城市低保的財政投入機制及保障水平分析

黃　暢　屈蓁蓁

一、城市低保財政投入現狀分析

(一)近年來我國政府城市低保財政投入情況

為了應對2008年的物價波動,全國范圍內先后兩次提高城鄉低保標準和補助水平,初步形成了低保標準與補助水平的動態調整機制。同時,低保覆蓋面也有所擴大,重點將因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力和生存條件惡劣的常年貧困人口納入低保范圍。2008年全年累計支出城市低保資金385.2億元,比2007年增長40.2%。

(二)東坡區城市低保財政投入現狀

1、財政投入增長機制

眉山市東坡區近年來也加大了對城市低保資金的財政投入。2004年為7697316元,2005年為10098776元,2006年13690482.16元,2007年23071318.93元,2008年40209649元。通過整理以上數據,我們可以清晰的看出近5年來眉山市東坡區城市低保的財政投入情況:城市低保資金投入額逐年增加,增長速度也逐年加快。這反映出政府各部門已經越來越意識到城市低保作為社會安定最后一張保護網的重要性,并采取了實際行動來加強城市低保制度的落實與完善。

2、財政分擔機制和轉移支付機制

過去在低保財政中承擔主要責任的是市、區兩級政府,省、中央財政只是對經濟困難的城市予以撥款支持。這導致部分地方政府因財政困難而自行“縮減保障面,壓低保障線”。而現在中央的財政投入大大增加,特別是對西部欠發達地區,財政投入普遍達到了60%以上。眉山市東坡區實行8∶1∶1的低保財政分擔制度,中央補助占80%,省、市各占10%。中央、省、市三級形成了一種梯次轉移支付的工作架構,即中央財政要向省級財政轉移部分財力,省級財政也要向市縣級轉移部分財力以解決地方實施相關社會救助時財力不足的問題。這樣的比例配置減輕了地區政府的財政壓力,覆蓋面和保障水平都更有保證。

二、城市低保財政投入機制問題分析

(一)低保金分配不夠公平

眉山市東坡區的城市低保城市部分以三個街道辦事處為單位進行統計,而其余23個鄉鎮自為單位進行統計。截止08年第三季度,三個街道辦事處所轄地區共有低保人數17223人,月支出保金1853847元。而23個鄉鎮共有低保人數7096人,月支出保金808548元。

由這組數據可以看出,3個街道統計點所統計的城市居民低保人數遠遠多于其余23個統計點所管轄的鄉鎮居民低保人數。城市與鄉鎮的消費結構有所不同,城市居民任何生活用品都得購買,而鄉鎮居民所需消費的機會并不多,導致城市居民生活對保障金的要求明顯高于鄉鎮居民。

(二)各級政府并未嚴格按照規定比例負擔財政責任

2006、2007年兩年,東坡區在城市居民低保制度方面的財政投入均為100萬元,2008年為300萬元;而眉山市政府2006年在這方面的財政投入為150萬元,2007年為240萬元,2008年為500萬元。顯然市、區兩級政府并未按照嚴格的比例關系來負擔低保費用。這主要是由于,按照眉山市人民政府《研究城市規劃建設及征地拆遷安置補償等工作的會議紀要》的規定,市政府只負責因市政建設需要征集土地而失地的居民的低保費用支付。這樣的規定導致該地區低保統籌層次過低,區級政府財政壓力過大,不利于低保金的準時足額發放以及保障水平的提高。

(三)低保金預算制度不合理

雖然財政撥款占每年籌資總額的比例已達95%以上,但該區低保財政近五年來仍有三年都面臨支大于收的狀況, 06與07兩年收支負差很大,而有盈余的兩年盈余額都非常少。這在很大程度上是由于目前缺少一種科學合理的預算方法來確定低保資金需求量。中央財政撥款是分季度發放,由地方政府估算出所需資金,再上報中央,中央經審定再撥款。這種方法雖然有利于數據的有效統計,但具有一定的滯后性,通常年底的實際入保人數要多于之前的統計人數,這樣一來,就使得各級間財政轉移支付與實際需求不一致,地方財政壓力會相應增大。

三、就城市低保財政投入機制中的不足提出建議

(一)完善財政分級負擔機制

制定分擔比例,嚴格按比例進行財政投入。應該建立中央、省、市、區四級對低保資金的投入體制,依據我國的區域劃分、地區經濟發展和財政收入情況制定具體的指導性資金分擔比例,尤其應明確中央和省兩級財政的籌資義務。這樣有利于明確各級政府的責任,更好的籌集和調配最低保障資金。

(二)完善低保資金分配機制,注重公平原則

國家在制定低保資金分配機制時,應將城鄉差異、各地經濟發展狀況納入考慮范圍,加大對西部地區及其他貧困地區的財政補助,盡量保證低保資金分配的公平性。

(三)完善轉移支付機制,建立合理的低保預算制度

在縣區級城市居民最低生活保障資金中,大部分是上級財政通過轉移支付方式補助的,而預算制度的不精確與滯后性是導致地方財政入不敷出的重要原因之一。筆者設想建立這樣一種低保預算制度,即以縣區為單位,以全市上年實際城市貧困人口或收入低于人均收入20%的人口數占城市總人口的比例為專項轉移支付的比例標準,根據市(縣區)人均純收人、資金配套、國內生產總值(GDP)水平等數據,在原有比例上進行相應增減,在原有已保人數的基礎上進行相應調整,根據低保補差平均標準確定低保金的需求量。這樣既能遵循區別對待的原則,參照各縣區不同的經濟發展水平來確定各自的低保資金需求量,又能使市(縣區)低保標準隨著經濟的發展、生活水平的提高而進行相應調整,還能保證省級政府按市(縣區)低保規模補助足夠的低保資金,減輕市(縣區)級政府的財政壓力。

(四)拓寬籌資渠道,豐富低保資金來源

目前的低保保障金來源還很單一,沒有形成穩定的保障機制。我們應建立以政府為主體、社會多方參與的多元化籌資機制,通過發展社會福利社團和慈善團體,鼓勵國內外的社會捐贈,落實關于鼓勵低保捐贈的優惠政策如公開表彰、稅收優惠,以及提高福利彩票收入中用于低保資金的比例等方式來作為最低生活保障制度資金來源的補充。同時應增加低保捐贈資金使用的透明度,接受社會監督,吸引更多的團體和個人捐贈資金。

( 黃暢,1987年生,四川眉山人,四川大學公共管理學院08級在讀研究生。研究方向:人力資源管理。屈臻臻,1986年生,四川眉山人,同濟大學經濟與管理學院09級在讀研究生。研究方向:社會保障)