農村最低生活保障制度若干問題探討

吳錦順

摘要:當前建設社會主義新農村和全面建設小康社會,要讓改革的成果惠及億萬人民,就必須要保障廣大農民的生存權,切實改善他們的生存條件和生活環境。

關鍵詞:農村最低生活保障制度;新農村建設;絕對貧困線

農村貧困是一個眾所周知的事實。2003年,全國城鎮居民人均可支配收入實際增長9%,農民人均純收入實際增長4.3%。城鄉居民收入差距已從1997年的1: 2.47擴大到2003年的1: 3.24。從1997年到2003年,全國農民人均純收入的增幅已連續7年沒有超過5%,僅相當于同期城鎮居民收入年均增長幅度的一半。目前,7億多農村居民在全國消費品市場所占份額僅為38.9%,而不到全國人口40%的城鎮人口卻占有全國60%以上的消費品市場。

一、建立農村低保制度的必要性

我國建立農村最低生活保障制度保障農民的基本生存權具有特別重要的意義,這是由當前我國農村最低生活保障制度建設的必要性所決定。

(一)現階段農村土地的保障作用銷弱,建立農村最低生活保障制度是提高弱勢群體的社會風險承受能力,是市場經濟發展的客觀要求,也是促進農村經濟發展的需要。生活相對貧困的群體對社會風險的承受能力不足。改革本身又是經濟利益在個社會的重新分配過程,蘊含社會風險,形成對社會成員的壓力;而市場經濟就是風險經濟,以小規模、分散化為特征的家庭承包制使得弱小的農民個體無法依靠自身的力量化解市場風險;隨市場經濟發展和農村社會發展,土地保障并不能承擔農民抵御生活風險的全部負擔,尤其是無法抗拒來自市場經濟的風險。

(二)建立農村最低生活保障制度是維護農民作為公民應當享有的生存權利的需要。政府有責任切實保障農民的基本生活權益,全體公民都享有社會保障權利,農民自然包括在內。

(三)建立最低生活保障制度是盡快健全農村社會保障體系的關鍵。根據我國農村的實際情況,農村社會保障體系應該包括農村社會養老保險、農村合作醫療、農村最低生活保障等。若缺乏農村最低生活保障,則農村社會保障體系不會完善。與城鎮最低生活保障制度一樣,農村最低生活保障制度是農村社會保障中最低層次的保障,是政府為農民設立的最后一道安全網。農村社會保障必須有這種保底措施,它是其它社會保障措施無法替代的。

(四)建立農村最低生活保障制度是實現社會穩定,構建和諧社會的需要,是社會主義精神文明建設的需要。目前,除全國溫飽問題沒有解決的人口外,每年還有許多災民、特困戶和孤老殘幼需要扶持與救濟。

二、建立農村低保制度的可行性

建立農村低保制度的可行性包括政治可行性、政策可行性、經濟可行性、組織可行性進行可行性,以及完善農村低保制度角度以對策的方式的操作可行性。

(一)從政治可行性及政策可行性角度:首先,建立農村最低生活保障制度是實現公民憲定權利向現實權利的轉變,是憲法賦予農民的權利。我國憲法規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業?！边@是我國憲法對年老、疾病或者喪失勞動能力的公民物質幫助權利的規定,是建立農村低保制度的憲法依據。其次,建立農村最低生活保障制度是中國共產黨堅持“以人為本,執政為民”的政治要求。再次,建立農村最低生活保障制度是建設社會主義和諧社會的內在要求和本質反應。最后,建立農村最低生活保障制度實施全面建設小康社會的方略和社會主義新農村建設的必然要求,和體現了中國政府解決“三農”問題有關政策。

(二)從經濟可行性角度:國家具有承受建立農村低保的財力。建立農村最低生活保障制度的瓶頸是解決農村最低生活保障的資金來源。只要國家對農村低保高度重視,采取適宜的標準和恰當的政策,在廣大的農村全面建立低保制度,國家的財力是可以承受的。2006年中央財政安排扶貧開發資金137億,比2005年增加7億,重點支持農村貧困村的基礎設施建設、貧困地區的農業產業化發展、農村貧困勞動力轉移培訓。目前每年中央扶貧資金總量超過300億元,如果這些資金用于建立低保已經足夠(亞洲開發銀行估算全年只需27億元低保資金),甚至可以把低保標準提高到目前的絕對貧困線(627元)之上。

(三)從組織可行性角度:目前,從我國實行農村低保的地區看,民政部門是建立健全農村低保的組織者和實施者。首先,民政部門作為政府主管社會救濟工作的職能部門,在社會救助方面己經積累了許多寶貴的經驗,況且農村最低生活保障制度屬于社會救助的范疇,是規范化制度化的社會救助。其次,農村最低生活保障制度相對于城市最低生活保障制度是后起之秀,可以借鑒城市低保的成功經驗。城市低保是由民政部門組織實施的,實踐證明由民政部門組織實施是可行的,而城市最低生活保障制度和農村最低生活保障制度有著異曲同工之處。因此,在低保實施的方面積累了有許多經驗的市、縣民政部門能夠勝任農村最低生活保障制度的實施。

(四)從操作可行性角度:首先合理可行的確立最低生活保障線。農村居民最低生活保障線不必要強求一致,可因地制宜。在確定本地農村居民最低生活保障線時,可以采用生活需求法確定絕對貧困線或恩格爾系數法確定絕對貧困線;將占社會20%最低收入人口的收入水平作為相對貧困線。 依據絕對貧困線確定各地的農村最低生活保障線。其次,可以通過構建最低生活保障資金供求系統,提高最低生活保障資金的管理效率。

三、建立和完善我國農村居民最低生活保障制度的若干對策

吸收借鑒國外社會救助的思想沿革和制度建設,對于中國建立和完善農村居民最低生活保障制度具有十分重要的意義。我們可以從中得出一些有意義得觀點:

第一,我國農村居民最低生活保障制度建設的指導思想應當明確。建立和實施農村居民最低生活保障制度要以鄧小平理論和 “三個代表”重要思想為指導,從實際出發,逐步健全完善與農村經濟社會發展水平相適應、面向農村貧困人口的基本生活保障制度,確保困難群眾的基本生活,促進農村經濟發展、社會穩定,保障改革開放和現代化建設的順利進行。

第二,注重農村居民最低生活保障制度的法律建設。立法的完善是社會救助工作的根本保證。用法律來確認社會救助在社會保障體系中的地位和所發揮的功能,明確社會救助在社會轉型期的性質、對象、內容、標準,規范救助執行者的職責和相應的申報審批程序,是我國建設農村居民最低生活保障制度、建立健全社會保障體系、維護社會穩定、推動社會進步的當務之急。中國此方面的內容無論是中國古代還是近現代均是以國家政策形式出現,而沒有上升到“法律”的高度。要建立真正意義上的農村居民最低生活保障制度,立法的保證是必須的。

第三,依據本國的國情來確定農村最低生活保障制度的具體內容。一個制度體系,尤其像社會保障這種由社會政策支撐的制度,必然依據本國的國情來確定,并反映本民族本國家的社會文化發展狀況。因此,要發揮最低生活保障制度的最后防護網作用,就必須將其制度,這也就要求對救助的對象、內容、標準、實施者及其責任等等都有詳細具體而明確的規定。

第四,依據社會經濟發展水平科學界定農村最低生活保障標準(或貧困線)。無論是建立社會救助制度最早的國家英國還是頒布第一部《社會保障法》的國家美國,各國都是依據社會經濟發展水平科學界定最低生活保障標準(或貧困線)這一動態指標。當前,依據我國經濟發展水平,應該建立低水平、覆蓋全面的農村最低生活保障制度。而且農村最低生活保障標準應該依據物價水平而適時調整。

第五,對政府在農村最低生活保障制度的建立與發展的過程中要有一個客觀準確定位。沒有政府的加入,現代社會保障制度的建立就不會出現。從制度的產生和政策調整來看,政府始終處于提供社會保障制度的關鍵環節,并且發揮著特定的社會作用。政府致力于建立社會保障制度,或者是為緩和社會階級矛盾的緊張局面(如德國),或者是作為擴大內需的手段,阻止經濟危機的深化(如美國),也出現了所謂的福利國家(如英國)等。

第六,在農村居民最低生活保障制度中,要重視發揮民間作用。無論是從最低生活保障資金的籌集還是制度建設,民間組織在國外的最低生活保障制度都中發揮著重要的作用。所以,除由中央政府和地方政府唱主角外也要充分發揮各級群眾團體(工會、婦聯、共青團)和各種民間組織(行會、商會、協會)及慈善機構(紅十字會協會、中華慈善總會等等)的作用。

第七,鼓勵自主就業。各國的社會救助制度都鼓勵受助人員自主就業,防止受助人員因為社會救濟而形成依賴,在對被救濟人員“輸血”的同時努力讓其自己“造血”。這樣既能減輕社會的負擔減少受救助人員,又能提高真正提高他們的生活水平。

第八,管理規范化。各國都形成了規范的社會救助管理體制。我國在建立農村最低生活制度的時候要注意防止政出多門。多頭管理導致決策權威性差、利益調整困難、人財物力浪費嚴重,缺乏效率。最后還應加強社會監管。

第九,注重農村最低生活保障資金的籌集和管理?？煽康馁Y金籌集是農村最低生活保障制度建設的核心問題。國外的最低生活保障資金的來源渠道是多樣的,而從籌資渠道上來講,我國的最低生活保障的資金來源單一,即便是在有關的政策中規定了資金的來源渠道也是“試點”。在目前我國經濟還不發達,財政能力有限,農民人口基數大的條件下,農村最低生活保障資金的籌集更應由國家、集體和社會共同承擔,共盡責任。同時還應加強對社保資金的管理,資本化運行是國外的一個經驗,有利于社保資金的保值增值。

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