淺析楚亡漢興的行政區劃原因

[關鍵詞]楚亡漢興，行政區劃，分封制，郡縣制，郡國制

[中圖分類號]K23[文獻標識碼]B[文章編號]0457—6241(2009)18—0077—04

只有研究的多角度、全方位才能更好地揭示楚亡漢興的實際情況。本文試從行政區劃的角度，來分析探討楚亡漢興的原因。

一、從“分封制”到“郡縣制”

行政區劃是一個動態的國家管理模式，是指一個國家根據行政管理的需要，將領土劃分成不同層次結構的區域，這一劃分的過程即是行政區劃。秦朝以前的行政區劃制度主要是分封制。所謂分封制是在地方上采用“封邦建國”的辦法進行管理，國王或者皇帝分封諸侯王的制度。周朝滅掉商和平定武庚叛亂以后，周王除了在王畿附近有自己直接管理的一塊土地之外，在國家疆域內的其他地方，均采用層層分封來進行統治。也就是說，為確立周王朝對全國的統治，以宗周為中心，對征服地區實行大規模的封邦建國，周的同姓子弟、姻親、功臣等貴族都得到了封國，諸侯在封國內有世襲統治權，對天子有定期朝貢和提供軍役、力役等義務。各級領主除對天子有供納和服役義務外，在自己的領地有相當大的自主權。分封制是行政區劃的先河，是在當時生產力和階級部族關系條件下，國家在廣袤的土地上進行統治的適當形式，這也是“建立在以王的血緣關系為核心的一種泛血緣關系”之上的一種行政區劃形式。

隨著時代的變化，這種組織形式越來越不適應社會的發展要求，它是導致春秋戰國時期的諸侯爭霸局面出現的主要原因之一。而建立直接由國君控制的郡和縣是符合歷史發展要求的，郡縣制因而產生。

郡縣制是由春秋戰國到秦逐漸形成的封建地方政權組織。春秋中期以后，由于土地私有制的發展和世襲制度的衰落，分封制以及相應的采邑制不能適應這種發展而成為一種障礙和阻力，分封制和采邑制也不便于國君統一調度國內人力物力從事兼并戰爭。春秋中期以后，隨著分封制的衰敗，諸侯國集權的加強，在地方行政管理制度中開始出現了縣、郡的行政區劃制度?？け瓤h出現得晚一點，但都出現在春秋時期。初期的郡主要設置在邊遠地區，經濟上不如縣發達，二者之間沒有歷史關系。戰國時郡有所發展，這時的郡主要設置在各國的邊地，郡的長官稱守，一般由軍事將領充當，這樣有利于戰爭動員和討伐。盡管出現了郡縣制，但從春秋到戰國時期，分封制始終是行政區劃的主要制度，只是到了秦始皇統一六國而最終并且徹底實行郡縣制。秦統一六國，罷諸侯置郡縣，分天下為三十六郡，后又增至四十郡，每郡置守、尉、監，分別主管行政、軍事、監察，直接受中央政府任命。一郡之內分若干縣，設縣令或縣長，掌管全縣事務，由中央政府任命，受郡守節制。

這種中央和地方關系的組織形式，成為專制主義中央集權的重要組成部分。秦朝的“大一統”是中央集權的統一，不是分封的統一?？たh制是建立中央集權的重要標志，也是中央集權制不可缺少的組成部分?？たh制有利于加強中央集權和鞏固國家的統一，是符合社會發展趨勢的。

但是“從真理往前走一步，哪怕是看起來極其微小的一步，真理也會產生了謬誤”。秦始皇就多走了一步，他忽視了舊貴族的強大力量和他們的利益要求。秦天下初定，丞相王綰就提出“諸侯初破，燕、齊、荊等地遠，不為置王，毋以鎮之，請立諸子，維上幸許”。經過朝議，居然“群臣皆以為便”，要求實行分封制的意見占了絕對的上風。仍然強大的舊貴族分封的要求得不到滿足，他們就附和著農民大起義來反秦?？梢哉f，徹底推行郡縣制的行政區劃，是秦迅速敗亡的主要原因之一。

二、項羽的“分封制”

鑒古知今，項羽的功敗垂成留給后人許多思考，其失敗的原因一直是學術界探討爭論的話題，總起來說主要有以下幾種觀點：素質說、用人說、觀念說、心理說、地理說等等。筆者認為，項羽失敗的原因是多方面的，而行政區劃不當也是其失敗的重要原因之一。

如前文所述，要求實行分封制的舊貴族力量很強大，譬如，陳勝起義后，就是以“楚”為國號，原因之一就是想利用這個國號號召貧民以及貴族抗秦；陳勝犧牲后，項梁擁戴前楚懷王的孫子熊心為王，國號仍為“楚”，新“楚懷王”與諸將約定“先破秦入咸陽者王之”，也是用“封王”來號令諸將。

開始，項羽順應農民革命潮流，打了很多勝仗。但是，項羽本身就是楚國舊貴族，其理想就是“彼可取而代也”州(項羽本紀)，保留著濃厚的貴族意識。他的隊伍中也混進了很多六國的舊貴族，他們的理想就是想割地成王，這種思想與項羽的思想不謀而合。于是，項羽便充當了這股勢力的代表人物。

公元前206年四月，他在戲召集會議，分封十八王，自立為西楚霸王，都彭城，把梁、楚九郡之地作為自己的直屬領地，號令天下。分封詳情見下頁表：

雖然項羽分封了諸王，照顧了貴族的利益，但是它不符合社會的發展方向，分封制也為他的失敗埋下了伏筆。

從行政區劃的角度上看項羽分封的失敗，王立群先生認為有兩點：錯封和失封。先看一下“錯封”，“所封不當，后患無窮”，首先是其人不該封而封，其次是其人該封但封地不當。他列舉了分封劉邦和三秦王的例子。再看一下“失封”，他認為“功臣失封，叛亂蜂起”，列舉了田榮等例子。應該講，王立群先生分析得正確而深刻，筆者贊成這些觀點。但這些解釋還遠遠不夠，作為分封這樣大的事件，出現一些錯誤和失誤是在所難免的。退一步講，假若項羽在分封過程中避免了“錯封”和“失封”，他就能夠成功嗎?答案仍是否定的，充其量只能延緩他的失敗。不管是“錯封”還是“失封”，這些僅僅是技術層面上的問題，項羽的失敗還有比這更嚴重的戰略上的原因，那就是他推行的分封制本身。歷史的發展是有規律可循的，任何制度的施行都要符合社會的生產生活方式，符合人民大眾的需要，符合社會歷史發展的需要。因此，項羽分封中出現的錯誤和失誤僅僅是他失敗的直接原因，它們只能起到加速項羽的失敗作用。就當時來看，分封制作為一種落后的行政區劃制度，裂土割據，不利于經濟的發展，不利于人民休養生息，是逆社會潮流而動，阻礙了社會發展。這才是他必然失敗的根本原因。時勢造英雄，時勢也能毀滅“英雄”，就憑項羽實行分封制而言，就說明他只能是曇花一現的英雄，而不可能成為時代的代表者。

“變化最快的是人的思想，變化最慢的也是人的思想”，觀念制約、束縛著人的行為，先進的思想觀念有利于人們積極開拓進取，落后的思想觀念禁錮僵化人們的頭腦。只有找準社會跳動的脈搏，才是識時務者，才能夠“順天應民”。如果說秦始皇全面實行郡縣制，忽略了舊貴族的力量和利益而導致失敗，那么，項羽實行全面的分封制，就是忽略了人民的力量和社會發展的要求。秦朝的郡縣制比歷史的發展要求快了一步，而項羽的分封制是開了歷史的倒車，比歷史的發展要求慢了一步，他們都不合時宜，其結果是一

樣的，都迅速地失敗了。

三、劉邦的“郡國制”

“爭天下者，必先爭人一”。結合當時的社會情況，劉邦推行郡國制，也就是說，漢的統治者在調整秦代的郡縣地方行政區劃的基礎上，實行地方郡縣制和分封制并存的雙軌制——郡國制。

下面我們從政區的設置和地方行政區劃管理體制兩個方面加以分析。

1.政區的設置

一方面，郡縣制是符合社會發展要求的，秦朝開始建立的統一的君主專制制度，是符合歷史發展方向的。漢代的地方行政區劃制度，是在秦的郡縣制基礎上，糅合了分封制而來。西漢初，中央以下，一級為郡和王國(封國)，一級政區郡60多個，大部分是在秦郡的基礎上析置的。到西漢末年(公元2年)，共103個郡、國。在郡之上，自元封五年(前106年)始，又設了13個行部，每個行部管轄若干個郡(國)。但此時的行部是監察區，還不是真正意義上的行政區。

另一方面實行分封制，劉邦考慮到保守力量還是很強大的，要照顧到他們的利益和要求。張良說：“楚兵且破，信越未有封地，其不至固宜。君王能與共天下，今可立至也；即不能，事未可知也。君王能自陳以東傅海，盡與韓信；睢陽以北至谷城，以與彭越，使各自為戰，則楚易破也?！眲畈杉{了這個建議，派使者前往分封，韓、彭立即表示馬上出兵?？梢?，當時分封制的觀念仍然相當深刻。

在建立西漢的過程中分封了不少異姓王，這些封王擁兵據地，在消滅項羽的過程中，發揮了很大的作用。西漢王朝建立，政權穩固以后，開始消滅這些異姓王，以期消除他們對西漢的威脅，這個措施有力地鞏固和發展了西漢的政權。秦始皇建立的專制皇權，僅僅過了十五年，就滅亡了，作為統治者不得不反思，劉邦在總結秦亡的教訓時，曾認為秦沒有封同姓子弟為王是秦速亡的主要原因。因此，在消滅異姓王的時候又分封了很多同姓王，而且“非劉氏王者，天下共擊之”。但是，同姓王分封的結果導致吳楚七國之亂。這種現象使統治階級意識到，同姓分封也對中央集權有嚴重的威脅。后來，漢武帝頒布“推恩令”，實行封侯國(縣級)從王國中析出，別屬于與王國相接壤的郡的政策，這樣王國的土地越分越小，郡的轄區越來越大，王國的特權也被取消，至武帝以后，郡、國并稱，二者沒有什么實質性的區別。這就進一步削弱了王國的實力。歷史證明，分封制已經是過時的區劃制度了。

西漢的二級政區主要是縣，還有同級別的侯國、邑(是皇太后、公主所封的食邑)、道(少數民族地區的縣級政區)。西漢初年有縣級政區1587個。在縣以下，又劃分為鄉和亭兩級，作為基層的行政區劃，大致方圓十里之地，為一鄉。鄉再細分為亭。

2.地方行政區劃管理體制

西漢的郡級行政長官最初叫郡守，由中央任命，其職責主管民政，但也涵蓋行政、經濟、文化、司法等各個方面，后改為太守。太守的副職為郡丞。邊疆地區的郡還設有長史，其職責是協助太守管理軍務。此外，還有“閣下”和“諸曹”兩個組織系統。太守通過這兩個系統來行使職權。

盡管軍事職能也是太守的職責之一，但仍有專門負責軍事的郡尉，受太守節制。

與郡一級的還有王國。經過最初幾年的調整，王國的政務由中央派遣的相管理，國王只能“衣食租稅”，不能干政。中尉是王國主管軍事的官員。

縣級有縣、邑、道、侯國。以縣為例，萬戶以上的縣官稱令，萬戶以下稱長，由中央任命?？h丞和縣尉是佐官。前者主管文書、糧食、監獄事務；后者主管治安。他們也是由中央任命。這樣，中央就緊緊地掌握了地方的行政管理權，進一步弱化了地方勢力，地方割據勢力大大弱化，也就加強了西漢中央專制集權的統治。

此外，西漢社會的基層政權組織形式也更為嚴密，什主十家，伍主五家，分別設什長、伍長，各司其責。然后是一百家為一里，里設里魁；十里為一亭，設亭長、主求；十亭為一鄉，鄉設三老，管教化，還有有秩、嗇夫、游徼，有秩“掌一鄉人”；嗇夫，職責是教化鄉民、服役稅務等；游徼職責是“禁司奸盜”。西漢的基層組織發揮了基層政權的作用，是中央集權的深化。

綜上所述，對于項羽取得勝利之后政治制度的選擇上，應該將分封制與郡縣制結合起來，才能鞏固勝利。但項羽和其他的將領一樣，都巴不得立即裂土封王，自成一國。分裂是逆歷史潮流而動的。反觀劉邦，西漢建立后，立即借鑒秦朝和項羽的經驗教訓，分封王侯與推行郡縣并舉，并且逐步打擊各封國，從而加強中央集權，穩定政治局面。劉邦實行郡國制，最大限度地爭取了人心，擴大了漢朝統治的基礎。

[作者簡介]王培利，男，1969年生，山東濟南人。山東大學歷史文化學院博士后，天津外國語學院法政學院教師，主要從事歷史地理、政區地理、城市史的研究。

參考文獻：

[1]劉國新.中國政治制度詞典[M].北京：中國社會出版社，1990.

[2]巴新生.西周倫理形態研究[M].天津：天津古籍出版社，1997.

[3]列寧全集(第39卷)[M].北京：人民出版社，1986.

[4]史記[M].北京：中華書局，1974.

[5]王立群.王立群讀《史記》[M].重慶：重慶出版社，2008.

[6]王培利，王瑛.淺談中國政區、人口、城市的演變及其原因[J].歷史教學，2002(10).

[7]管子[M].北京：中華書局，1974.

[8]漢書[M].北京：中華書局，1974.

[9]劉君德，靳潤成，周克瑜.中國政區地理[M].北京：科學出版社，1999.

[10]冉綿惠，李惠宇.民國時期保甲制度研究[M].四川：四川大學出版社，2005

[責任編輯：柳文全]