中國體育體制改革的理論基點分析

范宏偉　權　杉　董玉峰

（1.蘭州交通大學體育部，甘肅 蘭州 730070；2.吉林大學體育學院，吉林 長春 130012）

摘 要：中國體育管理體制是自然發育和人為選擇、取舍及規劃設計二者結合的構建過程。對中國體育體制改革中凸顯的種種矛盾，從權利和利益、制度和規則、產品和資源、文化和信仰、需求和動機、價值和倫理等基點進行深層次剖析，旨在準確定位，合理把握體育體制改革的實質，并為體育主管部門的決策提供參考，促進體育改革與經濟體制、社會體制的協調發展。

關鍵詞：體育體制；改革；理論；基點

中圖分類號：G812.3文獻標識碼：A文章編號：1007-3612(2008)10-1312-04

Analysis of Theory Base of Sport System Institution Reform in China

FAN Hong-wei1, QUAN Bin2, DONG Yu-feng2

(1.Lanzhou Jiaotong University,Lanzhou 730070, Gansu China;2.Department of Physical Education, Jilin University,Changchun 130012,Jilin China)

Abstract:It is a process combination of natural growth with artificial design, taking and programming to the institution of Chinese sport management. To all highlight kinds of questions in Chinese sport institution reform, the paper analyzes the foundation deeply from right and interest, institution and rules, product and resources, culture and belief, need and motive, value and ethics, aiming at accurate positioning, reasonable holding the essence of sport institution reform, offering consultant to sport supervisor section, and promoting coordination development of sport reform with the economic and social system.

Key words: sport institution; reform; theory; base

過去30年中，我國基本上是以改革推動開放，而今后較長的時間里則更多的是以開放促進改革，這已成為體育這個率先開放的系統改革的重要動力。百年奧運之際，體育理論界又更多地把目光投向北京奧運會后中國體育體制改革,尤其是針對競技體育舉國體制改革的討論褒貶不一。絕大部分觀點認同競技體育舉國體制取得的成績；有學者認為，舉國體制存在種種弊端，2008年奧運會后，舉國體制將退出歷史舞臺；部分學者認為，2008年奧運會后，舉國體制將得到創新和發展，繼續發揮它的功能。フ廡┥畈憒撾侍夂兔盾則表現為:中國體育管理的權限過于集中、各級組織權責不明、管理制度法規不健全、法制化程度低、資金保障體系不健全、社會化程度低，其最大的弱點是體育運動不能順應經濟的發展和社會的變革,以及競技體育與群眾體育不能協調發展?；诖?，筆者將體育體制改革過程中的理論基點進行提煉、歸納，從權利和利益、制度和規則、產品和資源、文化和信仰、需求和動機、價值和倫理等六方面探源，以期合理把握體育體制改革的實質，又好又快地實現體育改革與經濟體制、社會體制的協調發展。

1 權利和利益基點

體育管理體制是體育的機構設置、權限劃分、運行機制等方面的體系和制度的總稱，它是實現體育總目標的組織保證。任何改革都是一次利益的重新分配，中國的體育管理體制改革的目標是建立符合中國實際情況的體育管理體制及運行機制，關鍵在于政府、社會及市場之間的博弈及利益分權，也決定了體育及其管理體制的性質和形態。^[1]

從經濟學的角度講,競爭才可以產生效益。^[2]改革的發起和阻滯應發生在原有利益競爭格局中既得利益最大的部門或人。改革之初，中國主要推行自上而下的改革，體育制度變遷的方式是以政府為主體的強制性制度變遷，表現形式為政府通過政策和法令對改革過程從整體上進行規劃、組織、協調，主導著改革的方向和路徑。但從當前改革看，自上而下的強制性改革已經受阻，阻力主要來自既得利益者和體育改革措施的制定者，由此形成了現實體育行業管理中的法律、政策與行業規范交織在一起，矛盾、沖突、競爭充斥在其中的問題。

從公共選擇理論的角度講,人都是理性經濟人,都會追求自身利益最大化,在這樣的假設前提下,人在沒有制度制約或制度不完善而無法制約的情況下,必然會追求個人或單位的利益最大化。體制改革中，體育總局和其下屬單位在制定改革措施想方設法地保護自己利益，對體育資源進行壟斷，不愿將手中的權利讓渡給社團和協會，破壞了公平競爭的市場規則，致使建立新體制的改革措施難以落到實處。

伴隨體育舉國體制依存的內外制度環境和社會價值觀的變化，利益主體多元化的特征表現突出，政府和市場協同和互補。我國體育管理體制要邁向更加完善、合理、良性運行的目標,政府行為必然要縮減,社會行為必然要增多,社會性的管理、調節居于主導地位,只有如此,我國體育事業的發展才能在國家觀念、市場邏輯的博弈過程尋求到良性發展的路徑。由于我國各地區的經濟、文化發展不平衡,因而多元化的管理體制在相當長一段時期內將繼續存在,在經濟較發達的地區,社會辦體育將占主導地位,相對而言,較貧窮、落后的地區,國家行政機關將繼續行使主要權力。我們一方面要看到改革的必要性、緊迫性、艱巨性和漸進性，并在對改革必須付出的代價和成本做出客觀評價的基礎上，合理選擇改革的有利時機，科學把握改革的節奏，正確處理改革、發展、穩定三者之間的辯證關系。只有這樣，我們才能真正做到積極、穩妥、有序地推進改革。

2 制度和規則基點

制度是約束和規范個人行為的各種規則和約束。隨著社會的發展，對大部分利益主體，尤其是新生利益集團來說，現行制度是一個管理效率低下、人為障礙重重、破壞公平競爭原則、無法保障利益均衡的“失效”的制度，急需創新出一個高效、公平、協調的制度，但由于長期以來形成的觀念和既得利益集團的人為阻力，體育制度變遷還需要很長的過程，從而使中國體育管理體制改革的基本指向:意識形態的創新、財產所有權的變易和政府改革顯性化。

運用新制度經濟學相關理論對中國體育體制改革進行分析，認為體育體制改革實質上是一種制度變遷。制度變遷的主體是各利益集團，動力來自各利益集團的博弈，實現體育制度創新必須要打破“路徑依賴”，將誘致性制度變遷與強制性制度變遷相結合推進制度變遷。^[3]因此我國體育體制改革的本質特征可以歸結為——在現象上表現為政府主導型制度變遷，而本質上是一種全社會成員共同參與、相互博弈的社會公共選擇和制度變遷的過程。體育的主體結構由縱向利益體系和單位集合的橫向利益體系構成，縱向利益體系由個人、集體和國家構成，橫向利益體系由部門之間、行業之間、地區之間等組成,是一種平行關系。

體育利益集團的博弈為制度變遷提供了動力。一種制度安排形式，對應一種穩定的利益分配格局，但這種格局只是表明各利益主體的相對均衡。諾思認為，制度變遷的原因是制度失衡，體育制度的不均衡是指現行的體育制度不再是一個可供挑選的制度集合中最有效的一個，在博弈中產生了新的利益均衡，為了保障這個均衡的利益格局，作為變遷絕對主體的權威者就要提出新的制度，并利用其權威推行該制度，完成制度變遷的過程。

同樣，文化進化形成的規則對制度是明顯地有約束的。顯規則是指在形成社會秩序的過程中所出現的，為全體成員所遵守的行為準則的總和。潛規則是“中國社會在正式規定的各種制度之外，在種種明文規定的背后，實際又存在著一個不成文的又獲得廣泛認可的規矩，一種可以稱為內部章程的東西支配著現實生活的運行”。^[4]探究中國社會的規則起源，我們會發現最初是一些人甘冒被懲罰的風險，違背社會中一些現行的慣例和習俗。如果冒險的結果證明其行為是錯誤的，他將會重新服從規則；如果他從風險中獲利，并且兩相比較利大于弊時，其他人也會看到這種好處，便紛紛效仿。當效仿的人數達到一定的臨界點的時候，作為一種新的內在制度的潛規則便產生了。全國第十屆運動會上的“金牌內定”、“假摔”、“棄權”事件是對公平競爭的體育道德規則的踐踏；而體育腐敗、“假球”、“黑哨”中的權錢交易則是對法律規則的公然違犯；體育行業“黑色事件”不斷，說明潛規則的盛行對體育秩序構成了巨大的威脅。但是，反過來講，當一些潛規則大行其道，幾乎取顯規則而代之的時候，我們就不能僅僅停留在對潛規則進行道德的譴責和情緒化的批判上，最需要的是對現行顯規則進行深刻反思，及時消除這些潛規則的不良影響，修正現有顯規則，以適應體育對完整意義規則的需求。

3 產品和資源基點

市場經濟最基本的原則是市場在資源配置中起基礎性作用。依據市場經濟的有關理論,西方發達國家將體育產品依據其社會功能分成三類:公共體育產品、私人體育產品、混合性體育產品。公共體育產品是指能夠使公民受益又很難由市場產出的體育產品,如公共體育設施的建設與服務；私人體育產品是指由市場產出的體育產品,如職業體育；混合性體育產品是指既包括市場產出,也包括非市場產出的體育產品,如公益型俱樂部的經營。從20世紀50年代開始實施的“舉國體制”實質上是一種“政府壟斷體制”，體育經費大部分來自政府，政府體育部門掌握并依靠行政命令支配體育資源，將奧運金牌作為“公共產品”提供給公眾，以此獲得財政的支持。在資源總量相對固定的情況下，這必然會產生矛盾，出現政府與民爭利的情況，政府壟斷體制改革勢在必行，但由于政府的權威性和壟斷性，作為體育體制改革絕對主體，下一步的改革還是要取決于政府的決策。

從體育本身來講，對實現既定的目標，舉國體制理論上比其他體制有更大的優越性。只要信息充分，計劃經濟體制和市場經濟體制本身不存在誰優誰次的問題，計劃經濟和市場經濟在理論上也是等價的。^[5]國內大環境改革的顯著特點是以市場化為導向的，目標是建立起社會主義市場經濟體制，與此相關的公共領域的改革也相應是以公共化為導向的有效機制，^[6]這要求體育體制轉型要沿著相似的路徑演進,即政府主導下的漸進式改革。具體地說,政府應該從私人性、競爭性、微觀性的領域逐漸退出,轉向公共領域、非競爭領域及宏觀領域,承擔起公共服務的職能；還要逐步擺脫過去政府在體育管理中直接的、行政的、參與式的管理,適時地轉向間接的、以經濟手段為主的、法治式的管理。但由于中國經濟分布的不均衡性,體育的發展又很大程度上依賴于經濟的發展,因而我國體育體制的初始狀態也是非均衡的,不同地區、不同體育部門在體育生產要素分布和影響體育體制創新的環境條件上都存在很大的差異，這就要求我國政府在體育體制轉型中采用了“梯度推進”,^[7]先在體育體制改革條件成熟的地區、領域進行體制改革試驗,利用梯度推進的“勢能作用”漸次擴大改革的力度和范圍,最終實現體育體制轉型的最終目標。

4 文化和信仰基點

規律是指事物之間內在的本質聯系，決定著事物必然向著某種趨向發展，用什么樣的思想方

法研究和探索體育運動的發展規律，結果大不一樣。^[8]體育是由具有理性與意志的人創造的。體育改革是一種社會利益關系和利益結構的大調整,它必須取得社會各階層人民的廣泛支持,必須有一個寬松的公眾輿論環境和足夠的體育社會心理承受壓力。

根據新制度經濟學理論，有效率的制度并不能自然地為自己開辟道路，文化傳統、信仰體系等都是根本性的制約因素。體育是人類的文化成果,代表著社會發展的文明水平。舉國體制有著古老的傳統體育文化之根，必然要受到文化傳統的影響,這種影響是通過文化傳統對人們認識及思維方式的影響而實現的。只有從思想上真正認清舉國體制存在和發展的必然性，才能激發全國人民維護這一體制的自覺性和積極性，才能獲取強大而永恒的原動力。

政治的一致性取決于思想的一致性。中國體育改革面臨的許多困難和問題,從表面上看是受經濟和其他方面的影響和制約,本質上則是文化問題。從哲學意義上講,以奧林匹克為核心的西方體育文化努力追求的是人類的可能性,即人類可以做到什么；而東方體育文化則要說明人類的必要性,即人類應該做到什么。^[9]從體育活動的組織管理來看,中華民族重群體,重權威,強調統一的文化特質,表現出管理的集權化傾向,體育管理的行政色彩比較明顯。相反,在西方文化中,傾向于強調個性發展,因而在西方國家的社會體育管理中極少有集權制的管理,體育事務的具體管理幾乎都交由各種社會體育組織進行管理，^[10]體育的文化特征,主要表現在促進人類交流、提供娛樂健身手段等方面的功能。我國目前的實際情況, 主管文化的行政部門不管體育文化；主管體育的行政部門,重競技、輕群體,重提高、輕普及；體育政府部門、體育自治組織以及專業性的體育服務機構三重管理主體之間的權責互動關系還處在初步的磨合階段，國家依然是體育管理和推進體育向縱深方向發展最重要的主體，不利于真正形成體育多元管理主體的局面,在創建和諧社會,重視精神文明創建的今天,很有改革之必要。

5 需求和動機基點

事物的發展是由其內部矛盾所決定的。中國體育管理體制的影響因素主要是國家的政治、經濟體制、經濟發展的速度、文化與傳統特點以及體育自身的性質與發展程度,運用系統的、歷史的觀點來分析中國體育管理體制改革的動因問題則顯得比較客觀且全面。ヌ逵發展的最終目標是實現和滿足人們的體育公共需求。在現階段，這種公共利益具體表現為：競技體育進一步為國爭光，提供給人們一種精神上的愉悅和滿足,沒有金牌則是公共風險；群眾體育進一步普及，提供給人們一種身體上的愉悅和滿足。而市場的基本功能是通過價格的波動反映出需求的變化,在這一過程中,市場提出需求和怎樣去滿足這種需求,就成為推動經濟運行的一種基本動力。^[11]為了更好、更快、更經濟、更全面、更具活力地為目標服務，改革應以人們的公共體育利益為導向，而不能以市場為導向，也不能以金牌為導向，改革每前進一步，應讓老百姓能夠體驗到更多的實惠，決不是為了改革而改革，也不是為了實現社會化、產業化而改革。改革只是手段，不能從改革本身來判斷改革的正當性，體育改革的“彼岸”只能是人們的公共體育利益。只有服從于公共利益，改革才不會出現偏差，才能真正體現我們改革的終極價值。ニ孀畔執社會的發展和人們生活水平的不斷提高,人們的體育需求越來越呈現多樣化的特點,而我國政府提供的公共體育服務普遍存在著行政效率低下,服務不高的弊端,現行管理體制的不適應性早就顯露,主要表現為體育事業發展經費不足和體育行政部門管、辦矛盾突出。推動體育社會化、科學化、產業化和職業化,建立與社會主義市場經濟相適應的、符合現代體育發展規律的新型體育體制與運行機制勢在必行。我國體育管理體制改革應該根據實際情況,切實考慮到我國體育運動的自身情況和國情等,圍繞利益關系的調整、產權制度的創新和政府職能的轉變三個方面展開。因此,政府很有必要吸納企業以及其他組織加入公共體育組織服務,同時為他們提供各種優惠條件,以保證日益增長的多樣化的體育需求,并進而實現公共體育服務的優質化。^[12]未來“小政府,大社會”的狀況,國家宏觀管體育,社會微觀辦體育的新型體育管理體制向多元分化的組織結構變革將不可避免。

6 價值和倫理基點

體育價值觀念,是體育實踐主體以自身需要為尺度對體育客體意義的認識，體系主要包括體育價值目標和體育價值標準。^[13]改革必然要涉及到價值標準的選擇與塑造問題,帶來一場價值革命。一般來說,價值的本質就在于使主體更完善、或使主體存在和發展更完善。然而,這種價值標準的選擇還不能以很清楚、易于控制的社會指標加以再現,政府的價值觀念產生于政府內部,通過法律、法規,新聞輿論與自身享有的權力,調整與校正著社會成員對社會體育管理的價值觀念。^[14]從政府的立場來看,管理的終極目標就是要實現各種政治需求,并以這種需求的實現來衡量政府工作績效,他們更多的是把體育當成一種控制社會穩定的“工具”。而社會本身也會形成自身對社會體育管理的價值標準,它表現為人們以自身的體育需求滿足度來評定管理的得失,人們更加看重體育在強身健體、休閑娛樂等方面的作用。政府和社會對體育看法的不同,進而造成社會體育管理的價值標準在現實中存在分歧,也正是這種分歧制約著社會體育管理的良性運行。

這種固有意識形態對新制度提供的抵觸會生成改革成本。意識形態作為人們行為的世界觀，它通過改變人們的偏好體系，而進入人們的行為成本、收益函數之中，進而影響經濟主體的成本——收益計算及行為選擇。長期以來，我國在集中投資和對競技體育實行“強迫現代化”管理的同時，也對此進行了大量的政治教育投資，加之我們歷來有重精神的傳統，使得傳統的意識形態資本大量沉積，對舊有體制的“合理化”認同形成意識形態剛性，從而降低了改革的熱情和效率，加大了改革的成本和阻力，導致了意識形態剝出成本，使舊有制度的延續在非正式制度里得到了支撐，延緩了體制的改革和變遷。因此，在構建和諧社會的過程中必須從價值和倫理層面對舊體制進行揚棄，建立一個倫理型行政的新型模式，使以人為本的體育價值取向進一步加強，管理方式、方法和觀念徹底轉變。

依據赫茨伯格的“激勵——保健”理論，滿意的對立面不是不滿意。也就是說，消除了工作中的不滿意因素并不必定能讓工作令人滿意。他還提出了二維連續體的存在：“滿意”的對立面是“沒有滿意”，“不滿意”的對立面是“沒有不滿意”。^[15]推而論之，“倫理”的對立面是“沒有倫理”，“非倫理”的對立面是“沒有非倫理”。非倫理型行政觀是一種以物為中心、以效率為其核心價值追求的行政模式，采取非人格化的組織為行政活動方式，往往忽視組織中人的需求，忽視社會對公共決策的參與，以及行政組織的社會責任等。盡管非倫理型行政并不是不講倫理的，但在非倫理型行政中，最高的倫理就是效率，效率就是最高的善。^[16]倫理型行政則是一種以人為中心的行政，它關心人，以人的發展與完善為中心，注重社會公平，注重行政組織的公共性，關注行政組織的公共責任，把公民需求的滿足、公共利益的實現當成公共部門的最大追求。倫理型行政并不是不講效率，但它強調組織效率的方向性，即強調這種效率必須是一種正效率、是一種能夠滿足人的需求的效率。由非倫理型行政走向倫理型行政，首先要從行政倫理的制度化入手。將表征著行政人員職業操守的行政原則和公平原則、法制原則、民主原則，以制度化的形式在行政組織的規章制度中予以明確，從而確保行政主體對行政倫理原則與行政道德規范的落實。這不僅有利于促進行政組織的倫理化，更有利于增強政府行政的合法性。其次，要求公務員對自身身份、行政目的和行政價值進行全新的認識，具體說來就是要破除“官本位”思想，真正把自身的權力看成是一種謀取公共利益的手段，把自身對公共利益的追求看成是一種職業倫理的內在規定，在講求和諧倫理、追求寬容、尋求社會主體的優雅生存、尋求主體的責任感的和諧社會中真正做到公共倫理行政^[17-19]。

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