稅改后農村義務教育經費投入問題淺析

侯娓娓

摘要隨著稅改和新機制實施的深入,我國農村義務教育有了長足的發展。本文針對農村義務教育經費投入現狀及存在的問題進行分析,并提出了相關建議。

關鍵詞稅改 農村義務教育 經費

中圖分類號:G40文獻標識碼:A

稅費改革后,農村義務教育經費實行“在國務院領導下,由地方負責、分級管理、以縣為主”的體制。它減輕了農民的負擔,加大了縣級政府在教育管理方面的責任。隨著稅改的深入,自2005年12月我國開始實施免費義務教育下的經費保障新機制。主要內容涉及:(1)全部免除農村義務教育階段學生學雜費,對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。(2)提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平。(3)建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制。(4)鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制,諸多措施極大的推進了農村義務教育的發展。分析現狀可以切實保證一國范圍內義務教育實際需要和均衡發展。

1 農村義務教育經費投入存在的問題

據測算,2010年當年各級財政農村義務教育經費投入將比2005年增加約644億元,經費總量持續增加,預算內財政性經費撥款增幅較大。2006年至2010年5年間,中央與地方各級財政累計將新增農村義務教育經費約2182億元,其中,中央新增1254億元,地方新增928億元。同期農村義務教育投入占義務教育總投入的比例在上升,而城鎮義務教育投入占義務教育總投入的比例在下降。盡管農村教育格局有了可喜的變化,但仍存在諸多問題。

1.1 農村義務教育財政投入總量不足

盡管政府教育投入總量持續增加,國家財政性教育經費占GDP的比例自2004年連續三年呈上升趨勢,2006年已達到3.01%,但如果參照世界平均水平,自1980年以來公共教育經費支出占GNP的比例,世界平均穩定在4.7%～4.9%,較發達地區OEDC及有關國家的教育財政支出占GDP比例,平均為4.9%～5.3%,欠發達地區為3.8%～3.9%,我國則遠低于發達國家,亦低于很多發展中國家。

1.2 中央與地方財政責任失衡,投資主體的重心偏低

根據義務教育經費在各級財政中分擔比例中的大小,把承擔義務教育經費比例較大的那一級財政,稱為義務教育的財政重心。它反映了各級政府在義務教育中投資責任的大小。稅改后,使有能力承擔的省級及以上中央政府沒有應盡其責任,而無能為力的縣級及以下政府心有余而力不足。從全國范圍講,由于縣級財政的種種困難,縣級政府也不是都能夠承擔轄區義務教育投入的主體責任的。其原因在于:

第一,我國62.34%的人口在農村,農村要用僅占全國14.53%的GDP比例去承擔占全國適齡兒童大多數的教育投資任務,超出了農村應有的經濟承受能力。第二,費稅改革使縣政府在教育經費投入上出現缺口。稅改前,維持農村義務教育運轉的經費,除了國家財政撥款之外,由農民提供的農村教育事業費附加和農村教育集資是僅次于國家預算內撥款的第二大經費來源。稅改后,在地方四級政府中,縣級財政缺乏自給能力最高,有將近一半的縣級政府存在財政缺口。難以保證農村義務教育財政經費的足額投入,相應整體上難以保證農村義務教育的均衡發展。

1.3 中央與地方財權與事權不對稱

中央財政收入逐年上升,地方財政卻變得薄弱起來。各級政府財力格局變了,然而教育的投入體制并沒有做出相應的調整。中央和省級政府掌握了主要財力,但基本擺脫了負擔義務教育經費的責任;縣鄉政府財力薄弱,卻承擔了絕大部分義務教育經費。財力層層向上集中,事權卻逐步下移。這種政府間財力與義務教育事權責任的不對稱,被形象地稱為“大馬拉小車”和“小馬拉大車”,是義務教育特別是農村基礎教育經費短缺的重要制度原因。

2 完善我國農村義務教育財政投入的建議

2.1 提高國家財政的整體教育投入比重

義務教育是公共產品。按照公共財政的要求,公共產品受益的是全體國民,則支出責任應該屬于中央財政;受益范圍是區域公民,則支出責任應屬于地方財政。義務教育受益的既有全體國民,也包括區域公民,還包括受教育者本人,但它更多的是全體國民受益,因此,維持和接受義務教育的全部費用應由政府的財政部門承擔。

為了改變農村義務教育的弱勢地位,首要的是需提高國家財政對教育的整體投入力度。目前在我國教育投入總量中,財政性教育投入約占80%左右,這說明增加國家財政性教育投入是增加教育投入總量的關鍵。因此我國要強調政府在農村義務教育投資中的“絕對財源”的地位和作用,提高政府投資在義務教育經費總額中的比例,樹立起“人民教育政府辦”的投資理念,真正構建農村義務教育投入保障機制。

2.2 提高投資主體重心,明確各級政府的責任

(1)義務教育投資主體重心上移,促進義務教育均衡發展。根據社會公平理論,農村義務教育必須由中央和省級政府承擔。社會就有責任和義務來保障每個人都享有平等的接受教育的權力,即實現教育機會的均等。

從國際經驗看,義務教育公共投資主體的重心都在高層政府,而不是低層政府。無論是實行中央集權還是地方分權的國家,教育經費都由各級政府共同承擔,而且中央和省級財政的責任較大。 (下轉第12頁)(上接第1頁)從當前政府的財力狀況看,中央財政收入提高,使中央和省級政府成為農村義務教育的投資主體,在實踐上具有了可行性。根據國際通行標準,人均國民生產總值在600～2000美元的國家,中央和省級政府應承擔義務教育經費的約70%,我國也應努力朝這一目標前進。

(2)明確各級政府的責任,建立由各級政府分擔的教育投入機制。從國外政府在義務教育經費預算管理方面看,每一級政府承擔哪一方面的經費責任及具體數額,不僅有嚴格的預算基礎,還有具體的計算細則。無論分項分擔還是以生均經費基礎水平為依據的定額補助,不同層級政府分擔的經費責任都非常具體的。

根據各級政府的財政和經濟狀況,對農村義務教育所需的各項經費的初始來源和責任做出明確的分工,以法律的形式界定各級政府在農村義務教育方面的財政范圍,實現農村義務教育公共產品的分層供給,確保地區農村義務教育發展的大體均衡。

2.3 實現教育財權與事權的統一

職能管理理論創始人法約爾的“統一領導原則”指出,同一類事物應由同一部門管理。政府部門有多大的事權,就應該擁有與之相應的財權。

一是賦予教育部門教育經費預算的編制權。教育經費預算在平衡教育經費需求與供給的基礎上編制,先由教育部門提出教育經費需求預算,然后會同財政和計劃部門,根據財力可能,平衡需求與供給,提出教育經費預算建議并納入國家預算,報同級政府和人民代表大會審核批準。

二是教育經費的分配權和管理權劃歸教育部門。包括教育經費預算在內的國家預算經人民代表大會通過后,由財政部門劃撥給教育部門,教育經費在各級各類教育和學校之間的分配管理、監控由教育部門行使。

2.4 完善義務教育預算管理制度,使義務教育投入體制法制化

義務教育是國家規定的國民教育,這一屬性決定了義務教育應當是一種公平的教育,需要通過教育法來確保其公平性。到目前為止,我國已經頒布了一系列教育法規、法令,使各級各類教育能夠沿著法制軌道順利發展。要盡快出臺《義務教育投入法》,確保對農村義務教育的財政投入。并制定《教育預算法》,統籌安排、調度,保障義務教育支出。例如:重新確定教育預算的收支分類。在未來的預算改革中,應在教育預算的支出分類中,進一步細化,使之與教育各類活動的性質和功能相一致;并且和教育服務提供機制的改革相一致。以法治教,教育經費的籌措、負擔、分配、使用等才有法可依、有章可循、責任明確、趨向完善。

參考文獻

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