達州新農村建設的發展歷程和理性思考

傅忠賢

摘要：四川省達州市以“三村建設”為載體的新農村建設是具有超前性和創新性的重大實踐，創建了丘陵山區新農村建設的有效模式。文章對達州新農村建設的發展歷程和建設成效作了歷史性的回顧，闡釋其成功的實踐模式和推進線路在于區域化整體推進，總結其主要-的實踐經驗在于念好“三字經”，抓好“六個三”。剖析其當前面臨的深層次矛盾和問題，提出新農村建設縱深推進的對策建議。

關鍵詞：迭州市；新農村建設：創新實踐：政策建議

達州新農村建設始于2004年以“班子隊伍帶村，人才科技興村、民主法治管村”為主要內容的“三村建設”，比2005年10月黨的十六屆五中全會提出“建設社會主義新農村”整整提前了一年?！叭褰ㄔO”抓住“三農”關鍵，是對農村“三大文明”和“五項建設”的高度概括，與新農村建設“二十字要求”吻合，“三村建設”已成為中西部丘陵山區推進新農村建設的一種創造性探索。

一、達州市新農村建設的發展歷程和建設成效

達州的新農村建設具有特殊的艱巨性和緊迫性。從發展現狀看，達州是典型的農業大市，現轄通川區、達縣、大竹縣、宣漢縣、開江縣、渠縣，代管萬源市，共102個鎮，209個鄉，2850個行政村，總人口650萬，農業人口占總人口的80％以上；從地理區位看，達州屬西部丘陵山區，地處川渝鄂陜4省市的結合部，距重慶、成都、西安、武漢相距220、420、460、850公里。從歷史基礎看，達州為欠發達的落后地區，歷史包袱沉重，全市7個縣市區中國家級貧困縣就占兩個，在全省10年(2001－2010年)扶貧規劃確定的10000個省級重點貧困村中，達州就有551個。

達州的新農村建設經歷了3個發展階段：

第一階段，醞釀階段，從2004年底到2005年底。達州從第三批先進性教育活動起步，結合農村基層黨組織“三級聯創”，以“六個一、三配套”(每戶建一片經濟園、一口蓄水池、一眼衛生井、一個沼氣池、一條進出硬化路、一個硬化院壩；生態環境配套、路渠電配套、庭院經濟文化配套)和“六有、兩提高”(村黨支部或村委會有一個活動陣地、衛生站、幼兒園、廣播電視室、計劃生育服務室、農民夜校；農民生產生活環境質量明顯提高，農村文明程度明顯提高)為主要著力點，大力推進“三村建設”，為第三批先進性教育找到了有效載體，為新農村建設找到了總抓手，探索出了一條丘陵山區新農村建設的新途徑。

第二階段，試點階段，從2005年底到2006年底。達州實行了市級領導聯系和市級部門幫扶社會主義新農村建設“1+2”制度；提出了“1733”示范工程的建設任務；召開全市新農村建設推進會；制訂“1733”示范建設村的總體規劃和各種單項規劃；經過一年的探索，實現了良好開局。全市共啟動建設示范縣1個、示范鎮7個、示范村233個，共投入建設資金5.6億元，建成戶辦工程5.2萬戶；解決了43660名農村絕對貧困人口的溫飽問題，幫助45680名農村低收入人口改善了生產生活條件。

第三階段，區域化整體推進階段，從2006年底到2008年10月。在工作思路上，以示范點為依托，連點成片、以線串珠，實現由點到面的整體聯動；在戰略取向上，緊扣“堅持科學發展，構建和諧達州”這一時代主題，以新農村建設為統攬，以農民增收為核心，以發展現代農業為著力點，全面落實各項強農惠農政策，進一步加大“三農”投入；在工作部署上，堅持規劃先行、因地制宜、分類指導；在建設空間布局上，實行整村成片整體推進，山水田林路氣電園房綜合整治，然后由村到鄉及縣，最終形成全市整體推進格局；在建設內容上，堅持經濟、政治、文化、社會和黨的建設并舉。

第四階段，全面縱深推進階段，從2008年10月以后。2008年10月黨的十七屆三中全會召開，做出了關于我國農村改革發展的重大決定，對新農村建設提出了新的更高要求，達州的新農村建設也從此邁上了新的更高的發展階段。

達州新農村建設取得了明顯成效：中央先教辦、中央組織部先后向全國推介，《求實》雜志、《人民日報》、中央電視臺先后報道，《瞭望新聞周刊》列為科學發展觀十大方略之一，國家開發銀行以此探索全國開發性金融支持新農村建設的新模式，省委把達州“三村建設”寫入十號文件。

二、區域化整體推進：達州市新農村建設的實踐模式和推進線路

達州首先根據大部分農村整體發展滯后性特征，突出建設內容上的整體性；同時根據地理環境的多樣性特征，突出空間布局的整體性；并且根據建設資金緊缺和建設任務艱巨的現狀，突出資金籌措的整體性。經過多年努力，達州走出了一條整體統籌、區域化推進新農村建設的成功路子。

科學規劃先行，把全市2850個行政村分為城鎮郊區村，丘陵平壩村、山區邊遠村3種類型分別進行規劃。

選準切入點，把發動群眾、調動群眾積極性置于首位。

把增加農民收入放在核心位置，狠抓龍頭企業和骨干項目的培育和壯大，大力發展特色產業，充分發揮專業合作經濟組織的作用，架起基地與市場的橋梁。

先試點示范后逐步推廣，第一階段重點從農民最關心、最容易見效的“六個一、三配套”“六有兩提高”抓起；第二階段重點抓好“1733”示范工程；第三階段逐步分區域整體推進。城鎮郊區村、丘陵平壩村、山區邊遠村，分類指導，分步建設，區域化整體與推進；第四階段重點在于鞏固、完善、提高。

重點抓好加快公共基礎設施建設步伐。綜合統籌規劃水、電、路、房、廁、圈、沼氣池等建設；抓好農村道路村村通工程；整治病險水庫，解決人畜飲水困難；推廣沼氣池建設，改善農民生活條件；整治村莊集鎮環境，逐步亮化、美化、綠化，加強農村信息化建設，幫助農村通電視、通電話、通互聯網。

開發體制機制創新的強大動力。從戶籍制度改革抓起，探索打破城鄉二元經濟結構體制的可行辦法；探索城鄉統籌，把村莊集鎮規劃建設設計統一管理起來，納入職責和服務范疇。

加強領導，提供組織保障，把社會主義新農村建設納入縣域經濟目標考核內容，作為檢驗縣鄉黨政主要領導政績和執政能力的重要內容。

三、念好“三字經”：達州市新農村建設的基本經驗

達州走出了一條欠發達的丘陵山區建設新農村的新路子，其基本經驗在于念好“三字經”，抓好“六個三”。

(一)城鎮郡區型、淺丘平壩型、深丘山區型3種區域類型分類指導

把全市7個縣市區2850個行政村區分城鎮郊區型、淺丘平壩型、深丘山區型3種建設類型，分別進行規劃部署。城鎮郊區村：主要采取城鄉一體化的方式，重點發展都市農業、觀光農業、設施農業，建

設農民集中居住區。丘陵平壩村：主要采取產業帶動的方式，以農業產業化經營和勞務開發為龍頭，建設一村一品的骨干支柱產業；以農業農村基礎設施建設為抓手，配套建設公益設施，美化人居環境。深丘山區村：主要采取移民開發方式，結合扶貧開發，實施移民搬遷，加強基礎設施的人居環境建設，通過產業開發，將山區資源優勢轉化為產業優勢。

(二)科學規劃、試點示范、區域化整體推進三步走發展路徑分步行走

達州認真總結、吸取各地新農村建設的經驗教訓，確立了經過科學規劃、試點示范、再進行區域化整體推進的三步走建設路徑。制定并實施了《達州市新農村建設規劃綱要(2006－2020)》，以發展現代農業、培育新型農民、構建和諧農村為主題，以科學規劃、分類指導、試點示范、梯次推進為原則，以生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主為總要求，以把達州建成川東北特色農產品生產加工基地為目標，確立了達州新農村建設發展戰略。

(三)政府主導、農民主體、社會幫扶三大建設力量一齊調動

新農村建設是一項復雜的社會系統工程，需要啟動各種建設力量，達州采取政府主導、農民主體、社會幫扶三大建設力量同時調動的辦法取得了很好的效果。至目前，全市已啟動建設省、市、縣級示范村392個，占全市行政村的13.9％，新農村建設示范片14個，現代農業示范園區7個，全市累計投入新農村建設資金22.52億元，建成各類水利工程79763處(其中：大中小型水庫393座)，總蓄、引、提水能力達78億方，有效灌面達232.9萬畝，占總耕地面積57％，全市公路通車里程達到26萬公里，227個鄉鎮通油(水泥)路，占鄉鎮總數的73％，村道17619公里，2211個村通公路，占行政村總數的78％。

(四)“班子隊伍帶村、人才科技興村、民主法治管特”三道保險閘門一并打開

通過實施黨政一把手工程，確立新農村建設目標責任制，形成縱向到底、橫向到邊的責任體系；通過“公推直選”建好農村黨支部和村委會；對5600多名農村支書、村長進行輪訓，提高其領導素質和執政能力。這三大措施為新農村建設打好了組織基礎；“人才科技興村”，為新農村建設提供技術保障?！懊裰鞣ㄖ乒艽濉?，為新農村建設奠定社會保障。

(五)發展現代農業、培育新型農民、構建和諧農村三大主題同時突出

“三農問題”是新農村建設的癥結所在，發展現代農業、培育新型農民、構建和諧農村是破解“三農問題”的金鑰匙，也是新農村建設的三大主題。達州新農村建設中始終扭住這三大主題不放，取得了明顯成效。為了實現從傳統農業到現代農業的歷史性跨越，達州按照生產專業化、布局區域化、經營一體化、服務社會化的要求推行了四大措施：大力培育農業產業化龍頭企業；逐步擴大農業產業化生產基地；不斷強化農業產業化品牌培育；進一步加大農業產業化招商引資力度。

全市現有各類農業產業化重點龍頭企業160家，優質糧油基地100萬畝，蔬菜基地110萬畝，苧麻基地54萬畝，油橄欖基地6萬畝，水果基地40萬畝，中藥材基地18萬畝，茶葉基地25萬畝。擁有四川省名牌、四川省著名商標8個。

達州為培育新型農民，大力發展農村教育事業提高農民后備軍的科學文化素質；廣泛開展送科技下鄉活動，用現代科技武裝農民的頭腦；加大對農民工的技能培訓，提高他們掌握實用技術的本領。5年來已對5600余名村黨支部書記、村委會主任分批進行了集中培訓，組織了近500人赴外地參觀學習，舉辦農民實用技術培訓班420余期，培訓3.5萬余人。達州還通過開展就業促進、扶貧解困、教育助學、社會保障、醫療衛生、百姓安居、道路通暢、環境治理八大民生工程建設，不斷提高了農村和諧水平。

(六)農村金融、土地流轉、結構調整三大瓶頸逐個破解

達州作為欠發達的內陸貧困的丘陵山區，新農村建設面臨更多的困難、障礙和挑戰，但最根本的還是投融資難、土地等生產要素流動難、結構調整難三大難點，這也是制約達州新農村建設進程的三大瓶頸。

為破解三大瓶頸達州進行了有益的探索：通過大力推進現代農業進程促進農村經濟結構的戰略性調整。達州充分利用全市優勢的特色農產品資源，重點發展了優質糧油、畜禽、苧麻、薯類、油橄欖、中藥材、蔬菜花卉茶果、富硒農產品八大精深加工產業，進而形成了八大產業帶，結構調整邁出了堅實的步伐；采用公司+農民專合組織+基地+農戶的經營形式，通過龍頭企業帶動，通過完善土地承包經營辦法，通過引導農村剩余勞動力轉移，取得了引導農村生產要素流動的寶貴經驗；逐步形成多元化投入機制，在不斷擴大公共財政覆蓋農村范圍、不斷增加財政支農資金投入、不斷加大引導農民自主投入的基礎上，鼓勵政策性銀行及金融機構增加支農信貸，拓展金融服務功能，提高小額信貸和農戶聯保貸款的授信額度，為破解農村融資難問題進行了可貴的探索。

四、達州市新農村建設當前面臨的困難和問題

(一)農業基礎地位仍很脆弱，農業“大而不強”的狀況還沒有得到根本改變

農業基礎設施仍很薄弱，基本上還停留在“靠天吃飯”的水平；農業產業化水平不高，龍頭企業數量少、規模小、實力弱、帶動力不強；優質農產品還沒有充分顯現足夠的規模優勢和市場品牌優勢，市場競爭力還很弱；農業抗自然災害等抗風險能力還很弱，水土保持、環境保護、動植物疫病防控等問題還很突出；市場體系還不夠完善、專業化社會化規范化服務水平還很低。

(二)資金、技術、人才、土地等生產要素流失嚴重

大量有知識有文化身體健康的青壯年外出務工，留下61(少年兒童)38(婦女)99(老人)部隊經營現代農業，導致農村青壯年勞動力極為缺乏和大量土地拋荒；由于不具有提供貸款所需的能力和條件，加之農業的高風險、低收益，造成農貸困難，城市資金難以向農村流動，大量的農村資金反而流入城市；外出的農民工都是現在農村的“骨干”和“高級”人才，每年各級教育培養的各類人才又極難留在農村，導致人才技術奇缺；在工業化城市化進程中，土地被征用但又沒有得到足夠的補償，更加劇了農村就業、養老、致富的難度。

(三)農民的組織化程度太低

農民基本處在分散生產、各自為政的狀態，新農村建設中雖然誕生了一些農民專業合作經濟組織，但這些組織規模小、容納能力帶動能力弱。

(四)農民產業支撐能力弱、收入水平低，普遍缺乏致富手段和致富門路

達州圍繞特色農業資源已經發展了八大產業，但產業規模小、整體實力弱、科技含量低、輻射帶動面窄，絕大部分農民還主要是靠種養業糊口、靠外出打工掙

錢，其收入水平遠低于全省平均水平，更低于全國平均水平，更嚴重的是其收入水平增長緩慢。

(五)農村社會改革步伐遲緩，鄉村治理結構有待進一步完善

一些地方對各種支農惠農資金、政策執行發生偏差，公共事業發展緩慢，公共基礎設施嚴重不足，社會保障覆蓋面窄、等級低、手續繁瑣，村民自治還沒有完全落到實處，領導班子的產生還程度不同地受到長官意志和家族勢力的影響和制約，鄉鎮政府的公共服務和社會管理職能還很薄弱。

(六)新農村建設中還存在若干盲區和誤區

將新農村建設片面理解為新村建設。一些地方違背“生產發展、生活寬裕、村容整潔、鄉風文明、管理民主”的總體要求，熱衷搞大拆大建和移民搬遷，把有限的資金幾乎全部用于蓋高樓、該廁所、粉墻壁、砌欄桿，追求整齊劃一、氣派好看。

追求轟動效應，把新農村建設當作新一輪政績工程。一些地方對新農村建設的長期性、艱巨性認識不足，企圖“速戰速決”，追求“一步到位”，把新農村建設搞成了“大會戰”和“大攤派”，只在交通沿線花力氣，沒有在整體推進上下功夫。

長官意志作祟，忽視科學規劃和農民的主體作用。一些地方不顧當地實際情況，追求千篇一律、千村一面，不顧農民意愿強制推行“領導說了算”，缺少科學規劃，即使有規劃也沒有約束力。

五、達州市新農村建設縱深推進的政策建議

全面把握推進農村改革發展的總體思路，堅定不移地把新農村建設作為三農工作的總抓手。堅持把建設社會主義新農村作為戰略任務、把走中國特色農業現代化道路作為基本方向、把加快形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局作為根本要求。

確立城鄉一體化建設理念，提高城鄉統籌的水平和能力，加快城鄉一體化發展步伐。重點抓好4項工作：統籌空間布局，推進城鄉一體化規劃；統籌資源配置，推進城鄉產業一體化發展；統籌城鎮化要求，推進城鄉一體化建設；統籌公共服務，推進城鄉文明—體化進步。

鞏固和完善農村基本經營制度，著力提高家庭經營的集約化水平。農村基本經營制度是統一經營和家庭承包分散經營的統一，所以今后一個時期，著力發展統一經營。在統一經營中著力提高組織化程度，積極引導農戶聯合與合作，以形成多元化、多層次、多形式的社會化服務體系，抓緊抓好增強集體經濟組織服務功能、培育農民新型合作組織、健全農業社會化服務組織、培育農產品加工龍頭企業。著力提高家庭經營的集約化水平。要緊緊抓住兩個重點：即逐步擴大土地經營規模和最大限度提高土地產出率。

持之以恒推進農村基礎設施建設，繼續抓好產業培育，為新農村建設的有效推進創造條件。推進基礎設施建設，加強水利建設，切實解決農村人口的飲水困難；加強農村道路建設，根本解決農村人口出行難問題；著力推進農村公益設施建設，切實改善農民的生產生活條件。大力實施以沼氣建設為重點的農村清潔能源建設，帶動農村人居環境整治。產業培育中，繼續貫徹新農村建設中堅持山水田林路電氣園房統籌謀劃、綜合整治、整體推進的戰略思想，繼續堅持一村一村地建、一片一片地聯、一個產業一個產業地育的推進策略；切實加快以區域化、規?；?、優質化、標準化、機械化、訂單化為主要內容的規范化基地建設步伐；立足優勢農業資源的開發、加工、轉化，做大做強主導產業，進而形成農產品加工產業鏈和產業集群。

積極引導各種生產要素向農村流動和積聚，推動新農村建設邁上新臺階。加速人才積聚。促進土地流轉。在堅持依法自愿有償原則、符合不改變土地所有性質和不改變土地用途要求的大前提下，鼓勵以轉包、出租、互換、轉讓等多種形式進行土地流轉探索，保留承包權，轉讓使用權。提供金融支持。積極支持農村金融體制改革，積極探索建立多元化的農村金融支持體系，以有效解決農村資金積聚的問題。確?？萍嘉溲b。要千方百計增加農業科技投入，強有力開展農業實用技術和農村實用科技成果的宣傳、推廣和普及，切實加快與有關高校進行實用技術研究和人才開發步伐。