重慶市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設方案

統籌城鄉綜合配套改革課題組

摘 要：統籌城鄉綜合配套改革就是要徹底改變城鄉二元格局，通過體制機制創新，消除城鄉發展中的制度障礙，建立起城鄉居民共享發展成果、城鄉資源統籌配置、城鄉要素雙向流動的新體制、新機制和政策體系，實現城鄉協調發展。

關鍵詞：統籌城鄉；配套改革；思路

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A文章編號：1008-6439（2008）06-0001-08

Schemes for Chongqing to construct overall urban-rural

comprehensive complement reform experimental zone

Research Group of Overall Urban-rural Comprehensive Matched Reform

(Chongqing Academy of Social Science, Chongqing 400020, China)

Abstract: Overall urban-rural comprehensive complement reform aims to change urban-rural dual structure, wipe out system barrier in urban-rural development by systematic innovation mechanism, establish new system, new mechanism and policy system with co-share of urban-rural resources, overall allocation of urban-rural resources and two-sided flow of urban-rural factors, and realize urban-rural coordinated development.

Key words: overall urban-rural development; complement reform; idea

批準重慶市為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，是國家推進區域經濟協調平衡發展、進一步推進西部大開發的重大戰略部署，為重慶市加快建設城鄉統籌的直轄市，在中西部率先實現全面建設小康社會目標提供了重大的戰略機遇。統籌城鄉綜合配套改革的基本目的，就是要消除阻礙城鄉協調發展的體制機制因素，統籌城鄉制度安排，統籌城鄉資源配置，建立起城鄉協調、經濟社會協調發展機制，實現城鄉資源和要素高效配置，增強工業反哺農業，城市支持農村的能力，在中西部探索一條城鄉統籌發展的新路，為全國推進城鄉統籌、區域協調發展作出示范。

一、統籌城鄉綜合配套改革思路

（一）指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的重大戰略思想，堅持社會主義市場經濟的改革方向，以建設社會主義和諧社會和全面建設小康社會為目標。大膽試驗，銳意創新。堅持把“三農”和庫區問題作為統籌的著眼點，把發展城鎮和二、三產業作為統籌的著力點，推進工業化和城市化，快速提升經濟實力和綜合競爭力，不斷增強工業反哺農業，城市支持農村的能力。建立起城鄉居民共享發展成果，城鄉資源統籌配置、城鄉要素雙向流動的新體制、新機制和政策體系，探索一條城鄉統籌、聯動發展的新模式，為全國深化改革發揮示范和帶動作用。

課題組：重慶市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設方案

（二）改革目標

1．總體目標

根據重慶特殊市情及面臨的機遇和發展條件，以國家統籌城鄉綜合配套改革試驗為契機，力爭在土地流轉、社會保障、勞動就業、戶籍管理、公共服務、公共財政、現代金融、規劃建設、行政管理等重點改革領域取得突破，到2020年，建立起城鄉資源統籌配置、城鄉要素雙向流動，推動城鄉、區域協調發展的體制新模式。通過新體制新機制對資源、要素的配置和引導效應的發揮，達到以下幾個目標（或基本標志）：

——引導農村人口及經濟活動向城市集中，引導“兩翼”生態脆弱地區人口和經濟活動向一小時經濟圈集中，大幅度減少農村及生態脆弱地區人口壓力、資源壓力、環境壓力和勞動就業壓力，增加人均生產資料占有份額，與“一圈兩翼”空間布局相適應的城市、農業、生態空間及城鄉居住格局更加優化，根本改變大城市大農村格局。

——工業化和城鎮化水平和質量顯著提高，工業反哺農業，城市支持農村的能力大大增強。

——一小時經濟圈作為重慶市統籌城鄉的戰略平臺、作為長江上游地區經濟中心和西部地區增長極重要載體的帶動和輻射功能明顯增強。

——農村及“兩翼”地區基礎設施和公共服務產品供給能力顯著增強，鄉村城市化水平大大提高，城鄉居民收入差距明顯縮小。

——統籌城鄉綜合配套改革在全國的示范和帶動作用明顯。

2．分階段目標

根據重慶市的市情及外部條件，重慶市統籌城鄉綜合配套改革可大體分為兩個階段。

2007—2012年：重點突破階段。力爭在以下幾個方面進行突破。

——在國家土地管理制度框架下，以節約集約利用土地為原則，建立起市域內土地占補平衡、異地流轉，農村經營承包地和宅基地流轉，征地補償制度為重點的土地流轉制度。

——按照“先建制，再擴面，逐步縮小城鄉差距，最終實現城鄉統一的、多層次的社會保障體系”的路徑不斷向前推進。在農村失地農民、進城務工農民社會保險和住房保險幾個方面大力推進，在農村居民養老保險方面有較大突破。

——初步建立起以促進農民工就業為重點、以統籌城鄉勞動力資源管理、勞動力就業培訓管理、公共勞動就業崗位管理、公共勞動就業服務資源管理為主要內容的勞動就業管理體制和服務體系。

——初步建立起以體現公平、滿足社會公共需求為原則，以扶持“三農”、縮小城鄉公共服務和公共產品供給差距為重點的公共財政體制和公共服務體系。

——建立和完善與土地流轉、與農民工進城相配套的戶籍管理體制。

——按照胡總書記“314”戰略定位的要求，通過金融改革和城鄉金融創新，為承接中外金融機構、金融服務業轉移、金融產品多樣化的金融制度性和載體性平臺，為形成長江上游和西部地區的金融中心奠定基礎。

——建立和完善增強規劃宏觀調控作用、統籌配置城鄉建設資源、提高管理效率的規劃建設管理體制。

——建立和完善分工明確、機構精簡、運行高效的行政管理體制，為建設服務型政府奠定基礎。

2018—2020年：全面推進和深化階段。在總結的基礎上不斷深化和完善，實現規范化、制度化和法制化，建立起符合科學發展、和諧發展要求的城鄉區域協調發展體制機制和政策體系，為重慶在西部率先實現建設全面小康社會目標奠定基礎。

（三）基本思路

根據重慶市的現有基礎和外部條件，按照城鄉區域協調發展的要求，實現統籌城鄉綜合配套改革目標的基本思路是：以促進農村轉移勞動力穩定就業和市民化為主線，以推進城鎮化、工業化、提高兩個反哺能力為支撐，資源有效配置與公共服務均衡化并重，建立起城鄉區域之間資源統籌配置、要素合理流動的新體制新機制和政策體系。

二、重慶市統籌城鄉綜合配套改革的主要內容

在土地流轉、社會保障、勞動就業、戶籍管理、公共服務、公共財政、現代金融、規劃建設、生態環境、行政管理等十個方面全面展開，在一些重點領域力爭在短期內有所突破。

（一）土地流轉制度改革

1．總體思路

針對重慶市未來土地供需總的態勢是建設用地持續增加，土地利用效率不高的實際，土地流轉制度改革的基本思路是：在確保全市耕地總量動態平衡和建設占用耕地占補平衡的前提下，按照“推進一圈，強化兩翼，增加儲備，確保重點”的原則，建立起土地資源在全市范圍內合理流動的體制和機制，充分發揮土地的宏觀調控作用，優化資源和要素空間布局，實現節約和集約用地，促進重慶市“一圈兩翼”戰略實施，統籌城鄉經濟社會全面協調和可持續發展。

2．改革重點

（1）建立市域范圍內土地占補平衡制度。在國家批準的耕地和建設用地指標總量控制下，實行建設用地指標在區域間統籌使用，“十一五”期間優先保障“一圈”和區域中心城市的用地需求，建設占用耕地在全市范圍內進行占補平衡。同時，向國家爭取建設用地一次審批，分期使用的政策。

（2）按照“三集中”原則，建立農村土地流轉制度。針對農村市場經濟發展滯后、農村集體經濟組織發育滯后，農民自己的市場主體缺位、農民在土地流轉過程中的權益難以保障的實際，按照人口向城鎮和農民新居集中、產業向園區集中、土地向規模經營集中的原則，在農民自愿的前提下，建立以行政村和村集體經濟組織為依托、以租賃為主、投資入股為輔、多種形式并存的農村土地承包經營權流轉制度。

按照“以宅基地換安居，以承包地換社?！钡脑瓌t，建立配套的社會保障制度和安居房制度、宅基地和承包地回購制度，鼓勵有條件的農民在自愿的前提下，自動放棄農村宅基地和承包，由農民轉為城市居民。

（3）改革和完善征地制度。一是改革征地補償辦法，在對農民個人補償中，把社會保障納入補償范圍。二是在征地出讓收益中，建立社會保障基金，全市統籌用于解決社會保障問題。

（4）針對目前土地儲備分散，儲備行為偏重企業微觀目標、偏離政府宏觀目標的實際，建立全市統一的土地儲備機制。

（二）社會保障制度改革

1．基本思路

一是堅持公平公正原則，使城鄉居民享有大體均等的公共物品和公共服務；二是在社會保障的制度設計中堅持統一籌劃、城鄉整合的觀念和做法，分階段、有步驟、分層次、分類別地建立適合農村基本狀況的社會保障制度，最終實現城鄉社會保障制度統一；三是城鄉社會保障能夠在區域間、城鄉之間進行相互過渡和轉換，消除妨礙社會保險賬戶流動的行政區壁壘。改革進程將遵循“先建制，再擴面，逐步縮小城鄉差距，最終實現城鄉統一的、多層次的社會保障體系”的路徑并不斷向前推進。

2.基本任務

建立城鄉統籌的最低生活保障制度，實現農村低保全覆蓋；建立城鄉統籌的公共衛生和大病統籌體系，重點是建立一個平臺、兩個標準的“重慶市城鄉合作醫療”制度；建立城鄉統籌的養老保險，重點是實施進城農民工以土地承包經營權換社會保障、以宅基地換經濟適用房的“兩換制度”；解決2005年前的征地農轉非人員的社會養老保險問題；建立農村居民的養老保險制度；完善城鄉統籌的社會救助機制，建立和完善城鄉居民的特困救助和大病救助。

3．改革重點

（1）建立進城務工人員的社會保險制度。在名稱上將目前的“重慶市城鎮職工養老保險”改名為“重慶市城鎮居民養老保險”，使其成為重慶市統籌城鄉社會養老保險的最大平臺。全市城鄉其他形式的社會養老保險均以這一平臺為參照，逐步創造條件與之接軌。

在參保資格上打破原來的身份限制?！爸貞c市城鎮居民養老保險”將成為一個開放性平臺，不分城鄉對全體市民開放，只要參保人按養老保險條例的要求按時足額繳納保費，均可參保并同等享受養老保險待遇。農村居民養老保險實行“低標準繳費、低標準享受”的原則，以使養老保險能覆蓋更多的低收入人群。在繳費金額標準上增加檔次。主要是向下增加檔次，以擴大這一險種對進城務工人員中的非正規就業人群和低收入人群的適應性，使之能有效地覆蓋更多的參保人員。

通過利益導向鼓勵進城務工人員以土地承包經營權換社保。對進城務工人員自愿以土地經營權換社保的參保人員，由政府財政給予優惠的補貼支持。

（2）征地農轉非居民的社會保險。征地農轉非居民土地被占用后，其生產、生活與城市居民完全一致，因此這部分人的社會保險應按照城鎮社會保險體系進行。從保障項目上看，主要是解決其養老保險和醫療保險。醫療保險方面全市已有較成熟的改革方案，即可由即將推出的“重慶市城鄉合作醫療”制度覆蓋。那么解決征地農轉非人員的社保難點主要在養老保險。

（3）歷年已征地農轉非人員參保問題。由于以前的征地補償政策沒有為征地農轉非人員進行社會保障的制度安排，在其發放的綜合補償費中也未包含社會保險的補償項，從而導致存量達76萬人的一個特殊的無社保弱勢群體。因此，政府應及早解決這一遺留問題，為這部分人補充建立養老保險。

（4）農村居民養老保險。保障對象及范圍：凡年滿20周歲以上、男性60周歲以下、女性55周歲以下、未參加城鎮基本養老保險的農村居民；女性55周歲及以上、男性60周歲及以上的農村居民。制度模式：農村社會養老保險建立社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式。在鄉農民應由個人、集體與各級財政分別負擔，按合理比例繳費，農民個人繳費計入以身份證號碼為編碼的全國通用個人賬戶，集體補助、財政補貼計入統籌賬戶?；I資機制：原則上采取“三個一點”的籌資機制，即農民自己交一塊，集體補助一塊，政府補貼一塊。由于農村地區經濟發展差異性大，“三個一點”籌資機制需因地制宜。繳費標準和方式：一是繳費標準應以全市農民人均純收入為繳費基數，設立低、中、高多個檔次，最高檔次不超過農民人均純收入的300%，最低檔不低于人均純收入的60%；二是積極引導農民按月度或按年度定期繳費，允許采取靈活多樣的繳費方式和期限，繳費年限可合并計算；三是繳費年限不低于15年。

（5）深化社會保障管理體制改革。一是按照歸并業務、簡化程序、統一信息、提高效率、方便群眾的原則，對社會保障資源進行整合利用，建立科學、統一、協調、高效的社會保障管理新體制。

（三）戶籍制度改革

1．戶籍制度改革的基本思路

以“城鄉統籌發展、城鄉居民平等享受社會成果，構建和諧社會”為目標，以“以人為本”和積極穩妥為基本原則，以人口城市化引導兩翼人口向一小時經濟圈轉移、農村人口向城鎮轉移為基本方向，以城鄉經濟發展和公共財政體制改革為前提，分階段、分區域推進，重點在學生和軍人、已經長期轉移勞動力、農村新增勞動力和跨省市流動勞動力回流部分四類人群中逐步推進戶籍制度調整和配套完善附加在戶籍制度上的各項社會福利保障制度，最終在城鄉居民收入、社會福利和保障基本均衡時期消除城鄉二元戶籍制度。

2．戶籍制度改革的目標

總體目標：預計2020年，實現戶籍登記管理一體化，戶籍遷徙自由化，城鄉社會福利保障政策一體化。城鎮人口達到2 100萬；全市城市化率達到60%，一小時經濟圈城市化率達到70%；兩翼常住人口減少300萬；預計全市每年按照0.5%進程城市化，一小時經濟圈按照每年1.2%進程城市化。

3．改革重點

（1）未成年子女投靠父母、夫妻投靠、老年父母投靠成年子女，戶口遷移不限制。

（2）市內戶籍遷移。本市籍入伍軍人，可以在當地城鎮入戶為城鎮居民。在轉業后按照自愿原則將戶籍遷移至在一小時經濟圈就業地，并享受城鎮人口的優撫政策。本市籍大中專院校畢業生自愿原則遷入在一小時經濟圈城市戶籍，在未就業期間在社會人才集體戶入戶托管。對本市籍農民工在一小時經濟圈購房、單位分房，按照自愿原則遷入居住地城鎮戶口。外租住房或部門公房等，在一小時經濟圈工作年限在3年以上，主要就業人口月收入1 000元以上，按照自愿原則遷入居住地城鎮戶口。凡是在小城鎮有產權房屋，按照自愿原則遷入居住地城鎮戶口。在建成的農村新型社區實際居住一年以上，并依法取得房屋所有權的本市農村居民，本著自愿原則，可遷移入戶。在本市主城區及區域性中心城市直接所轄農村地區以外的農村地區（不含庫區淹沒區），只要持有《鄉村房屋所有權證》并實際居住，可以申請本人和共同居住的直系親屬遷移入戶。本市籍就讀學生戶籍遷移自愿。

（3）征地農轉非。對已經征地，沒有辦理轉非的60萬農民，可根據實際情況，按征地時的相關補償政策補辦農轉非。今后新征地農民直接農轉非。對三峽庫區就地后靠的工程性移民進行清理，在調查研究的基礎上，針對后靠在高山區域、生活確實出現困難的移民，結合國家三峽庫區移民政策和生態移民政策，進行二次政策性移民，這一部分移民在一小時經濟圈的各級城鎮安置，直接由農民轉為市民。

（四）勞動就業制度改革

1．改革目標

以保障農村勞動就業權益、提升就業質量、推進農村勞動力穩定就業、進而推進農村居民市化為目標，完善配套政策，深化制度改革，形成城鄉一體的就業政策，建立城鄉統一的勞動力市場和公共就業服務體系，健全社會保障體系，實現城鄉勞動力有序流動和合理配置。用5—10年的時間，在全市建立起城鄉一體化的就業政策、職業培訓、就業服務、用工管理和社會保障“五大體系”，使農村勞動力和城市居民一樣，享受統一就業政策、統一市場服務、統一資源管理。

2．改革重點

（1）改革勞動管理體制，逐步實現城鄉就業統一管理。首先，市一級管理機構要調整。市農辦、農業局應合并，市勞動和社會保障局應分設為市勞動就業局和市社會保障局。其次，區縣一級的機構要精簡，農口部門全部合并到農業局，區縣勞動和社會保障局仍保留為一個局，城鄉就業逐步歸口勞動部門管理。

（2）實行城鄉統一的勞動力資源管理制度。建立城鄉統一的就業、失業登記制度。建立有效的全市失業與就業管理服務制度和失業預警制度。

（3）制定統一就業政策，打造公平就業環境。建立城鄉勞動者平等就業憑證管理制度；城鄉居民享受統一自主創業優惠政策；返鄉創業人員投資新辦的企業，可根據國家稅收政策，享受新辦企業3年內免征企業所得稅的優惠政策。

（4）建立城鄉統一的勞動力市場，完善就業服務體系。政府辦的兩個勞動就業市場統一歸口勞動部門管理，逐步形成市、區縣、鄉鎮（街道）、村（居委會）四級貫通，面向所有用人單位和勞動者，就業信息到村（居委會）、戶的覆蓋城鄉的就業管理服務體系。建立并完善城鄉就業援助制度。

（5）建立城鄉統一的全員培訓制度。

（五）公共服務均衡化改革

1．基本思路

以農村居民享有公平的國民待遇、均等的發展機會為目標，以政府為主導，以公共財政做支撐，充分發揮市場機制作用，通過體制和機制的創新，增大農村公共服務產品的供給，引導城市公共服務資源向農村流動；加快城鎮化進程及農村勞動力向城鎮轉移步伐，開放城市公共服務資源，使更多的農民進城并平等地享受城市公共服務。使教育、衛生、文化等各個方面的公共服務惠及城鄉群眾，實現城鄉居民公共服務共享的均衡化。

2．改革目標

到2010年，基本建立城鄉一元的教育、醫療衛生等公共服務供給體制框架。通過制度創新和設計，城鄉的公共服務產品供給實現統籌規劃、統籌建設和發展，以市級財政的傾斜投資及中央財政轉移支付增加為保障，農村公共服務產品供給量顯著增加，城鄉居民享受公共服務量的差距大為縮??；進城農民及子女能完全享有與城市居民完全均等的基本的（非超值的）教育、醫療衛生服務機會。

到2020年，完全建立城鄉一元的教育、醫療衛生等公共服務供給體制。通過制度創新和設計，在保障農村供給量的增加同時，供給的質量有顯著縮??；農村和城市能為所有居民提供大致均衡的教育、醫療衛生等公共服務。資助體系十分健全，完全制度化，保障城鄉所有居民能享有大致均衡的服務。

3．改革重點

（1）加大財政投入，形成統籌城鄉公共服務發展的保障機制。增大公共財政對公共服務設施和服務體系建設的投入，增加其在整個財政支出的比重；每年新增的用于公共服務方面的投入的大部分投向農村，并充分發揮財政資金的杠桿作用，引導更多的社會資金投資農村公共服務設施和服務體系建設。

（2）完善公共服務財政經費的分擔機制。完善教育經費分擔機制，改變當前主要靠縣級政府統籌，輔以中央和省級政府轉移支付的投入方式。完善公共醫療衛生財政分擔機制，建立起以中央和省級財政為主，以區縣財政為輔的公共醫療衛生的財政分擔機制。

（3）建立多元化投融資體制。分類完善公共服務多元化投入體制。要積極拓寬融資渠道，積極鼓勵社會力量興辦教育、醫療衛生事業，形成以政府投入為主的多元化的公共服務投入體制。試點發行彩票和債券，建立多元化融資體制。爭取進行教育、衛生彩票及債券發行試點。

（4）推進公共服務管理體制及運行機制的創新。教育體制創新。積極推進辦學體制多元化，進一步改變政府單一辦學的狀況，形成政府辦學為主、社會團體及公民個人辦學為輔的教育新體制。推進醫療衛生管理體制改革與機制創新。建立城鄉統籌的基本醫療衛生服務運行新機制，實行醫療服務縣鄉村一體化。

（5）建立城鄉統籌的資源共享機制。通過信息化、城市公共服務資源向農村流動等形式，形成城市公共服務資源對農村的廣覆蓋，使農村居民就地享受城市公共服務；通過建設開放型的城市公共服務體系，使進城農民工及子女享受城市公共服務。

（六）金融體制改革

1．基本思路

以搭建金融制度性平臺、創新金融服務產品、完善金融服務體系為重點，強化全市金融業的聚集能力、輻射能力和優化資源配置能力，努力建設長江上游地區金融中心。

2．改革目標

進一步深化投融資體制改革，拓展市場投資領域；完善金融服務體系，積極推動各類金融機構在重慶設立后臺服務中心；設立統籌城鄉發展產業投資基金，引導企業利用債券、信托、上市等方式融資，推動企業直接融資，改善融資結構；發展地方金融機構，爭取建立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社，探索建立農業保險體系和農業災害轉移分攤機制；推進區域性產權交易市場建設，完善資本市場。力爭在2010年，形成統籌城鄉金融的基本框架；2020年，形成城鄉金融一體化的格局，把重慶建設成為長江上游的金融中心。

3．改革重點

（1）提高金融創新能力，建設國家金融創新試驗區和先行示范區。一是爭取保監會的支持，將重慶作為保險業創新發展試驗區；二是爭取村鎮銀行等新型金融機構在重慶試點；三是爭取進行金融業綜合經營試點，探索發展金融控股集團；四是爭取證監會的支持，在渝率先開展公司債券的發行試點；五是推進市政資產支持證券融資試點工作步伐，為市政基礎設施建設開辟出新融資渠道；六是爭取創新保險資金投資渠道，支持我市重點項目建設。

（2）以建立要素市場為突破口，提高我市金融資源集聚力、輻射力，服務城鄉統籌綜合配套改革。爭取國家支持，在西部設立資本等要素市場，引導金融資源向西部合理流動。一是爭取在渝設立集中監管下的全國性統一的證券場外交易市場；二是要積極申請恢復設立重慶商品期貨交易所，開展以生豬期貨等農產品為主要品種的期貨交易；三是爭取多家商業銀行在重慶設立區域性票據中心；四是發揮重慶聯交所作為中西部唯一央企產權交易平臺的優勢，建設區域性資本要素市場；五是推動組建再保險公司，努力形成區域性再保險市場；六是積極探索發展風險投資和私募股權投資，增強我市企業創新、創業能力；七是設立私募股權交易平臺，開展信托產品、私募股權等轉讓、交易。

（3）深化農村金融改革，完善城鄉一體金融服務體系。構建以農業發展銀行為引導，農業銀行、農村信用社為主力，郵政儲蓄銀行、村鎮銀行及其它新型金融組織為補充，保險、證券業共同參與的農村金融服務體系。

（4）大力發展資本市場，擴大直接融資。

（5）大力發展農業保險，增強農業防范風險能力。一是財政補貼農業保險。二是農業保險稅收優惠。三是加大政策扶持力度。四是向保險公司提供管理費補貼。

（6）創立渝滬京粵港金融協作商會，建立渝滬京粵港以民間為主的金融通道和資本運作的平臺。加強與上海、北京、深圳、香港民間金融合作，共同發起創建渝滬京粵港金融協作商會。政府保持對金融商會的指導與監督，商會實行行業自律、自我管理、搭建溝通政府、金融機構、企業及海內外金融行會平臺。

（七）規劃建設管理體制改革

1．規劃管理體制改革

（1）改革思路及目標。統籌城鄉規劃管理體制，建立健全與社會主義市場經濟體制相適應、符合重慶實際的城鄉規劃管理體制，經過3—8年的改革創新，最終形成城鄉全覆蓋的完善的城鄉規劃編制體系、科學決策機制、健全的行政管理體制、有效的監督機制和完備的保障體系，使規劃引導、調控和統籌城鄉發展建設、有效配置公共資源、整合優化區域資源配置、促進經濟社會可持續發展的重要作用得到充分發揮。

（2）改革重點。統籌城鄉規劃編制，一要統一城鄉規劃編制，二要健全、完善、調整規劃體系。統籌城鄉規劃管理，一是集中規劃管理權；二是健全規劃管理機構，在各區縣設立獨立的城鄉規劃行政管理機構；三是進一步推進規劃行政審批方式改革；四是建立規劃管理行政責任追究制度。統籌城鄉規劃監察及執法，進一步完善城鄉規劃督察員制度，建立規劃實施的報告及考評制度，加大規劃執法力度。

2．建設管理體制改革

（1）改革思路及目標。按照“統籌規劃，分級建設，分類管理；城市扶持，政府為主；合理計劃，有序推進”的思路，進一步理順城鄉建設管理關系，推動農村基礎設施建設快速發展，實現城鄉建設統籌。建立起建設部門之間合作緊密、關系協調，城鄉之間機構健全、管理全覆蓋的建設管理體制；建立起有利于統籌、加強建設管理的保障機制；建立起建設資金城鄉統籌、部門統籌的城鄉投資體制；建立起有利于統籌城鄉建設、各專業建設的協調機制。

（2）改革重點。統籌城鄉建設管理體制。一是建立協調機制。將原小城鎮領導小組更名為統籌城鄉建設綜合領導小組，合并協調機構，辦公室仍設在建委。二是健全建設管理機構。健全建設管理市、區（縣）、鎮（鄉）三級網絡，重點落實鎮（鄉）的建設管理機構和人員。統籌城鄉建設招標管理。統籌城鄉建設監督執法。統籌城鄉建設投融資體制改革，建立投融資平臺。

（八）加快公共財政體制改革

1．基本思路

以體現公平、滿足社會公共需求為原則，以扶持“三農”、縮小城鄉公共服務和公共產品供給差距為重點，推進公共財政體制改革。

2．改革重點

（1）積極推進區縣財政管理體制改革、完善財政轉移支付制度。合理界定市與區縣政府的事權范圍。合理劃分區縣類別。增加區縣政府財政收入。完善市與區縣財政轉移支付制度。

（2）完善財政支農體系、擴大公共財政覆蓋農村的范圍。加大對農業和農村的投入力度。利用財政貼息、補貼和稅收政策，積極拓展支農資金來源渠道。完善農村公共服務體系。財政支出除了保障行政機構正常運轉之外，應更多地向農村地區的社會保障、衛生、保健、教育等公益事業傾斜，提高農村公共服務支出在財政總支出中的比重。

（3）深化農業稅制改革,適時探索建立規范的城鄉統一稅制。爭取稅制改革政策試點及中央地方稅收比例優惠。試點流轉稅為主體向所得稅為主體轉變的稅制改革，降低中低收入的稅收負擔，試點開征遺產稅、贈與稅、壟斷行業暴利稅，加大對高收入的調節力度。爭取中央設立資源使用稅、環境補償稅并按比例返還，形成對土地、水、礦產等公共資源要素利用的成本利潤約束機制。

（4）實現管理制度創新，建立公共財政管理體系。繼續推行部門預算編制改革。合理確定預算支出標準和預算定額，實行預算聽證制度。全面實施國庫集中收付制度。改革和完善政府采購制度。建立健全財政支出績效評價監督制度。

（九）行政體制改革

1．改革思路及目標

在2020年前，集中解決行政管理體制中存在的突出問題，消除阻礙生產力發展的體制性障礙，增強行政管理的活力，調動廣大公務員的積極性、主動性和創造性，降低行政成本，提高行政效率，努力建成法治政府、服務政府、效能政府、責任政府，為全面建設小康社會、實現城鄉統籌發展目標提供制度保障。

第一階段（2007—2012年），制約統籌城鄉發展的體制機制障礙基本消除，行政管理體制改革在重點領域和關鍵環節取得明顯突破，政府職能轉變和治理模式轉型基本到位，在西部率先基本建成促進統籌城鄉發展的行政管理體制和運行機制。

第二階段（2013—2020年），制約統籌城鄉發展的體制機制障礙完全消除，全面建成法治政府、服務政府、效能政府、責任政府，使適應市場經濟發展和世界公共行政改革趨勢的統籌城鄉發展行政管理體質有效運行，為中西部地區行政管理體制改革提供示范模式。

2．改革重點

——切實轉變政府職能。

——整合行政資源，減少行政單元和行政層級。

——繼續深化政府機構改革，切實理順政府部門職能關系。

——推動事業單位改革。

——創新政府管理方式，促進政府治理模式的轉型。

——創新行政體制機制，構建高效的政府管理體系。

（十）生態建設與環境保護體制改革

1．改革思路及目標

統籌重慶城鄉生態建設與環境保護的發展目標思路是“圍繞四個重點、構建八大機制、解決兩個問題、開創一個局面”：圍繞重慶城鄉生態空間重構、水環境保護與治理、戰略性資源集約型利用、城鄉一體化防災減災等四大生態建設與環保重點，改革并構建與重慶城鄉統籌相適應的環境保護與生態建設管理體制與運行機制，全過程的生態環?；閷徍藱C制、城鄉環保環境監測監督管理責任機制，多元化環境建設保護投入機制，生態功能分區與空間管治制度，環保產品與服務的市場化交易機制，城市向農村、工業向農業、經濟向環境的生態補償機制、城鄉環保的社會公眾參與機制等八大機制。實現生態建設與環境保護的城鄉分割、二元差別化發展轉向城鄉互通、一元協調發展，扭轉生態建設與環境保護被動治理局面，開創積極主動治理和預防優先的生態環保工作形勢，基本解決重慶城鄉生態建設與環境保護中的二元不均衡發展、“建”“防”脫節兩大突出問題。打造生態宜居的城鄉空間，山川優美的自然環境，實現重慶城鄉經濟發展與環境保護協同，開創一個城鄉生態文明、資源節約、環境友好，人與自然和諧相處的新局面。

2．改革重點

（1）建立與統籌城鄉相適應的生態環保管理體制。建立與工業化、城市化相適應的環保運用、管理、建設、監督與評價機制。

（2）完善項目規劃與建設全過程的環境稽查審核機制。在規劃立項、建設與運營的全過程引入項目環評制度，將項目環境影響評價作為規劃評價規劃可行性的一個必備要件。時機成熟時可開展規劃環評試點。

（3）完善城鄉環保環境監測監督管理責任機制。建設城鄉一體化的環境行政執法、生態環境監測、安全預警系統及重大生態環境事件應急反應機制。

（4）構建可持續性的城鄉環保建設投入機制。著力建立與經濟增長水平相適應，以財政投入為主，企業、社會多元化投入的城鄉環保投入增長機制。

（5）建立嚴格的生態環保功能分區與空間管治制度。按照主體功能區規劃的要求，建設嚴格的生態環保功能分區，嚴格環境準入制度。

（6）完善環境保護產品與服務市場化交易機制。

（7）探索建立可持續的三峽庫區生態補償機制。

（8）建立生態環保建設的全社會公眾參與機制。

三、配套政策

（一）土地政策

1．重慶市建設用地和耕地在市域內進行占補平衡。

2．重慶市建設用地一次審批，分批使用。

3．支持重慶在一小時經濟圈建立三峽庫區移民產業基地，建設用地指標在建設用地增量上加以解決。

（二）庫區經濟社會發展及移民后期扶持工作相關政策

1．增加后期扶持基金人口基數，后期扶持對象應對所有的移民進行全覆蓋。

2．延長三峽庫區移民后期扶持基金及三峽庫區移民專項資金提取時間、增加提取額度。

3．再次延長三峽水利專項資金投入使用時間。

4．對納入移民后期扶持規劃的庫區種養殖業基地建設項目給予無息貸款支持；對庫區納入移民后期扶持規劃的農副產品加工、旅游開發項目等給予低息貸款支持。

5．建議對庫區轉為城市人口的失地移民和未實現再就業的搬遷、關閉、破產的企業下崗失業人員，建立基本養老保險、重大疾病保險制度，請中央財政在專項轉移支付中統籌考慮基本保險制度建立過程中的資金缺口。

（三）老工業基地改造及寓軍于民政策

1．支持老工業基地改造的政策。建立支持長江上游經濟帶老工業基地加快調整改造的專項資金；設立國債資金長江上游老工業基地技改專項，重點支持具有相對優勢和地方特色的技改項目；加大對國有大中型企業改革支持力度，如企業破產關閉、債轉股、軍工企業調整改造等；對“三線”建設企業遺留的歷史欠賬予清理和適當補償；設立專項資金，支持三峽庫區遷建企業后續發展。

2．推進新型工業化的政策。加大公共財政對工業經濟結構調整的導向性投入；延長新產品開發扶持政策的執行期限等。

3．關于軍民結合，寓軍于民政策。將軍工企業納入當地結構調整、產業升級的總體規劃，促進軍工企業與地方企業在兼并、合資、合作等產權連接方面的融合；設立國防科技工業軍民兩用技術投資基金，作為引導性資金，重點扶持社會經濟效益較好的高科技產業化項目。

（四）金融政策

1．批準更多的外資銀行在區內設立分行并允許其經營人民幣業務。

2．在重慶市建立西部開發銀行。

3．在重慶設立跨區域的股權和產權市場。

4．在重慶設立產業基金。

5．在重慶設立土地銀行。

6．允許重慶發行城市和基礎設施建設債券。

7．設立三峽庫區生態建設和環境保護專項基金，允許在區內發行環保彩票。

（編輯：弘 流；校對：段文娟）