在社會主義市場經濟條件下發展完善民族區域自治制度

關　凱

半個世紀以前，種族隔離在美國還是合法制度。而中國共產黨在建國之初，就確立了以民族區域自治為解決中國民族問題的道路選擇。在當時的世界環境下，中國的民族政策，不僅具備國際性的感召力，更代表了人類社會發展的一種先進的價值取向。

隨著歷史的發展，特別是第二次（二戰之后）和第三次（蘇東巨變之后）民族主義運動浪潮在全球范圍內的風起云涌，國際社會在維護少數人（主要指少數民族）權利的道路上已較50多年前走得更遠，并已在一定程度上形成了關于保護少數人權利的共識性原則。值得注意的是，這種原則不僅將民族平等視為普遍價值，而且已演變成以“人權”為核心的具有一定國際約束力的國際法體系。我國政府近些年里也已成為其中一些核心條約的簽署國之一，包括聯合國《公民和政治權利國際盟約》、《在民族、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》等。

在這種條件下，盡管我國實行民族區域自治制度取得了相當的成就，但隨著我國社會主義建設事業的發展，市場經濟體制的確立以及社會轉型的日益深化，毋庸諱言，民族區域自治制度在理論與實踐兩個方面都已在一定程度上與我國當前的社會現實產生了一定的距離。其中核心的問題是，民族區域自治制度自在我國政治體制中正式建立以來，一直是一種在中央集權制度下缺乏有效運行機制的制度安排。其原因一方面可能在于“自治”理論和實踐在我國的發展并不十分成熟，另一方面是由于不同時期的歷史條件也并未為“自治”的發展提供合適的環境和機會。同時，民族區域自治的復雜性在于其制度安排不單指向社會生活的特定領域，而是指向社會生活的全部，從公民身份到地方經濟社會發展，牽一發而動全身。因此，完善民族區域自治制度實質上是在完善國家建構，其戰略意義不言而喻。

因此，我們或許可以這樣認為：民族區域自治制度之于中國，正處在一個微妙而關鍵的歷史時期。中國在民族區域自治制度建設上的成敗，關系到國家統一和社會穩定。作為國家基本制度之一，就制度調整的社會風險和成本而言，民族區域自治制度不可放棄，只可堅持、發展和完善。唯如此，內可以固國本、長治久安；外可以立國威、引領風氣。

一、新時期民族區域自治制度面臨的挑戰和機遇

民族區域自治制度在我國創立的初期，在理論上主要反映出以毛澤東同志為代表的中國共產黨第一代領導人對共產主義價值觀、特別是列寧“民族自決”理論的一種本土化理解。以今天的眼光看，民族區域自治制度從一開始就在一定程度上成為了一種“改造國家”的革命性工具，其于“破”（打破少數民族地區的傳統社會秩序）和“立”（建設新的社會主義制度）之間，并未把維護社會既成秩序和社會穩定作為制度設計的主要目標。

就民族區域自治而言，在理論上，我國的民族區域自治既不等同于單純的“民族自治”亦不等同于單純的“區域自治”，而“是在國家的統一領導下，在各少數民族聚居的地區，設立自治機關，行使自治權。民族區域自治，不只是民族或地方的單純自治，而是民族因素與區域因素的結合，是政治因素與經濟因素的結合?！笔聦嵣?，在我國大多數民族區域自治單位的行政區域內，“自治民族”并不占人口多數。由于我國的民族區域自治制度并沒有明確界定“民族自治”與“區域自治”之間的關系，在一定意義上，對這種“自治”的理論定義和解釋都存在著一定的模糊，這種模糊在一定的程度上約束了民族區域自治制度的理論發展。

在實踐上，民族區域自治制度使我國的政治版圖帶有鮮明的多民族國家的色彩（民族自治地方占國土總面積64%），但在政體的實際運作中，自治單位與同等級別的地方行政單位的一致性遠遠大于差異性。換句話說，“形式化”是我國民族區域自治制度主要的制度性缺陷，這一點隨著時間的推移和國際國內環境的變化，越來越明顯地暴露出來。

正是在這種復雜的條件之下，調整民族區域自治制度也才具有了難得的歷史性機遇。

這種機遇主要表現在如下幾個方面：

1、 國際法體系中保護少數人權利的內容為民族區域自治提供了具有相當顯著的參考借鑒價值的普遍價值標準和法理層面的理論基礎；

2、 小康社會建設和科學發展觀為民族區域自治制度發展提供了新的國家戰略層面的理論基礎；

3、 全面的社會轉型為調整包括民族區域自治在內的我國民族政策體系提供了時代契機；

4、 國家政治民主化建設、行政區劃的調整、行政行為法制化等政治體制的改革為發展完善民族區域自治制度提供了組織和技術條件；

5、 相對穩定的社會環境和民族關系現狀為這種制度調整提供了社會條件。

因此，需要從國家戰略的高度抓住這個歷史性機遇對民族區域自治制度進行系統的制度性調整，與時俱進，迎向未來，維護多民族國家的統一和各民族的共同發展，充分尊重社會文化多樣性，保護少數民族群體權益，完善國家建構。

二、發展完善民族區域自治制度理論

如何發展完善民族區域自治制度，是我國政府當前面臨的一個緊迫而現實的政治問題。在這個問題上，當前的歷史條件提供了一個難得的機遇。在這種機遇面前，任何拖延、回避或草率從事都可能帶來具有相當的、至少將在中遠期表現出來的政治或社會風險。因此，在堅持把馬克思主義民族理論和中國實際相結合的同時，需要加快法制化進程，積極主動地研究國際法理論的體系，借鑒世界當代民族理論和少數人權益保護的成功經驗，為我國的民族區域自治制度打造堅實的法學理論和法理依據。

實質上，民族區域自治制度的這個理論基礎與國際共產主義運動有著深刻的聯系。列寧和斯大林在他們關于民族問題的著述中對“民族自決”和民族主義運動一直持一種“兩分法”的觀點，即在反對封建主義、資本主義、殖民主義和帝國主義的革命斗爭中，“民族自決”是革命的武器，具有進步性；而在當民族主義成為社會主義和共產主義前進道路上的障礙時，“民族自決”具有反動性，是一種倒退。其檢驗標準是國際上的民族主義運動是促進還是阻礙了國際共產主義運動。

以“民族自決”作為理論基礎的全球范圍內的民族主義運動，是近代以來世界上最強大的政治和社會力量之一，將“民族自決權”約束在“民族自治權”之中的做法是被當今國際社會普遍接受的一種政治理念。但今天，“民族自決”和“自治”在理論上的原則更多地來自國際法體系，而不是國際共產主義運動。

人類社會發展到今天，民族問題已被越來越多地認為是人類社會近乎“天然”的結構性沖突之一，其性質已從革命斗爭轉化為維護社會秩序。與此同時，中國的實際情況也在發生翻天覆地的變化，但遺憾的是，我國在民族理論創新上卻相當滯后，成為偉大改革事業的一個顯著例外。

理論創新是發展完善民族區域自治制度的重要基礎和必經之路，與制度建設同樣緊迫。但在策略上，卻需要采取一種穩妥漸進的方式。這是因為，首先，如果無法建立完善的具有社會說服力的理論體系，在民族區域自治這樣敏感的政治領域，制度性調整有可能引發不可預見的后果；其次，在目前的歷史和社會條件下，似以“先立后破”為宜，力求其社會成本和風險最小。而問題的突破口，正在于法律。

建議如下：

（一） 參照國際法體系的相關原則，重新對民族區域自治制度的法理基礎進行闡釋；

（二） 結合中國社會實際，在理論上放棄宏觀的“政治自治”的傾向，將我國的民族區域自治明確定位于是地方行政自治與少數民族文化自治制度的有機結合。

三、從中央與地方分權入手完善民族區域自治制度

中央與地方的分權是民族區域自治制度的核心。

民族區域自治制度實質上是以制度方式對資源和利益進行具有特定價值取向的分配，這種指向無疑是以維護少數民族利益的方式促進多民族國家社會民族關系的和諧。在這種指向之下，少數民族和民族自治地方比照漢族和非民族自治地方擁有更大的利益機會。同時，民族政策不是一個孤立的政策體系，涉及到公民社會的所有方面。因此，發展完善民族區域自治制度是一個系統工程，其關鍵的環節不在于民族自治地方和少數民族本身，而在于中央政府和主體民族本身。

在我國現行政治體制下，發展完善民族區域自治制度不僅需要中央政府的高度認同和行為支持，也需要全社會的理解和支持。另外，制度性行為調整的模式、規則與步驟，不僅涉及到制度本身是否能夠得以有效確立和運行，而且需要考慮到其社會成本。

因此，發展完善民族區域自治制度的政策模式應該是謹慎、具有戰略意義并順應歷史條件變化的漸進模式，從核心制度入手，將制度安排顯著而穩妥地落到實處。在規則上，必須以社會公信力為基礎，每走一步都能夠堅實地植根于社會，從而在維護社會穩定的前提下與時俱進地對其原有制度進行創新。在步驟上，“千里之行，始于足下”，第一步的成功是一切的基礎。在這一點上，應從中央與自治地方分權入手，做大事（但局限于政府體制之內）而對民間的直接沖擊比較小。

我國疆域遼闊，不同地理區域之間和不同民族之間在經濟社會發展水平上的差異性很強，而中央實行全國統一的民族政策的代價是政策規定難免過于宏觀，針對不同地域、不同民族具體情況的靈活性和適應性較差。同時，由于我國現行政府體制具有“向上負責”和“責任上交”的行為慣性，自治地方政府缺乏足夠的動機和法律、行政資源發揮創造性、勇于承擔責任地進行行政區內各項社會事務的管理創新，即使一旦出現這種動機，又可能存在自治地方利用民族區域自治制度過度擴張行政權力的問題。因此，合理明確的分權制度安排是將民族區域自治制度落到實處的唯一路徑，這種分權以不影響中央集權制度運行為前提，將除了軍事、外交、干部任命等戰略性制度安排以外的社會事務交由地方處理，同時以法制化手段制約地方的行政行為，同時促成《民族區域自治法》在司法運行中的“可訴訟性”。

具體的政策層面的建議是：

（一） 在立法權上中央與民族自治地方明確分權，中央只規定相關政策法規制定的目標、原則和適用范圍，具體政策由地方制訂；

（二） 強化全國人民代表大會常委會民族宗教委員會的工作，設立對中央和地方國家機關進行民族立法專項審查的特別程序；

（三） 實質性地提升國家民族事務委員會的權威地位和執行能力，中央政府指定國家民族事務委員會作為《民族區域自治法》的執法部門，負責審查各地各部門出臺的社會事務管理的法律與法規是否與《民族區域自治法》相抵觸；

（四） 在國民教育體系中增加民族知識教育內容，在全體社會成員中樹立起多民族國家公民觀。

（關凱，男，滿族，國家民委民族問題研究中心副處長）