重慶市統籌城鄉戰略思路及成效分析

蔣小浪　張　磊　許觀玉　蔡　琴

摘 要：重慶市城鄉居民收入差距不斷加大，二元經濟結構顯著，呈現“大城市大農村”的二元城鄉結構。 自獲批全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，以三個試驗區為突破口，配套推進六個方面的相關改革，確定“一圈兩翼”的發展格局，實施土地流轉及大力發展勞務經濟等相關政策措施，城鄉統籌全面鋪開，取得相當大成效，但距離目標存在一定的差距。

關鍵詞:城鄉統籌；二元結構；措施；成效

中圖分類號：F061.5文獻標識碼：A文章編號：1008-6439（2008）06-0009-05

Strategy ideas for Chongqing to conduct overall urban-rural

development and its effect analysis

JIANG Xiao-lang, ZHANG Lei, XU Guan-yu, CAI Qin

(School ofResources and Environment Science, East China Normal University, Shanghai 200062, China)

Abstract: The income gap between urban and rural residents of Chongqing becomes bigger and bigger, dual economic structure is obvious and Chongqing shows big city big countryside dual urban-rural structure. Since overall urban-rural comprehensive complement reform approved, Chongqing uses three testing regions as sally port, conducts reform in six aspects, determines one circle and two wings development plan, implements land circulation, and develops labor-affairs economy, spreads overall urban-rural development, and has made great progress. Meanwhile, there is a lot to do for reaching the goal.

Key words: overall urban-rural development; dual structure; measure; effect

2007年6月國家發展和改革委員會批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區,要求根據統籌城鄉綜合配套改革試驗的要求，全面推進各個領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，盡快形成統籌城鄉發展的體制機制，促進兩市城鄉經濟社會的協調發展。

一、統籌城鄉的含義

統籌城鄉發展是黨的十六屆三中全會明確的“五個統籌”之一，統籌城鄉發展是從全局出發看“三農”，把城市和農村的經濟社會發展作為整體統一籌劃，既要發揮城市對農村的輻射作用，發揮工業對農業的帶動作用，又要發揮農村對城市、農業對工業的促進作用，實現城鄉良性互動，逐步改變城鄉二元經濟社會結構，建立起社會主義市場經濟體制下的平等、和諧、協調發展的工農關系和城鄉關系，實現城鄉經濟社會一體化。因此，統籌城鄉發展涵蓋的面比較廣，主要涉及城鄉收入分配統籌、城鄉產業發展統籌、城鄉勞動就業統籌、城鄉公共事業發展統籌、城鎮化發展統籌、城鄉體制改革統籌等，本文從以下方面著手分析。

二、統籌城鄉發展的必然性

重慶呈現“大城市大農村”的二元城鄉結構。其中“大農村”主要指“三峽庫區”和渝東南地區，這些地區的農民收入增長緩慢，城鄉居民收入差距不斷擴大，農村社會事業發展嚴重滯后（見圖1）。

1．城鄉居民收入差距擴大

從圖1可以看出城鎮居民及農村居民的收入在不斷地增長，但是兩者的差距卻在不斷地擴大，2007年農村居民純收入3 509元，城鎮居民人均可支配收入已達到13 715元。圖2顯示2007年城鄉收入比達到了3．9∶1，若考慮城市居民的各種福利性補貼，農民純收入中還包括要繳納的稅費以及用作生產資料的投入，把這些因素計算入內，城鄉居民收入比將進一步擴大。根據國際勞工組織發表的數

據表明，城鄉居民收入比一般為1．5∶1，而中國城鄉居民收入比是世界平均水平的2．6倍。

2．二元經濟結構顯著

城鄉經濟發展中，呈現現代工業部門和傳統農業部門并存的二元經濟結構。二元經濟狀況的測度主要有三個指標：比較勞動生產率、二元對比系數、二元反差系數。比較勞動生產率是一個部門的產值比重同勞動力比重的比率。農業部門與非農業部門的比較勞動生產率差異越大，經濟結構的二元性越強。二元對比系數是農業和非農業部門的比較勞動生產率的比率。二元對比系數越大，二元性越小，反之就越大。

圖3顯示二元對比系數呈下行趨勢。1996年重慶市二元對比系數為0.2，并且重慶市的二元對比系數均超過0.2，到2006年卻下調到了0.13，二元對比系數下降了35%?？梢?，重慶市二元經濟結構越發明顯和嚴重。

3．城鄉居民消費水平差距拉大

恩格爾系數是衡量生活水平高低的一個重要指標，恩格爾系數的差異度則反映城鄉居民生活質量的差距。城鄉居民恩格爾系數的差異度即農村居民恩格爾系數與城市居民恩格爾系數之差，該指標反映了城鄉居民的生活質量差別程度。當城鄉居民恩格爾系數的差異度小于5%時，城鄉居民生活質量基本一致；當城鄉差異度大于10%時，屬于城鄉二元經濟結構。

從表1看出，重慶城鄉恩格爾系數之差自1996年的13％到2007年都沒有低過10％，并且呈現不斷增長的趨勢，到2007年差異度擴大到17.5％?？梢婋S著經濟的發展，城鄉二元結構越來越明顯，城鄉生活質量差距非常大，城鄉分化嚴重，消費水平差距顯著擴大。

4．城鄉社會公共事業發展差距不斷加大

城鄉社會公共事業發展存在差距，尤其是教育和社會保障兩方面。首先，城市90%以上的初中畢業生升入高中或職校，而廣大農村初中畢業生升入高中的比例均低于全市平均水平。農村中小學、職業教育辦學條件差，教師缺額較大，設施設備落后，民辦教育發展相對滯后。其次，農村社會保障體系不健全，嚴重滯后于城市。截至2007年，農村新型合作醫療試點縣增加到15個，有729萬人參加農村新型合作醫療，覆蓋率上升到24.3％。但一直未出臺相應的農村社會養老保險制度，農村社會養老保險建設基本處于停頓甚至是倒退的狀態，相繼有巴南、北碚等區縣退出了農村社會養老保險，2004年全市農村養老保險覆蓋率只有1.6%。而城鎮居民有比較完善的社會保障體系，職工退休可以領到退休金，失業職工可以領到失業救濟金，“三無”人員可以領到城鎮居民最低生活保障金，導致城鄉在社會保障方面的差距越來越大。

總之,重慶從城鄉居民收入、經濟發展、消費水平、社會公共事業等方面可以看出城鄉二元結構矛盾突出，是大城市、大農村、大庫區并存的直轄市。近3 200萬戶籍人口中，至今仍有73.6%的人口屬于農村。實施城鄉統籌是必須的，同時又要認識到改革任務非常艱巨。

三、統籌城鄉的戰略思路

根據《重慶市統籌城鄉綜合配套改革試驗的意見》，重慶市將用13年時間分“兩步走”推進改革試驗，逐步建立起統籌城鄉發展的體制機制，到2020年最終實現統籌城鄉的制度覆蓋相關領域。使城鄉、區域協調互動發展機制總體形成，速度效益、區域綜合競爭力和城鄉統籌發展水平在西部地區領先。兩步走的第一步是從現在到2012年，為打基礎、成框架的階段，全市經濟總量比2006年翻一番以上，城鎮化率超過55%，城鄉居民收入差距由現在的4∶1縮小到3∶1。第二步是從2012年到2020年，為上臺階、成體系階段，全市經濟總量比2012年翻一番以上，城鎮化率超過70%，城鄉居民收入差距縮小到2.5∶1。

1．“一圈兩翼”的發展格局

為更好地實施兩步走的發展戰略，在空間布局格局上，重慶市構建“一圈兩翼”區域發展新格局，“一小時經濟圈”及建設以萬州為中心的渝東北地區和以黔江為中心的渝東南地區“兩翼”。 “一小時經濟圈”著眼于“領頭領跑”，成為西部地區重要增長極的核心區域、長江上游地區經濟中心的主要載體、城鄉統籌發展的戰略平臺。根據《重慶市一小時經濟圈經濟社會發展規劃》規劃，“一小時經濟圈”分為三個層次， 其中特大城市即重慶主城９區， 是“一圈”的核心區域；第二個層次以區域性中心城市為主；銅梁、南川、綦江等９個區縣為第三層次。渝東北地區著眼于“提速提檔”，努力建成長江上游特色經濟走廊、長江三峽國際黃金旅游帶、長江流域重要生態屏障。渝東南地區著眼于“做特做優”，努力建成武陵山區經濟高地、民俗生態旅游帶、扶貧開發示范區。

“一圈兩翼”的發展格局，“一圈”領頭領跑，加快新型工業化、城鎮化進程，提高工業反哺農業、城市帶動農村的能力，奠定城鄉統籌發展的堅實基礎?！皟梢怼弊鰪娮鰞?，突出勞務經濟和生態環境保護，提升人均資源和財富占有水平。在城鄉空間布局上，規劃明確了五大城鄉統籌發展區：核心發展區、合川—銅梁—潼南發展區、永川—江津—榮昌—大足—雙橋發展區、涪陵—長壽發展區和萬盛—南川—綦江發展區（圖5）。

重慶市政府印發實施《關于建立健全“一圈兩翼”對口幫扶機制的意見》，從產業聯動、人口轉移、教育互助、科技合作、衛生共享、人才交流、融資支持、扶貧開發等八大方面推進“一圈”和“兩翼”的區縣之間加強幫扶和合作，促進“一圈兩翼”區縣良性互動發展，帶動“兩翼”勞務經濟發展和農村富余勞動力轉移。建立了對口支援探索長效機制，使北部新區、涪陵區等19個處于“一小時經濟圈”內的區縣與萬州區、梁平縣等17個處于“兩翼”范圍內的區縣結成了互助對子。同時開展主城區對口支援三峽庫區移民重點縣共建工業基地試點（圖6），確定九龍坡—云陽縣、沙坪壩區—奉節縣、江北區—開縣、北碚區—巫山縣為試點區縣。

2．實施土地流轉及大力發展勞務經濟

首先，大力推動土地流轉。一要大力推行土地承包經營權量化入股新模式。按照股份制的原則，農民將土地承包經營權轉化為股份，采取“土地保底租金+按股分紅”或“無土地保底租金+保護價收購農產品+按股分紅”等形式，委托給具有資金、技術資源的合作社或公司經營。二要大力推行土地承包經營權有償出租新模式。三要大力推行集體建設用地集中統一開發新模式。其次大力發展勞務經濟。勞務經濟實質是農民出賣勞動直接獲取工資收入，包括生產物質產品和非物質產品的服務活動。發展勞務經濟是衡量農村勞動力商品化程度的指標, 是農民現代化的標志。重慶市土地流轉和勞務經濟要雙管齊下，相互拉動，才會增加農民收入。

3．完善社會保障,促進城鄉勞動就業

重慶市對農民工就業和社會保障出臺了一系列的政策措施，先后出臺了《重慶市農民工養老保險試行辦法》和《重慶市農民工大病醫療保險市級統籌試行辦法》，明確要完善社會保障制度，制定靈活就業農民工養老保險辦法，研究用城市的社會保障換農村的承包地。在就業方面提出建立多層次就業培訓體系，鼓勵創建勞務品牌。

4．重慶市區域經濟合作與發展

重慶市在城鄉統籌戰略中尋求走出去，加大區域經濟合作力度，擴大招商引資規模，走出一條內陸城市發展開放型經濟的新路子，區域經濟合作是統籌城鄉發展的重要推動力。首先與四川揭開川渝合作新篇章，雙方簽署了《關于推進川渝合作共建成渝經濟區的協議》《川渝毗鄰地區合作互動框架協議》，確定了進一步加強川渝聯合與協作的總體框架。其次力求向外拓展，跨越到與東部地區較發達的區域，實行多邊合作，展開東西合作，提出“八小時出?！?，開辟示范園區。

自重慶市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，配套推進六個方面（戶籍、社保、土地使用、財政、金融、行政管理）的相關改革，初步建立覆蓋城鄉的制度框架，在九龍坡、墊江、梁平三區縣全面實施城鄉統籌改革， 相關政策措施將全面實施，逐步推進，實現“兩步走”的發展戰略。

四、成效與差距

表2顯示，就業人員明顯增加，2007年城鎮新增加就業人員26萬人，完成計劃20萬人的130％。土地流轉步伐加快，目前全市農戶承包耕地流轉占農村承包耕地總面積的16%，居全國第十位，西部第二位，比去年同期提高了5.2％。其中土地規模經營面積達到302萬畝，比去年增長39%。2007年底全市農民工參加養老保險人數達到10萬人，參加農民工大病醫療保險人數達1.5萬人。參加農村社會養老保險則同比增長2.0%。享受最低生活保障的農村居民71.85萬人，增長15.7倍。

重慶市出臺《重慶市城鄉統籌發展統計監測方案（試行）》（以下簡稱《方案》），對建設統籌城鄉發展的成效設計了具體量化標準。監測的內容選擇了反映經濟發展、社會發展、生活質量、勞動力轉移等4個領域里的19個一級指標和51個二級指標。按照《方案》確定的指標體系，市統計局測算得出 2006年我市統籌城鄉總體實現程度為48%。

圖7將2007年所取得的結果均取為1，以便有可比性，目標差距以距2020年所差百分比為基礎數據繪制而成。從圖7可看出，目標差距非常大，甚至遠遠超過目前所取得的成效。市統計局同時指出，由于如土地集約指數、城鄉基本社會保障覆蓋率等指數沒有納入此次城鄉統籌測算，因此初步測算結果不能真實反映統籌城鄉實現程度的結果。真正的城鄉統籌水平會遠遠低于48%，可見目前城鄉統籌取得一定的成效，然而離目標還有很大的差距。

因此，重慶推進統籌城鄉改革試驗機遇與挑戰并存，應該抓住機遇，趁中央進一步調整優化國債項目資金和中央預算內投資的方向和使用結構的時機，爭取更多的資金支持，減少統籌城鄉的成本。扎實推進統籌城鄉的步伐，具體落實各項政策措施，建立健全各項配套制度并出臺優惠政策支持城鄉統籌試驗區的建設。

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（編輯：弘 流；校對：段文娟）