河北省青縣殘疾人社會保障體系和服務體系建設調研報告

中國殘聯“兩建辦”調研組

河北省青縣總人口39.2萬人，殘疾人1.82萬，占全縣總人口的4.76%。青縣縣委、縣政府高度重視殘疾人民生，在把貧困殘疾人生活納入城鄉低保體系的同時，2008年5月起，探索農村合作養老方式，在全省率先實現了農村殘疾人的合作養老；2007年，探索殘疾人小額貼息貸款扶持殘疾人脫貧的方式，取得了較為明顯的社會效果和經濟效益。殘疾人特殊教育、殘疾人康復等關系到殘疾人生存與發展的各個方面，也都按照普惠與特惠的原則，加大政策支持和資金投入的力度，使殘疾人共享經濟社會發展成果。因此，青縣被中國殘聯“兩建辦”定為重點聯系縣。

2009年2月11日至12日，財政部、國務院扶貧辦和中國殘聯共同組成調研組對河北青縣農村殘疾人金融服務和社會保障工作進行了調研。2月25日和26日，河北省省長胡春華和副省長宋恩華分別對中國殘聯起草的《關于河北青縣農村殘疾人扶貧和社會保障工作調研情況的報告》做出批示。為落實胡春華省長和宋恩華副省長的批示，進一步總結青縣的經驗，受中國殘聯副理事長程凱委派，由中國殘聯研究室主任、“兩建辦”副主任陳新民帶隊，2009年4月9日至10日，中國殘疾人聯合會“殘疾人社會保障體系與殘疾人服務體系建設”辦公室與河北省殘疾人聯合會共同對青縣殘疾人社會保障和服務體系建設情況進行了調查，認為，在青縣這樣一個經濟水平并不發達的縣，公共財政的投入更多地關注殘疾人民生，在改善殘疾人就業、教育、生活等方面所做的有益探索，對中西部地區建立殘疾人社會保障和服務體系，推進殘疾人狀況的改善，具有重要參照作用。

一、以民生為著重點，

殘疾人狀況得到了明顯改善

一是保障殘疾人基本生活。在推進城鄉低保體系中，在救助標準、五保供養等方面向殘疾人傾斜，農村低保月人均補助46元，殘疾人家庭月人均補助71元，平均每人每月多25元；城鎮低保月人均130元，殘疾人家庭月人均補助195元，平均每人每月多65元；農村散居殘疾人五保供養對象每人每年的供養費用標準為1500元，集中供養對象供養標準為每人每年4500元。同時，對貧困殘疾人家庭給予臨時救助，2008年，有68戶殘疾人貧困家庭得到了相應的救助，人均享受救助1000元。

二是探索農村殘疾人“老有所養”的路子。2008年5月，縣政府出臺了《青縣農村合作養老試行辦法》，繳費資金由個人繳納、社會捐助、財政補貼三部分組成，個人拿小頭，政府拿大頭。其中個人繳納的基金及利息連同財政補貼一并存入個人賬戶，65歲開始領養老金。全縣參合率現已達到了80%以上，2008年，有186名殘疾人領到了養老金。

三是著力消除殘疾人貧困。辦法之一，大力推進殘疾人就業?？h殘聯從2001年起，從征收的就業保障金中拿出一部分來，鼓勵殘疾人自主創業，根據殘疾人所選創業項目，一次性給予3000至6000元的資金扶持；辦法之二，發放殘疾人小額貼息貸款。由殘疾人的親戚朋友做擔保，殘疾人從農村信用合作聯社貸款，均按月利率千分之二點五承擔利息，其余部分由縣殘聯補貼。截至2009年3月，共受理殘疾人小額貼息貸款241起，落實小額貼息貸款資金316萬元，扶持226名殘疾人個體從業；辦法之三，完善對殘疾人就業的服務。包括依托社會培訓機構對殘疾人進行減免費用的技術培訓以及對殘疾人就業在崗位、場地方面給予特殊的保護，比如，把農村抄表員、門衛等崗位交給適合的殘疾人，在蔬菜批發市場給殘疾人安排專門的攤位等；辦法之四，為殘疾人進行危房改造，2008年，為66戶殘疾人家庭落實危房改造資金15萬元。

四是確保殘疾人病有所醫。在建立農村新型合作醫療制度中，對殘疾人給予傾斜。包括：符合標準的重度殘疾人和殘疾人低保對象其個人繳費部分由縣財政承擔，個人不繳費。2009年，縣財政為重度殘疾人負擔參保費3500元，為殘疾人低保對象負擔參保費18.36萬元；殘疾人在本縣境內各級醫療單位就醫，減收30%的床位費、10%的檢查費和治療費、5%的手術費；享受低保的殘疾人因患重病醫藥費高于報銷限額的，經審核由縣殘聯給予超出部分10%的一次性資助。與此同時，完善殘疾人康復服務，初步形成縣、鄉康復服務網絡。

五是保障殘疾人“學有所教”。下大力推進殘疾人特殊教育，初步形成了以縣特教中心為骨干，鄉鎮隨班就讀點為分支的特教發展格局，殘疾兒童少年入學率達到了92%；出臺了貧困學生救助辦法，殘疾學生除每年享受小學生300元、初中生500元、高中生2000元的縣財政補貼外，在縣特教中心就讀的殘疾學生還享受每人每年500元的生活補貼；對考取大中專的殘疾人以及通過自學、函授等方式取得大專以上學歷的殘疾人，均可得到1000至3000元的一次性資助。

二、有益的啟示

青縣殘疾人工作的成績一是得益于關注民生的大環境。青縣2008年的財政收入是6.4個億，在河北省173個縣（市、區）中排第35位，不是很靠前，但農村殘疾人的新型合作醫療參合率、殘疾兒童少年義務教育階段入學率、殘疾人就業收入等指標卻不低，農村合作養老保險、小額貼息貸款，更是在全省首創。為什么在一個經濟并不怎么發達的縣，殘疾人的利益會得到這么高的關注，根本原因在人：縣委、縣政府高度重視殘疾人的民生，從理念，到政策，再到具體的實施方案，都充分考慮了殘疾人的特殊需求；縣殘聯以此為契機，在全社會大力宣傳殘疾人的特殊困難和特殊需求，取得政府和社會對給予殘疾人特殊關注的共識，在就業、教育、生活保障、康復等諸多方面給予了殘疾人的特惠政策。確實把殘疾人狀況的改善、提高殘疾人的社會地位作為了工作的出發點和歸宿，不擺花架子，不提空計劃，扎扎實實、千方百計為殘疾人謀利益。

二是青縣始終把殘疾人生存保障放在第一位。殘疾人的需求是多樣化多層次的。青縣縣委、縣政府和殘聯注重把錢用在刀刃上，使有限的資金用在解決殘疾人最關心、最直接、最現實的利益問題上，首先解決殘疾人的生活保障、養老、醫療、住房、康復和就學等與生存密切相關的問題，在此基礎上，發展殘疾人的文化、體育等事業。

三、發展中的問題

一是殘疾人托養機構相對滯后。青縣的集中養老機構具備相當的規模，在青縣養老中心，400多名老人在那里安度晚年。在這個養老中心，有供殘疾人養老的特殊房間及床鋪，為數不多的殘疾人在那里養老。在注重殘疾人集中養老的同時，青縣在殘疾人居家服務、居家養老方面做了積極的探索，在新農村——耿官屯村，已經看不出傳統意義上的農村印記，農民普遍住上了樓房。行動不便的殘疾人和老人被安排在一樓居住，村里設立了專門的老年人活動中心。這些是發展的成果。但青縣現在還沒有一所專門用于精神障礙殘疾人、智力殘疾人和重度肢體殘疾人的安養機構。在此次調研中，就此問題，調研組與青縣縣委、縣政府的領導進行了溝通，青縣縣委、縣政府領導責成有關部門給予高度重視，盡快拿出意見。

二是小額信貸的推進仍存在著障礙。青縣利用保障金對殘疾人扶貧貸款給予貼息，并不違背殘疾人保障金開支范圍的規定，因為，農村殘疾人的扶貧實際上就是農村殘疾人的就業。但是，殘疾人得到銀行貸款的關鍵不是貼息的多少，而是銀行所要求的擔保。從青縣目前的情況來看，能夠得到貸款和貼息的殘疾人戶，大多是由有一定經濟實力的親戚提供擔保。這樣，還是不能滿足所有需要貸款的殘疾人的需求。在目前的銀行管理和殘疾人就業保障金管理體制之下，這是一個很難解決的問題，需要進一步的實踐探索。

三是在推行農村合作養老中，對殘疾人養老繳費保障尚缺乏剛性機制。按照青縣農村合作養老制度的規定，老年人要享受到領取養老金的待遇，必須子女全部參保。這樣，對孤寡殘疾人和一戶多殘的家庭而言，繳費存在著困難，能不能享受到合作養老的待遇就是一個未定數。目前，為解決這個問題，青縣的辦法是，通過組織捐贈募集資金用于這部分人的合作養老繳費。問題是捐贈這種籌集資金的方式具備不確定性，同時，也難經?；?，無法剛性保障殘疾人合作養老的需求。

四、值得思考的幾個問題

一是地方創新與國家有關制度的銜接。青縣在農村合作養老方面進行的積極探索，無疑有利于廣大農民和殘疾人，有一定的歷史意義和現實意義，但因為建立農村養老制度，是國家社會保障制度的重要組成部分，國家有關部門一定要出臺全國性的政策、法規或者規定。目前，由人力資源和社會保障部、財政部起草的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》已經征求意見。青縣目前實行的農村合作養老保險與這個《意見》在繳費年齡、享受待遇的年齡等方面都有著較大的差別。這就存在著地方探索與國家相關規定如何銜接的問題。

二是在推進殘疾人利益中，如何協調各方面的利益。比如推進農村新型合作醫療，對貧困殘疾人繳費由財政負擔，同時，適當提高殘疾人的就醫報銷標準，減免部分費用，就涉及到殘疾人與健全人、殘疾人個人與政府、政府與醫院之間的利益，如何使各方利益得到兼顧，使政策發揮最大的效益，不僅是殘疾人從中得到多少優惠的事情，更關系到政策能否得到順暢的貫徹。

三是怎樣使有限的資金發揮更大的效益。舉例來說，青縣對殘疾人職業技術培訓，最初是采取全部免費的辦法，由殘聯從征收的就業保障金中給社會上的培訓機構以補償。這樣，社會培訓機構是有積極性了，殘疾人可以隨來隨學，殘疾人也有了接受培訓的積極性，可以想學就學，想學什么就學什么。但殘疾人重復參加同樣項目的培訓，浪費了大量的資源。后來，縣殘聯改變了方法，參加培訓的殘疾人要想得到經費資助，必須培訓后得到勞動部門核發的結業證書，并且培訓費用超過一定數額后，由殘疾人本人承擔一定的比例。這樣，就使培訓機構增加了責任心，也使殘疾人學習更認真了。

四是如何減少“馬太效應”。促進殘疾人利益，應該在政策、資金、技術等方面最大限度地向最貧困的殘疾人傾斜。但是，在實際工作中，卻是越是貧困的殘疾人越沒有人為其擔保，從而得不到脫貧需要的小額貸款；越是文化水平低考不上學的殘疾人越無法得到有關部門的資助，越是沒錢手術裝耳蝸的困難家庭越得不到資助（因為沒有能力負擔家庭負擔部分）這就是經濟學上的“馬太效應”，這個問題不解決，就很難實現公平。這應該是殘疾人社會保障體系和服務體系建設中要著力解決的問題?！?/p>