完善我國金融立法與監管的思路

胡　濱

自2007年2月美國次貸危機爆發以來，次貸危機已經逐步演化為全球性金融危機，并對全球實體經濟造成了深刻的影響。面對金融危機，以美國、中國等為代表的各國政府都采取強有力的措施，積極應對。在宏觀調控方面，各國政府主要采取協同降息，向市場注入流動性，在救助問題金融機構方面，采取向金融機構注資、實施國有化以及提供擔保等措施；在金融監管方面，呼吁重建國際金融監管體系，加強對金融衍生品的監管；在金融立法方面，各國都在完善金融立法，防范金融風險的蔓延。

一、反思美國金融監管體制

（一）美國“多頭雙線”的監管模式已經不能適應金融業的發展

長期以來，美國一直采取“多頭雙線”的監管模式?！半p線”是指聯邦政府和州政府兩條線,即聯邦政府機構管理在聯邦注冊的“國民銀行”,州政府機構管理在州注冊的商業銀行，“多頭”是指有多個部門負有監管職責，如美聯儲（FRB）、財政部（OCC）、儲蓄管理局（OTS）、存款保險公司（FDIC）、證券交易委員會（SEC）等多個機構。這種監管模式被認為符合美國一直倡導的分權和制約的精神。同時存在多頭監管機構，可以保證金融市場享有金融創新所必備的民主與自由，可以使每一個監管者形成專業化的比較優勢，相互之間的競爭可以形成權力的制衡。

但是，隨著金融全球化和金融混業經營趨勢的加強，特別是這次金融危機的爆發，這種監管模式暴露出一系列問題：監管標準的不統一，存在監管空白和重疊，導致規避監管、監管套利等。美國金融服務圓桌組織：在2007年11月7日發表題目為《提升美國金融競爭力藍圖》的報告，指出美國的監管體系存在結構性缺點：“監管機構的目標不同，多個聯邦和州監管者的不同目標會帶來潛在的監管沖突，導致監管套利問題。當沖突發生時，會延緩政策的執行，導致美國金融機構在與外國競爭者競爭時處于劣勢?！眻蟾嬲J為，多頭監管導致美國監管成本過高。2006年，美國金融服務的監管成本高達52.5億美元，大約是英國金融服務管理局（FSA）6.25億美元的9倍。據估算，美國監管成本占被監管的銀行非利息成本的10—12%。

“多頭雙線”的監管模式決定了在金融危機風險蔓延的過程中，并沒有機構為此負責。目前，沒有一個聯邦機構能夠有足夠的法律授權，來負責監管金融市場和體系的整體風險狀況，無法實現風險監管全覆蓋，對金融機構放松借貸標準的行為沒有及時制止，對中介機構如結構性投資工具（SIVs）、投資銀行、評級公司等缺乏有效監管，對對私募基金、對沖基金等重要的市場投資者缺少監管手段，過于信賴金融機構自身的風險評估模型和管理能力?，F有監管架構與各類金融市場之間聯系日益緊密的發展趨勢不適應。此外，面對市場新變化和發展又沒有法規明確授權，監管者的手腳被進一步束縛，使得原本具有優勢的監管體制反而演變成一種劣勢，監管重疊和監管缺位的問題同時暴露出來。

（二）過度依賴行業自律，忽視外部監管

美國自1929年金融危機爆發開始，金融監管先后經歷了由自由放任——加強管制——金融創新——加強監管——放松監管等多次轉折。經歷多次轉折，放松外部管制、強調金融機構自律的監管理念逐漸占據上風。究其原因，其中非常重要的一點就是，監管當局過度相信市場的自我調節作用，相信任何從事放貸的金融機構都有能力控制他們的風險。

為了改革美國金融監管的弊端，應對金融危機，《提升美國金融競爭力藍圖》報告提出了美國金融監管改革的長期建議，指出金融監管方式要向著“目標導向”的監管方式轉變?！澳繕藢颉北O管，最大的特點是，強調監管框架和目標緊密聯系。這種監管模式的主要好處是，整合有自然合力的領域的監管責任，而不是分割在不同的監管者那里。同時，“目的導向”的監管要比分業監管框架更好地根據金融整體環境的改變而調整，比單一監管者體制更加清晰地關注某一特定目標。報告建議，堅持“目標導向”的監管方法，設立三個不同的監管當局：第一，負責市場穩定的監管當局，美國財政部建議由美聯儲擔任該職，并有責任和權利獲得適當信息，披露信息，在監管法規的制定方面與其他監管當局合作，為了整體金融市場的穩定而采取必要的糾正措施和行動；第二，負責與政府擔保有關的安全穩健的審慎金融監管當局，它可以承擔目前聯邦審慎監管當局的責任，并負責金融控股公司監管職責；第三，負責商業行為的監管當局，它應當為金融公司進入金融服務領域，出售其產品和服務方面，提供和制定適當的標準。這樣可以在增強監管的同時，更好地應對市場的發展步伐，鼓勵創新和企業家精神。

二、完善我國金融監管與立法，積極應對金融危機

現代金融是法治金融，金融運行、金融監管等都要受到法律的調整和規范，金融立法與監管的完善與否以及質量好壞直接關系我國金融運行的質量。我國之所以在此次金融危機中沒有受到巨大的直接沖擊，并非是由于我國的金融體系非常嚴密，金融監管和金融立法非常完善。而由于我國金融市場尚不足夠發達，還沒有完全對外開放、完全融入全球經濟中，才沒有趕上金融泡沫的破滅。事實上，面對金融危機的到來，存在的許多監管與立法空白之處，如果不及時彌補，我國將無法從容應對金融危機帶來的后續、深遠的影響。

當前我國的立法和監管機構應特別關注金融業所面對的不同內外風險，對內嚴格控制金融混業經營所引起的風險傳染，對外控制金融業開放的范圍和節奏，防止國外金融危機對我國金融體系的沖擊；而在微觀層面上，我國金融立法和監管機構則應注意保護投資者的利益，在宏觀層面上注意防范系統性風險。

（一）建立金融危機應急處理法律機制，及時應對和化解金融危機

應對金融危機，不單依賴于一國金融監管機構甚至一國政府的措施，需要各國監管機構及各國政府的通力合作；也不僅僅依賴于單一的經濟調控，而是需要綜合采取經濟、金融、政治、法律等多種手段。其中，建立金融危機應急處理的法律機制尤為重要。從美國的經驗來看，為了應對金融危機，美國國會通過了《住房和經濟恢復法案》以及《緊急經濟穩定法案》等一系列救援法案和措施。我國應以此為鑒，未雨綢繆，建立有效的金融危機應急處理法律機制，能夠將政府的危機管理納入一個有序、規范、法制的軌道中，保證在金融危機發生時政府各部門能在最短時間內有效調動社會資源，將危機帶來的損失減少到最低程度。

（二）彌補立法空白，支持金融業發展

在金融監管、金融法制建設方面，我國應一如既往加強金融市場的基礎性法律制度建設。其中，以下法律制度的及時出臺在當前尤為迫切：

首先，需要及時推出存款保險制度。設立功能完善、權責統一、運作有效的存款保險機構，有利于增強金融機構、存款人的風險意識，防范道德風險，保護存款人合法權益。隨著我國金融開放的逐步深入和金融管制的逐步放松，特別是隨著金融危機對我國金融機構的影響不斷加深，建立確保金融安全體系以抵御金融危機的存款保險制度越來越有必要。

其次，加快建立金融機構市場退出機制，有利于及時清理金融體系中的不健康肌體，確保金融體系的健康運行。2006年，《破產法》獲得通過，為金融機構市場退出奠定了法律基礎。但由于金融機構的特殊性，《破產法》的相關規定顯得過于原則而使其在現實中操作性較差，因此，制定《金融機構破產條例》就顯得非常有必要。

第三，私募基金、產業基金的法律規范需要及時出臺。私募基金和產業基金在我國的金融市場中已經大量存在，但到目前為止還沒有相應的法律、法規或者部門規章對其進行規范。長期的法外運行，不利于私募基金、產業基金的發展，同樣也不利于金融安全和金融穩定。

第四，加快推進征信法制建設和標準化建設，積極推動《征信管理條例》盡快出臺。此次金融危機暴露出的一個重要問題就是對信用評級機構的風險認識不足，監管不到位。未來的《征信管理條例》可以將對信用評級機構的管理納入其中，推進信用評級的標準建設；推進征信市場發展，加強市場監管，推動信用產品的創新，防范金融風險。

（三) 加強金融監管機構的協同配合

應對金融危機，一行三會都在采取各項措施，但由于金融監管協調機制尚未完全建立，金融監管機構之間的協同配合仍需加強。以住房信貸政策為例，人民銀行和銀監會都單獨下發了相應通知，但這些通知之間本身就存在不協調的因素，使得商業銀行對所謂的“自住房”、“二套房”、“改善性住房”等一度產生不同的理解和適用標準。從中可以看出，在政策制定出臺時，監管機構之間缺乏充分的溝通與協調。當前，《國務院辦公廳關于當前金融促進經濟發展的若干意見》已明確指出：“完善金融監管體系，進一步加強中央銀行與金融監管部門的溝通協調”。

(四）從機構監管向“目標導向”監管跨越

目前，經過近幾年的改革，我國已經形成了銀行、證券、保險等以機構為對象的分業監管體制，這種監管體制總體上符合我國當前金融發展的狀況和要求。同時，應看到，綜合經營越來越成為金融經營的發展趨勢，特別是在金融危機的背景下，徹底、純粹的分業監管體制將難以適應新形勢的要求。監管應以特定的監管目標為導向，整合監管力量，減少監管套利與監管真空，更加一致地監管跨領域的金融產品。

（五）正確處理金融監管與金融創新的辯證關系

美國次貸危機暴露的一個重要問題就是監管機構對金融創新產品如金融衍生品的監管過于松散，甚至監管缺位。而我國的情況恰恰相反，我國的金融衍生品市場并不發達，目前，我國金融立法對金融機構的創新權利限制過嚴。雖然避免了我國重蹈美國次貸危機的覆轍，但不應該因噎廢食。我們既要防范金融創新過度導致的金融風險，也要大力推動金融創新，在法律的規范下進行金融創新活動。在鼓勵金融創新和市場競爭的同時，應該加強覆蓋所有類型金融機構的審慎監管體制，提高市場透明度，防范系統性金融風險。

（作者單位：中國社科院金融研究所）