，從該文件頒發之日起，土地補償費從不可分配給個人轉變為可以分配給個人。而后在1996年34號文件《上海市人民政府關于發布〈上海市撤制村、隊集體資產處置暫行辦法〉的通知》中又明確規定，劃歸撤制隊、村集體經濟組織所有的土地補償費，可以股權形式或者貨幣形式全部量化到隊集體經濟組織個人。[14]

標準的提高意味著近幾年村、隊撤制的農戶享受了以前農戶無法享受的利益，從而引起相當一部分農戶的不滿。而土地補償費歸鄉鎮、村、隊集體經濟組織所有這一政策也容易引起干群關系的緊張。當隊的一部分土地被征用而隊尚未撤銷建制的時候，農戶很容易把矛頭對準生產隊的干部，同樣，當相當部分的隊已經撤銷建制而村尚未撤銷的時候，村干部往往是矛盾的中心。在農民中存在著一種普遍的心理，認為是村干部貪污了大家的土地補償費。

2、農地征用后的勞動力安置問題。村隊撤制后原有依靠土地生存的一大批農民離開傳統的生活方式，戶口也相應地轉為非農業戶口。然而，這一轉變并非一蹴而就。土地，對農民而言具有相當程度的保障功能，失去土地也就意味著失去了基本的生活來源。

可以說，浦東開發過程中最為突出的是因城市化開發征用土地而在短時期內出現的大量勞動力配置問題?？傮w上說，勞動力安置的辦法是“誰征地、誰吸勞”。具體而言，征地建設單位用地多少就相應解決多少個勞動力的就業問題，這在實踐中已經形成了以下幾種方法：1）由征地建設單位直接吸勞安置；2）由政府勞動部門統籌安置。這類安置多見于市政工程，或者由征地建設單位以一定補償金的形式付給鄉鎮政府并委托鄉鎮政府安排農民今后的出路。3）自謀職業。征地建設單位對個別有生產技能和專長的農民一次性發給安置補償費后由農民自行謀生。由征地建設單位安排的大多是工資低廉的崗位。大量農民由于沒有受到過正規的教育，要一時找到條件較好的崗位很難。同時，在浦東，存在大量用地建設單位無力解決勞動力安置的情況。在如今下崗人員增多、人才市場競爭激烈的情況下，失地農民心理上的負擔可想而知。據統計，僅1992、1993年，浦東新區就征地13萬畝，需安置征地勞動力近8萬人。但是1993年上半年已落實安置的征地勞動力僅4萬余人，占60％，尚未落實的有3萬余人。[15]

客觀地說，土地征用本身即是為了公共目的，政府將集體所有的土地收歸國有并給予合理補償的一種政府行為，土地征用權是政府所特有的一種權利。但是，這一強制性的征用是有限制的，即只有在公共目的的條件下才可以發生。問題是，什么是公共目的？如果說實現特定經濟政策的公共目的的建設項目是公共的，那么我們似乎可以說浦東開發的任何建設項目都服從于這一目的，很簡單，不管是重大的市政建設項目還是非市政建設項目都是在發展浦東經濟這一更大公共目的背景之下開始的。

征地在所有權置換的同時資源也得到了重新配置。在這一過程中，無論在征地價格方面還是在就業方面，相對于國家的權力，農民處于比較被動的地位。顯然，受征地影響最大的群體——農戶缺乏表達利益與影響政策制定的渠道。

四，農地征用的制度安排

浦東農地征用的問題是在現有農地制度的背景下出現的，具有一定的普遍性，這一問題的根源在于產權制度的缺陷。[16]國家通過其強制性權力駕馭著集體所有的土地，而土地的集體所有權主體模糊。模糊的所有權主體所擁有的所有權也是殘缺的，所有者與經營者、占有者與使用者之間的權利、責任、利益關系尚未明確。

1998年新修正的土地管理法第十條規定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。在對土地所有權的界定上，這與1986年的土地管理法沒有實質性的改變，唯一不同的是新的土地管理法明確了村民小組的經營管理權。

土地管理法實際上規定了鄉鎮、村、小組三級分享土地產權的利益格局，但各自的權利界定極其模糊。農村土地集體所有，集體的代表在土地管理法中被界定為鄉鎮農村集體經濟組織、村集體經濟組織或村民委員會以及村民小組。然而，農村集體經濟組織是一個較為復雜的概念。以浦東農村為例，村集體經濟組織既包括了所有生產隊（村民小組）[17]集體經濟組織，也指村獨立經營的經濟組織，還包括村與村外面的公司合營的企業。那么，究竟哪一種為所有權主體的代表？

人民公社政社合一體制解體以后，公社改建成鄉鎮，大隊和生產隊相應改成村和組。改革后的鄉鎮一級是國家的最基層的政權組織，村民自治委員會和村民委員會下設的村民小組是農民的自治組織，同時村民委員會又承擔著相當的行政功能，是國家行政權力控制鄉村社會的神經末梢。在1997年8月27日國務院辦公廳《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》中明確規定，“不能將原來的承包地打亂重新發包，更不能隨意打破原生產隊土地所有權的界限，在全村范圍內發包?！盵18]這表明中央承認的是以生產隊為集體經濟組織的土地所有權主體。而穩定以生產隊為基礎的土地承包關系，是政府的一貫政策。但是事實上，80年代初的農業經營體制改革時，中央的政策規定落實到現實生活中的確產生了相當的困難，許多村的村民小組職能已經弱化，無法行使所有者的職能，在現實生活中，有不少村是由村民委員會兼公有財產的產權主體，這類情況大多見于村民小組沒有相應的集體經濟組織、經濟職能弱化的鄉村。另外也有不少村由村民小組代表集體行使土地所有權。于是，以村民小組為單位分配和發包土地但由村或村合作經濟組織來簽定合同、管理土地成為一種較為普遍的模式。浦東的情況即是這樣。據了解，在浦東，多數村是由村代替生產隊行使分配土地的職能，但隊依舊是名義上的土地發包者。

此外，各國土地征用補償的標準并不一致，有的是按市場價格補償，即以被征用土地征用時在公開市場上能得到的出售價格為補償標準；有的是按裁定價格補償，即按法定征用裁判所或土地估價機構裁定或估定的價格補償；有的則是按法定價格補償，指按法律規定的基準地價或法律條文直接規定的標準補償。[19]我國新頒布的《土地管理法》對土地征用補償費的規定是，征用土地的，按照被征用土地原用途給予補償。這對于農業用地來說，顯然補償的成本遠低于用于其它用途的土地所補償的成本。這便降低了土地征用者的成本從某種程度上說，也為農地轉為非農地提供了動力。

五，從人民公社“三級所有、隊為基礎”體制到家庭聯產承包責任制

1949年建國后至今農地制度主要有三次變遷。第一次是50年代的土地改革，改革的結果是將土地的地主所有轉變成農民所有，實現了農戶的土地私有私營。第二次是人民公社制度下土地的公有公營。第三次則是人民公社解體以后的家庭聯產承包責任制。從土地改革后的私有私營—勞動互助組—土地初級合作社—高級社—人民公社，是一個農民的所有權一步一步收歸國有的過程，整個歷史的發展都有其潛在的邏輯關系。因此，要理解目前農地征用中出現的主要問題，必須回到農地制度變遷的歷史背景中去。

1958年在中國共產黨八屆六中全會上通過的《關于人民公社若干問題的決議》中，明確指出現階段的人民公社是集體所有制，而在次年2月的第二次鄭州會議上，初步確立了“三級所有、隊為基礎”的體制?！叭壦小笔侵腹缢兄瞥擞泄缰苯铀械牟糠忠酝?，還存在著生產大隊和生產隊所有制?！瓣牉榛A”指生產大隊為基本核算單位，生產小隊作為明確的包產單位也有部分所有權和一定的管理權限，其先決條件是作為農業生產基本資料的土地歸生產隊所有、支配和使用。

“三級所有、隊為基礎”的制度其實否定了任何確定性的權利主體，是一個相當模糊的產權界定。在此，一個具有歷史意義的文件是1962年9月27日在中共第八屆中央委員會第十次全體會議上通過的《農村人民公社工作條例修正草案》，又稱為《農業六十條》。在其第四章，“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有”，“生產隊所有的土地，不經過縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個人都不得占用”。但是，該文件同時規定，“生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣?！睂嶋H上，遇到土地調整、土地占有等問題時通常是生產隊服從公社、大隊的行政命令，生產大隊要占用耕地時均無償從生產隊劃取，公社在征用時給生產隊一些補償，但依舊是強制性的劃取。因此，生產隊沒有嚴格意義上的土地使用權和收益權。

“三級所有、隊為基礎”體制在事實上否定了三級所有者中任何一級對土地的處置權，從而以法律的形式保障了實際的土地所有者——國家。任何一級組織或個人面對國家權力來說都不具有在產權上對抗的可能性，而國家則借助于這種政社合一的制度安排極大地降低了與農民之間的交易成本。相應地，農村人民公社及其生產隊組織履行了中央權力神經末梢的功能。就這一體制而言，集體所有制與全民所有制是一致的。這種集體所有制，用周其仁的話來說，“是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種中國農村特有的制度安排”。[20]

中國的農村改革就是一個行政權力下放的過程。家庭聯產承包責任制的出現意味著國家放松了對村莊的控制程度，農戶擁有了土地經營權，村有了根據自身資源特征來安排土地制度的自主權，其意義是深遠的。[21]而且，在不同的地區對家庭聯產承包責任制有了不同的運用。如，有些地方實行責任田與口糧田相區分的兩田制，有些地方是適度規模經營。以浦東為例，浦東新區大部分農田采取的是適度規模經營的形式。浦東針對“人多地少”的事實，采取了“確權不確地”的分配原則，即確定農戶的承包權但不是具體地把土地分割到每戶人家頭上。農戶在保留土地承包權的前提下，以提供口糧或相應租金補償等形式將土地反包給集體，集體再集中土地將其出租給種田大戶或其他經營方式形成規模經營，又稱為“反承包”。這種“反承包”的方式有利于統一灌溉和建設基礎設施等。這些制度創新已具備農村土地資源配置市場化的性質。

不可否認的是，家庭聯產承包責任制在帶動農民生產積極性上產生了巨大的效益，但它主要是一種生產經營方式的改變。就整個集體產權而言，它依舊沒有走出“三級所有、隊為基礎”的制度框架。誠然，“三級所有、隊為基礎”指的是核算方式的變革，而且今天的生產隊不同于人民公社制度下履行核算、分配功能的生產隊，但從某種程度上說，農地征用過程中出現的問題是人民公社體制的制度遺留。

首先，今天面臨的問題依舊是所有權主體模糊，所有權界定不清。一方面，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》并沒有對所有權進行明確的界定。另一方面，從浦東撤制村隊集體資產分配的流程看，土地補償費在隊、村、鄉鎮三者之間分配，體現的依舊是三級所有的利益分配格局。盡管此時的“三級”已不同于人民公社的“三級”，但前者確實是由后者相應地變更而成。

其次，就浦東的情況看，在國家對土地的征用過程中，“生產隊”（村民小組）依舊是基本的被征地單位。原有的以核算和分配為主的生產隊在現有的體制下功能大大的弱化，生產隊一般以村民小組的形式存在卻難以發揮隊的功能。盡管人民公社解體后國家權力向社會的下放使農村自主選擇權增強，但從國家對土地的管制方面看，法律上的集體所有者村民小組或村委會并沒有對土地的支配權和最終處置權，相反這些權利由國家掌握。

六，結論

1迸┑卣饔彌諧魷值睦益分配問題和勞動力安置問題都和農村土地制度的產權缺陷有關，而這一缺陷有其深刻的歷史背景。

家庭聯產承包責任制的意義是革命性的，但它是在人民公社體制內部產生并推廣的。中國的農民在這一制度安排下享有了以前無法享有的自主權，但從另一個角度說，他們只是在集體成果上交后享有剩余分配權的集體成員。因而，家庭聯產承包責任制的出現首先面對的是如何保護國家和集體利益的問題。只有在國家利益得到相當保障的前提下，才具有制度創新的可能性。保留集體作為土地所有權的主體地位，這恰恰是制度得以創新的合法性前提。

2幣解決農地征用過程中出現的種種問題，最關鍵的是明晰農地制度的產權關系。

只有產權明晰后，才有可能出現土地所有權代表談判的聲音。產權關系的明晰與私有產權是兩回事。我們并不能說，只有私人產權和發育較為完全的市場才能增加經濟效率，而集體產權和政府活動只會降低經濟效率。私有產權完全的市場制度也是在一定的社會背景之下才突現它的意義。

農地征用過程中出現的問題不是一個建立私有產權的問題。浦東農地征用的現實說明，產權制度的缺陷在于產權主體不清、具體的產權不明以及法律的不完善等等。改革的關鍵并不是是否產權私有的問題，而是在現有的條件下能否私有的問題。如果說，在國家的行政權力依舊強制性地介入土地市場的情況下進行土地私有，那么極有可能導致的局面是，利益迅速流向某一社會群體從而產生嚴重的貧富差距。在目前國家行政權力依舊控制土地市場的情況下，提出產權私有只能是一種理想。

因此，在目前的情況下，急待解決的第一步是在現有農地集體所有的框架內明確所有權的主體，并在法律上保障所有權主體的權利和義務關系。較為現實的做法依舊是農地的所有權歸集體所有，但是這并不是說今后一直堅持土地的集體所有。

3迸┐宀權集體所有依舊是一種受限制的產權。

國家是土地市場的宏觀調控者。土地資源的稀缺性使國家必須以必要的強制力實行對土地的宏觀管理，如土地所有者產權不能自由轉讓，只能在一定期限有償出租或讓渡等等。

但是，國家對土地的控制模式急待轉變。在浦東的開發中，似乎任何商業的開發行為都有一個“公共目的”的標榜，而真正的“公共”開發項目，如市政工程，由于與其他商業開發行為相混同而體現不出其“公共性”。因此，有必要區分公共開發項目和商業開發項目，并對不同的開發項目進行不同的管制，而不是簡單的進行所有權的置換而后構成國家對開發土地的壟斷。例如，對商業開發行為，農村集體產權的代表可以在國家政策的允許下與用地單位協商具體的安置補償費和勞動力安置問題，倘若農民的利益得到侵犯，可以以法律的形式解決糾紛。

本文并不是主張國家的權力完全退出對土地的控制，關鍵在于國家行政管理模式的轉變，在于農村集體組織談判能力的加強，在于以法律的形式具體鞏固集體所有權的表現形式。

（作者單位：復旦大學國際關系和公共事務學院）

注釋：

[1]《上海城市規劃志》第121頁，上海社會科學院出版社，1999年3月。

[2]《上海房地產志》第293頁，上海社會科學院出版社，1993年3月版。

[3]《上海城市規劃志》，同前，第119頁。

[4]浦東新區土地開發主要采用了預征與實征相結合的方式。預征主要指對規劃城市用地范圍內的土地以耕地面積算，先向擁有集體所有土地的單位交付預征費的30％，將土地轉為國有土地。這時已經完成了所有權和管理權的轉換，但土地的用途和使用權暫且不變，到實征時只須交付70％的補償費即完成動遷。與此相對，實征是相對于近期開發而言的一次性的征地。不論是預征還是實征，土地征用的實質沒有改變，不同的只是時間長短而已。

[5]參見《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》。

[6]見《農村人民公社工作條例修正草案》（“農業六十條”）第四章。

[7]載于《上海房地產志》，同前，第336頁。

[8]上海市城市建設局1958年7月由市建筑管理局與市政工程局合并而成。

[9]1979年2月決定重建上海市規劃局（上海市城市規劃建筑管理局），原市城市建設局的建筑管理處歸規劃局領導。1991年上海市城市規劃建筑管理局由改名為上海市城市規劃管理局。

[10]到了1985年，為了明確城市土地管理部門的權限，建立了上海市土地管理局，把市房地局的地政管理和市規劃局有關征用調撥土地工作部分劃歸市土地管理局管理。這時建設用地的審批程序是先由市規劃局選址定點，確定用地范圍后，由市土地局根據市規劃局審批的用地規劃許可證確定用地面積，再辦理土地使用審批手續。

[11]見上海市人民政府令1992年11號《上海市建設用地管理辦法》第三十三條。

[12]見1999年2月5日，花木鎮第14屆人民代表大會第一次會議上的政府工作報告。

[13]詳見1986年《中華人民共和國土地管理法》和1998年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》。

[14]可以處置的集體資產包括政策性補償收入（土地補償費、安置補償費、菜田補償費以及青苗補償費等）、當年生產經營收入及歷年積累的資產。

[15]見宏明，《城市化開發過程中農村剩余勞動力資源的配置方式研究及其實驗》，載于《浦東開發開放論文選》（1985～1995），上?！镀謻|之窗》叢書編輯部編輯出版1995年9月版。

[16]具體而言，農村產權是當事人對農地的一組權利，包括農地所有權、使用權、收益權、處分權以及這些權能的細分與組合。參見《中國土地問題研究》第210頁。

[17]浦東農村的村民小組多按照人民公社時期生產隊的規模設置。人民公社解體之后，原先的生產隊與生產小隊分別對應于村民委員會與村民小組，當然性質已經發生了變化。

[18]遲福林主編，《走入21世紀的中國農村土地制度改革》，第230頁，中國經濟出版社，2000年6月版。

[19]韓俊，《中國農村土地制度建設三題》，載于《管理世界》，1999年3月。

[20]周其仁，《中國農村改革——國家和所有權關系的變化》，載于《中國社會科學季刊》（香港、秋季卷）1994年。

[21]值得注意的是，家庭聯產承包制只是一個概括性的名詞，它的內涵相當廣泛，在不同的地區有不同的實現形式。