基層國家建設項目審計發現的問題及建議

吳愛芬

摘要：近年來，根據浙江省政府146號令要求，逐步開展了國家建設項目竣工決算審計和專項計調查，發現政府投資領域的一些典型問題，提出建議和意見，引起政府充分重視和關注，促進國家建設項目投資的監督管理機制的健全。

關鍵詞：國家建設項目；審計；問題；建議

根據浙江省人民政府出臺的《浙江省國家建設項目審計辦法》(第146號省政府令)要求，作為審計系統最基層的縣級部門，通過組織開展了國家建設項目竣工決算審計和專項審計調查。獲得了第一手關于國家建設項目在投資決策上、項目管理上、工程價款結算等方面中存在問題的資料，引起高度的重視和關注，使國家建設項目管理得到進一步規范，國家建設項目管理水平得到提高，節約國家資金，促進項目管理的科學化、規范化和正?；?。

一、存在的主要問題

(一)建設項目超計劃投資。

建設項目超計劃投資問題，除個別項目系工程立項審批原因外，很多因素與建設單位變更工程設計建設方案、擴大建設規模有關。某綜合辦公大樓原土建工程合同價為626.58萬元，由于工程變更等原因，增加工程造價近400萬元。主要是在基礎工程施工完畢后，將原半地下室變更為增加一層地下室，不但增加了工程量，并使工程類別由原三類提高到二類增加工程造價56萬元。有的建設項目雖經多次調增建設投資規模，但仍超計劃投資。該工程原立項批復投資額為800萬元，經二次調整后投資規模為1400萬元，最后工程投資仍超調整規模約200萬元。

(二)項目投資決策不足。

主要表現為投資決策較簡單，缺乏統籌規劃性。國家建設項目該不該上，應采用什么樣的施工方案，應控制在什么樣的投資規模上，尚未形成一套科學的決策機制。審計發現有存在個別國家建設項目可行性研究不夠深入、對事前的各項施工方案論證缺少前瞻性；甚至有個別項目無可行性研究。如某避風港工程原設計方案投資為505萬元，為減少工程投資，變更方案采用拱形透空防波堤設計方案(該方案從未在水下試驗過)，最終工程無法施工，被迫又重新采用原方案施工。既令工期延長，又使工程總投資額增加達668萬元。另外該工程建設投入的社會效益不是非常明顯，該避風港的建成主要是解決本村40余船只的臨時避風，而與之相鄰的已有一座避風港。該鄉政府投入資金157萬元，基本是鄉漁業發展基金近幾年的全部收入，影響到鄉其他漁業設施的投入。

上述綜合辦公大樓工程，由于工程設計變更，給工程管理、造價控制、功能使用上帶來一定影響。第一，造成施工工期嚴重延期近9個月，增加工程建設成本。第二，增加工程投資和管理的難度。工程設計變更增加地下室，類別取費由原三類26.55％提高到二類32.02％，使施工單位獲得更大的利潤空間。工程進度款比規定多預付417萬元，結算后僅留13.4萬元，低于應預留工程質量保證金。第三，造成部分功能使用達不到預期目標，影響美觀。變更增加的地下車庫入口高度及坡度不合理，致使部分車輛不能入內停車。增加的大門入口臺階基礎沒有與原臺階相連，因沉降不均開裂，影響整體美觀。

某屠宰場工程，由于事先未做工程可行性研究，對該縣的實際情況未做充分調查研究，對工程建設規模未能得到有效的評估，直接進行投資建設，致使嚴重超規模。原本計劃投資120萬元，經審計投資額達405萬元，屠宰規模達日屠生豬量500頭以上。實際該縣一般市場日需求約為40-50頭，最高峰也不過是150頭左右。

(三)部分建設項目工程款超前支付。

目前工程管理均已實行監理制，但監理水平參差不齊、責任心不強、工作不到位、職業操守等，加上建設單位缺少專業人員，在工程發生變更時，無法對工程造價準確把關，致使部分項目工程款嚴重超支，甚至有個別工程進度款超過最后的工程審定結算價。施工單位在取得較多工程款時，對工程結算辦理極不配合，追回多付工程款更是困難。如某學校遷建工程主體部分合同價1066萬元，施工單位上報結算價2198.6萬元，經審查初步結果為1846.4萬元，指揮部已支付該主體工程預付款1927萬元，超初步審核價80萬元，超合同價近860萬元。施工單位對工程結算辦理極不配合，對提出的結算不核對不簽證，一拖再拖，拖了整整5年經多方努力才予以簽證。

(四)國家建設項目絕大多數結算不及時，忽視工程竣工決算的辦理。

一項工程結算辦理的時間往往需要業主、施工單位、監理及中介機構多方共同配合來控制，目前還沒有有效的手段來控制結算時間，致使一些工程結算辦理一拖再拖。這種現象在國家建設項目中及為普遍，有的工程建好并已投入使用，而工程結算就辦了好幾年，超過了保修期，容易引起糾紛，也給工程竣工決算的辦理帶來很大難度。此外，目前的國家建設項目大多數工程驗收未遵循“誰審批、誰負責”的原則，及時組織竣工驗收，而業主往往以工程交付使用驗收直接代替竣工驗收，忽視了竣工決算這個環節，使各指揮部忽視了對工程相關資料的管理。

(五)施工單位高估冒算情況比較普遍。

工程管理不到位，資料保存不完整或不規范，簽證單上簽證不明確，使施工單位鉆了空子，采用工程量減少項目、單價高換成單價低的項目不報聯系單，或重復計算定額中已考慮的施工損耗量，或重復上報工程項目，甚至利用抽掉不利簽證單、以綜合單價代替材料單價、篡改工程聯系單等手段多報工程造價。在上述的綜合辦公大樓工程財務賬上列支一套甲供工程電氣設備3.68萬元，但施工單位沒有出具聯系單反映該內容，結算時上報該批設備結算價5，32萬元。

某劇院工程舞臺跟排練廳的地面木地板價格單獨簽證分別為740元／m²和198元／m²，施工單位就抽調了排練廳的單價簽證單，按舞臺木地板單價上報工程結算價。同時簽證單上沒有明確舞臺木地板單價是綜合單價，結算時又另計了人工費、機械費、其它材料費及損耗每平米一百多元。又如某工程的施工單位在聯系單上將不同規格的地磚、瓷磚價格分別由7元／塊改為27元／塊、3.8元／塊改為8.8元／塊、70元／塊改為97元／塊、40元／塊改為54元／塊，加氣砼砌塊由295元／m²改為345元／m²，并在工程聯系單空白處虛填增加屋面采用擠塑板泡沫隔熱板項目，使報送的工程造價虛增30萬元。

二、促進投資監督管理的意見及建議

(一)加強投資決策管理，建立科學規范的投資決策機制。

要統籌兼顧，全面規劃，合理布局，編制國家建設項目中長期規劃和短期投資計劃。在制訂國家建設項目投資規劃時。要注重區域布局、關聯效應和可持續發展，克服

目前各種規劃之間、規劃與可持續發展之間、規劃與人口流動布局之間等等的不協調現象。設立國家建設項目投資規劃專家決策咨詢機構，對各部門編制的專業規劃進行調研，并提出可行性研究方案。要嚴格按照基建程序執行，項目施工圖設計要達到一定的深度，方案一經確定，不得隨意更改。要把項目的前期工作要做深做細，才能更有效控制國家建設項目投資，才能更有效防止重復投資、減少損失工程浪費。

(二)加強國家建設項目管理，建立創新的管理機制。

建設項目具有周期長、投資額大、控制環節多等特點，建設過程中的決策、規劃、設計、采購、招標、施工、監理等任一管理環節出現漏洞，都可能導致無法挽回的損失浪費，影響投資的經濟性、效率性和效果性。唯有各相關職能部門在各個環節把好關，將事前預防、事中控制和事后監督有機結合起來，貫穿于可行性研究、立項、初步設計、施工圖設計、施工、竣工決算等建設全過程。才有可能做到及時堵塞漏洞，減少損失浪費，提高審計質量和效果。

為充分發揮各職能作用，維護好國家利益，從源頭遏制腐敗現象的發生。防止國有資產的流失。一是要進一步接合有部門對國家建設項目監督的職能，建立更有效的監督機制。二是按照建設項目的性質，建立建設項目從事前、事中、事后控制工程造價的跟蹤機制。三是健全相關法律法規，營造良好的法律環境，加大執法力度，完善執法環境。四是加強工程技術人員的培養。特別是工程管理和工程造價人員的培養，提高國家建設項目的管理水平。

(三)進一步規范建筑市場，加大對建筑市場管理和監檢力度。

日前的建筑市場還處于計劃與市場經濟的轉軌時期，各項法規、制度等管理規定還很不規范，建筑市場中的各項勘察、設計、施工、監理、投標代理、造價咨詢等機構資質掛靠、非法轉包、違法分包的現象較為普遍，從業機構管理水平參差不起，擾亂了整個建筑市場。一是要進一步規范從業機構資質，嚴格市場準入制，加強監檢和管理力度，一經發現的建筑違法行為，要切實加大懲處力度。二是要加強從業人員的管理，進一步增強從業人員的責任感意識和風險意識，對未按規定履行職責和義務，要加大處法力度。三是進一步完善建筑市場監管體系·要依據《建筑法》和《招投標法》等有關法律法規，充分發揮建設行政主管部門監督作用，針對建筑市場各方主體不規范的行為，制定相應的管理辦法，采取有效手段及時進行監管。進一步建立起比較完善的建筑市場監管體系，運用信用機制、約束機制和市場調節機制，規范建筑領域各方主體的市場行為。