浙椒江黨代表常任制改革困局

鐘堅

9月29日下午，送走最后一波外省學習考察團，浙江臺州市椒江區區委組織部“常任制試點”辦公室副主任王興友長舒了一口氣，今年國慶的8天長假終于可以完整舒適地度過。

兩年前的今天，區委組織部成員基本節假日期間無休息日，每天忙于接待各地考察團，訪客多是各省、市、自治區以及縣市黨政組織系統，需要椒江對等級別的官員接待。

吸引人們來到浙江沿海這個開放小城的原因在于，21年前開始，該城市在政治體制領域悄然進行的一項改革試驗一一黨代會常任制改革。早在半個多世紀前，該項改革就被中共高層寄予重大期待——“必然可以使黨內民主得到重大的發展”。

20年來，中共高層對這項試驗的關注始終沒有中斷，1990年代后椒江的幾屆黨代會，浙江省委組織部、中組部組織局等都派員參會，令“椒江改革”成為在大陸實施最早、堅持最久、時間跨度最長的黨內民主改革。

2007年下半年，中共十七大黨代會常任制被寫入修改后的黨章，進入操作層面，各地赴椒江參觀學習的高潮出現?！耙恢茏疃嘟哟?0批，區領導似趕場子地匯報工作”，王興友估計，從那時到現在至少來了300多批考察團。

類似椒江的“黨內民主試驗”此后幾乎遍地開花，大陸的3000多個縣市區中，有近百個縣市區在試行。

2009年9月的中共十七屆四中全會上，執政黨在總結六方面經驗時稱“要繼續擴大黨內民主，堅持在部分縣市區試行黨代會常任制”。而在相關報道中，浙江臺州椒江區的經驗一如既往被作為“典型”示范。

不過，椒江漫長的試驗期，除了令這場黨內民主改革在官方表述中由原先的“試點”變成“試行”外，又有哪些試驗成果，才是外界真正關注的。

“一次性代表”的轉變

椒江黨內民主改革，似乎來自一個偶然事件的激勵。

1987年，中組部在椒江進行縣級領導年度考核改革試點，要求經選舉產生的干部向全體黨代表述職。于是，分散在家的椒江區49名普通黨代表被臨時請了回來，與市委委員、候補委員、市紀委委員一起，以黨代表的身份參加區委領導班子及其成員的考核測評。

這是一個明顯不符常規的舉措。以中共黨代會的慣常規律，黨代會屆期5年。絕大多數黨代表在參加了上一屆黨代表大會后，自行解散，屆期內代表職責近乎“空置”，民眾戲稱為“一次性代表”。這期間，即或有年度重大事項需要表決，其決策權均由黨委某次全會取代，參加全會并擁有表決權的是地方黨委委員以上的黨代表，沒有基層黨代表什么事。而在黨內，中共普通黨員包括黨代表本人，則習慣性把黨代表身份僅僅視作一種政治榮譽。

數十名黨代表的“友情客串”，啟發了椒江當政者的聯想?！叭舜蟠?、政協委員在閉會期間可以履行代表和委員的職責，黨代表是否可像人大代表和政協委員那樣搞常任制？”

選擇椒江作改革試點的想法，開始在當時的相關當事人腦海里出現。時任椒江區委副書記的谷建新回憶，參與試點設計的還有浙江省委組織部、中組部組織局的官員。

不過，這個看似偶然發生的改革創意，如果放到當時中國大陸正發酵生變的社會氣候下看，卻不會令當時的國人意外。

1980年代中后期，以鄧小平為核心的中共領導層，在政治體制改革方面進入一個前所未有的沖動期。1986年5月中央書記處的會議上，時任中共領導人胡耀邦稱：“沒有民主監督，就要腐敗……我們要用大約一年的時間對政治體制改革的目的、內容、方法等研究清楚?！币粫r間，“黨內黨外、全國上下對于政治體制改革的呼聲越來越高。各類媒體都大講政治改革，理論研討會一個接一個，學者們紛紛出動，到各處作報告……”（學者楊繼繩語）

而繼胡之后出任中共總書記的趙紫陽將政治體制現代化列入中國改革的戰略目標之一，除了將“黨政分離”、“進一步下放權力”等思想納入政治改革的方案設計中，在國家政治層面進行權力分割與制衡之外，還主張進行包括工會和其他社會組織在內的社會改革，進而建立多層次、多種形式的社會協商對話制度。

在高層對改革“摸底牌”和投石問路的過程里，各地已迫不及待，其中最“大膽”的一步史稱“人大代表罷免副省長第一案”。1989年5月，湖南省七屆人大二次會議上，針對副省長楊匯泉冷漠對待代表質詢，對涉及省政府負責人親屬在公司任職等相關情況一問三不知，人大代表聯名提出罷免案，并最終通過。

在這樣的時代背景下，椒江領導層對本地成為一個黨內民主改革試點的興奮也就不難理解了。

當時的黨代會常任制改革框架并不復雜，此后一直不曾改變，沿用至今。其核心是：黨代會改以往5年的屆期為每年召開一次，俗稱“年會制”;黨代表實行常任制，在代表大會閉會期間，代表身份不撤，仍可以黨代表身份開展活動發揮作用。

1989年第6期的中共黨刊《求是》雜志上，椒江的黨內民主試驗“成果”被重點舉薦推出。黨代表們最初被設計的權利“超乎想象”：可以像人大代表一樣提議案，政府相關部門須限期答復;代表有權聯名修改大會議程：否定市委委員候選人的提名，提出新的人選;每年年會對區委主要班子成員信任投票，在信任投票時，如果市委委員個人得票低于半數，必須提前換屆……

在椒江重拾常任制改革后，1988年開始，中組部正式在浙江、黑龍江、山西、河北、湖南5省12市、縣、區推開黨代會常任制試點工作。

配套改革：取消區常委會

按照中共黨章，黨代會是中共最高權力機構，在黨內擁有最高決策權和最高監督權，黨代會閉會后，黨的各級最高領導機關是代表選舉的全體委員會，但“全委會”只是一個會議制度的形式，而不是組織“實體”。實際操作中，決定黨內外一切事務的是黨委常委會，而最高決定權實際上在所謂黨委“一把手”——黨委書記手中。

對于權力過分集中的弊端，中共高層認識由來已久。早在1956年，中共開始探索在國內建立一種類似“黨內國會”的黨代會常任制，以此加強內部權力制衡。當年的中共八大上，鄧小平在修改黨章的報告中將之描述為：“按照新制度，黨的中央、省、縣委員會每年必須向代表大會匯報工作，聽取它的批評，答復它的詢問。而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當的方式，監督黨的機關工作?！比欢?，由于歷史原因，這項黨內民主探索不了了之。

椒江此次的改革，從形式上正是符合當年的制度設計的。此外，與年會制、代表常任制相配套，此次椒江改革“動”了中共在地方上的領導核心——黨委常委會。

“試行黨代表常任制后，如仍沿襲原來的黨代表大會、委員會、常委會三級設置，會影響工作效率?！痹憬∥M織部調研室官員戴曉曙說，于是當時的椒江在縣一級進行了簡化黨內領導機構層次的改革。

椒江取消了區委常委會，而由“全委會”直接負責閉會期間黨的一切工作，這樣的黨內基層權力設置在大陸獨一無二。同時，委員人數由原來的33名減少為13名，不設候補委員，并適當增加了政府副職的委員比例。這13個委員由33名區委委員中精選而來，主要是椒江的黨政領導。

作為委員制的配套，椒江在干部人事任免方面采取委員票決制。1989年4月初的一次全委會上，13個委員逐個以無記名投票表決44名干部的任免，組織部當場唱票，有3名干部因得票沒有過半而被否決。

在決策方式上，大陸通行的書記辦公會議和常委會決議變成13名委員手中的一張張選票，委員會接受代表大會的監督?！斑@些措施的制訂，目的在于使黨代會真正成為最高權力機關?！贝鲿允镎f。

中共的黨內權力運行體制首次在80年代末的浙江椒江實現了突破一對縣級市的區級干部的無記名票決制遲至2001年才在中國大陸得以推廣。

“大膽發聲”曇花一現

1988年椒江黨代會常任制試點伊始，被“閑置”已久的普通黨代表釋放出超常的熱情。在椒江至今廣為傳頌的一個事例是，就在這年的首屆年會上，有幾個黨代表表示，聽說市委書記（椒江當時設市）連正德家搞裝修，是包工頭出的錢，所以聯名要求主要領導作出解釋。

之后，紀委人員介入進行摸底調查，連正德則隨后在代表大會上向所有的黨代表公布了裝修的全部發票單據，以正清名。此事在當年轟動一時。

不過，連正德事件在椒江只是驚鴻一現。之后歷屆年會上，代表們的意見越來越趨“溫和”。

“一般提事較多，泛泛而指某些線上的工作，對上級領導個人有什么問題不太提?！蓖跖d友甚至承認，椒江搞了黨代會常任制后，黨內民主監督反而沒有當初那么直接。其中一個重要原因是，260多名黨代表中，55%以上的代表是黨政機關干部，基層黨代表對領導干部了解不多，說不出所以然;而領導干部身邊的人則最忌諱提意見，因為“烏紗帽是上面給你掌握的”。

黨代表、椒江云健社區書記滕裕敏說，對這種現象，他們都予以默認，“大家都是‘潛規則中的一員”。滕裕敏在代表考察椒江區委、區政府時，發現當地一些領導干部子女親戚在機關任職普遍?！跋胂肷鐓^普通居民子女即使重點大學畢業、能力出眾也難以進機關工作，領導子女咋就那么容易呢？”對于發表個人意見可能遭遇的政治風險，滕不諱言，“即使在年會上，我也不打算就此事當面向相關領導置疑，如果這樣做，別人一定會把我看成是天外來客?！?/p>

為什么改革的激情倏忽而至，又倏忽而去？有學者認為，這同樣與當年的社會環境有關。1989年后，大陸政體改革熱度驟減，各地試驗都漸趨消失。黨代會常任制也不能幸免，中組部試點黨代會常任制的12個縣市區中，最終堅持下來的寥寥無幾。椒江區在1990年代初，幾屆區委領導班子都做過“激烈的思想斗爭”，最終還是決定繼續搞試點。

但在缺乏上層動力的情況下，椒江改革漸漸現出“疲態”勢在必然。用原椒江組織部的一位人士的說法，“中央有點松動，基層就有沖動;沒有松動，下面就按兵不動”。

改革的回潮

2006年，在椒江被撤銷已17年之久的區常委會突然被重新設置;黨代表對區委領導班子的信任投票制無疾而終，取而代之的是相對溫和的干部票決追認制。

對于當時恢復區委常委會，現任椒江區委書記王建平的解釋是，委員制與黨章規定有抵觸——現行的黨章仍規定了黨代表大會、委員會、常委會三級權力設置。

“這是改革的一次回潮?！迸_州當地的一位中共老黨史工作者對《鳳凰周刊》記者說。

事實上，在相關改革始終沒有跟進推廣的情況下，椒江區區委常委會撤銷10多年，也出現過各種尷尬和不適。譬如椒江的區委領導去外地出差，其名片上沒有注明區委常委，對方接待時會很迷惑：一個區委的組織部長怎么不是常委呢？椒江的區委領導常常需要向對方解釋許久，對方才對所謂常任制和黨內民主試點有些明白。

眼下，各地黨政參觀考察團雖然絡繹不絕，但他們似乎對沿海小城椒江的鮮美海味和發達的民營、個私經濟更有興趣，來椒江學習黨代會常任制的縣市區不下300個，但回去實踐的不多，而類似椒江這樣自動取消區委常委會、以全體委員會作決策機構的，沒有一個。

“椒江黨代會制度改革進行那么久，卻越來越迷茫?！鼻笆雠_州黨史工作者說，實踐看來，椒江黨代會常任制試點，在分解過分集中的黨委權力、改革“議行合一”領導體制、改變現行中共黨內權力運行機制方面，并沒有實質性進展。

更有人以“曬制度”一詞，指出黨內民主試點20余年難以真正有效監督的窘境。

“不翻墻”的民主政治試驗

對一個執政黨來說，用幾乎占去整個建黨史四分之一時間，在近三十分之一的縣市區試行黨內民主實驗，足見其極為慎重的改革思路。

在王建平看來：“中共要擴大執政基礎，立于不敗之地，招來的口舌會很多。擴大黨內民主，實際上有利于在黨內提高執政能力，鞏固執政基礎?！彼J為椒江的基層黨內民主試點，并不想要翻越高墻，“我們只想在原則性規定的動作范圍內，不斷地修正和提高”。但這個“高墻”圈定的改革空間到底有多大，是否足以實現黨內民主監督，椒江的改革回潮似乎給出否定回答。

自中共十七大以來，黨內民主似乎進入一個新時期。十七大報告指出要以“黨內民主帶動社會民主”，將之作為中國式民主改革進程的路徑。身為中共基層組織工作者的詹朝暉亦敏感注意到，近期的四中全會關于黨建的決定一些措辭有所改變，“以前一直講營造黨內民主討論的制度環境，現在的表述為，推進和發展黨內民主討論、民主監督的制度環境;以前講尊重落實黨員的主體地位，現在為保障黨員的主體地位和民主權利”。

中共黨建專家蔡霞近期接受官方媒體采訪時說：“中共今天要破解拒腐防變的難題，必須建立民主的黨內運作機制?！边@位專家指出，歷史的經驗教訓表明，發展黨內民主，事關黨的生存和發展，事關黨和國家政治全局，也事關中國前途命運。

但在基層試點看來，多年的經驗和教訓最終告訴他們，中共黨內民主試驗，需要更高層面的戰略規劃和自上而下的系統運轉?！胺駝t下面很難真正推動?！蓖跖d友說。

編輯 涂艷 美編 黃靜

十七大報告指出要以“黨內民主帶動社會民主”，將之作為中國式民主政治發展的路徑。