平昌改革之殤

高新軍

20世紀90年代以來,四川省大規模地開展了黨內民主的改革試驗。從黨代會年會制、黨代表常任制,到鄉鎮黨委領導班子的“公推公選”和“公推直選”,不僅在改革的深度上,而且在推廣的廣度上,都走在全國前列。其中,四川省巴中市平昌縣在試行鄉鎮黨委領導班子“公推直選”的黨內民主方面獨樹一幟。2001年該縣開始在靈山鄉試行鄉鎮黨委領導班子“公推直選”,到2005年底,這種試驗已在該縣9個鄉鎮推廣,并于2006年1月獲得了“第三屆中國地方政府創新獎”。平昌縣從一個默默無聞的山區縣,走到了全國黨內民主改革的前列。

但令人費解的是,自從2006年獲獎后,平昌縣的改革在當地反而逐漸進入了自然消亡狀態。當年主持和推行改革的領導已于2008年4月被迫遠走他鄉,其他干部換的換,走的走,留下的也大都被邊緣化。筆者2009年3月赴平昌縣了解這項改革的近況,在縣委組織部、縣人大等部門都吃了閉門羹?，F在這項改革在當地似乎成了“禁區”,當地干部談之色變,避之唯恐不及。

這樣的結果大大出乎筆者的預料,同時也勾起了筆者一探究竟的強烈欲望:平昌縣黨內民主制度創新的曲折經歷,在很多方面折射出我國地方政府創新的制度困境,值得深思。

筆者認為,要使一項地方政府創新獲得可持續發展,需要解決兩個根本問題:一是改革創新的動力問題,二是改革創新的手段問題。正是在這兩個根本性問題上,平昌縣的創新遇到了制度瓶頸。

據了解,平昌縣2001年開始在靈山鄉推行鄉黨委領導班子“公推直選”,這項黨內民主改革的直接原因是當地農村面臨干群矛盾突出、干群對立情緒嚴重的危機。由于當時還要征收農業稅費,農民負擔很重,在平昌這樣的國家級貧困縣,農民沒有太多機會增加收入,因此對地方政府從自己身上吸取資源的行為十分敏感。平昌縣所在的巴中市,干部們強烈抱怨鄉鎮政府和村集體的巨額負債。在巴中市的一個地區,2000年鄉鎮政府欠農民的債務達到了總收入的112%。(文武《對鐵西片區鄉村債務情況的調查及思考》,《今日巴中》2001年第12期)根據另一報道,“由于村和鄉鎮政府從不償還債務,政府已經失去了威信,村民們認為鄉鎮政府是騙子。債權人天天來催債,鄉鎮和村干部焦頭爛額,他們已經數月不發工資了,在討債人的頻頻登門下也無法專心工作,很多干部辭職并搬到其他地區生活”。(巴中市黨委《鄉村換屆選舉工作總結》2001年12月20日)在這種情況下,巴中市黨委將鄉鎮半競爭性選舉視為解決問題的一個辦法。檔案資料顯示,縣市黨委希望在半競爭性選舉中出現一些有能力解決問題、擁有村民信任并且愿意在農村地區工作的干部。平昌縣鄉鎮黨委領導班子的“公推直選”就這樣被地方官員當作了緩解干群緊張關系的工具,“公推直選”也確實在動員民眾對地方政府的支持上起到了一定作用。當地干部是這樣介紹他們的創新實踐的:在鄉鎮黨委領導班子的“公推直選”中,沒有組織意圖,只有黨員意志。黨政官員有這樣的認識并且付諸實踐,這是我國政治發展的新現象。

但是,在中央農村政策進行了重大調整之后,推動平昌干部將這項改革繼續進行下去的動力,就更多地來自于政績的沖動。這種改革動力的變化,也反映在改革的阻力方面。過去由于農民負擔重,干群關系緊張,農村工作開展不了,反對改革的聲音相對較小。當改革的環境發生變化,改革的動力轉變為干部的政績之后,不同的看法就出現了。

一項研究表明,地方黨委領導并非為了民主的目的價值,而是為了民主的工具價值引入半競爭性選舉,目的在于緩和社會矛盾、增強社會的凝聚力,從而保持社會政治的穩定。(賴海榕《我國縣鄉財政狀況、政府能力與基層民主法制的比較研究》)現在,能否促進經濟發展與社會穩定是干部提拔的重要標準。在經濟欠發達地區,一方面,本地居民賺錢的機會少,因此對地方當局占有資源的行為以及貪污腐敗比較敏感;另一方面,由于經濟發展水平低,地方權力擁有較少的財政資金,因此,當地官員難以通過大規模投資來表現經濟發展的政績。例如,擁有102萬人口的平昌縣2008年財政收入僅8000多萬元,而該縣當年的財政支出高達11億多元。巨大的缺口全部來自中央和四川省的轉移支付。因此,用選舉中獲得的政治合法性來彌補因經濟發展不足而欠缺的合法性,通過政治改革來顯示政績,成為一些地方官員累積政治資本的一種手段。

這樣看來,半競爭性選舉的引入和發展是地方黨政官員出于理性的個人利益計算而發生的。掌握干部任免權的黨政干部希望通過改革得到晉升,因此愿意承受改革所造成的個人權力暫時或部分的喪失。

顯然,這樣的政績觀念在農村干群矛盾下降、農業稅費取消、農村利益格局重新調整后面臨著新的挑戰。這主要體現在兩個方面。一是平昌縣一些干部開始抱怨該縣主要領導為了自己進步,而不顧他人的利益。筆者在調查中也聽到一些諸如“某個人想把以前別人做的事也總結到自己的頭上來”的議論。二是一旦這種政績觀占據主導地位,改革的推動者就很有可能超越現實條件,推行更為激進的措施,也就是人們常說的“太理想化”。無論哪個方面,都會導致改革脫離正常軌道,進入高風險領域。例如,平昌縣曾在2002～2003年將原有的61個鄉鎮撤并為27個,力度之大前所未有,在全國也獨此一家。但當原平昌縣主要領導離開后,該縣又從27個鄉鎮恢復到43個。

平昌改革的曲折,其實早在它推行的過程中就蘊含著了。在平昌的黨內民主改革中存在一個悖論:民主和集權,本相矛盾卻和平地共存著。我們往往必須用高度集中的一把手權力自上而下地強力推行基層的民主,這就不自覺地排斥了民眾的主動參與,最后改革變成了“一把手”的政績工程。這時,當改革還沒變為廣大基層干部群眾的廣泛要求,權力仍舊集中在一個或者少數幾個人手里時,最容易發生的就是“人亡政息”的悲劇,在人們的權利意識相對落后的經濟欠發達地區更是如此。

在平昌這個案例中,曾經戲劇性地發生了這樣一件事:巴中市和平昌縣的主要領導因對哪個人主導的改革處于更高水平產生意見分歧,從而發生了權力較量,這也最終導致了原平昌縣主要領導的黯然離去。這或許是平昌黨內民主改革遭遇挫折的偶然因素。這種悲劇以個人關系這種特殊形式出現,但反映的是整個體制的問題。

2009年4月平昌之行后,筆者又赴浙江溫嶺和南京六合區分別考察當地的參與式預算民主懇談和民主自治管理。在這些經濟發達省份,基層民主改革與平昌的最大區別就是民眾的自覺參與和權利意識的覺醒。來自民眾的監督力量,對于官員的政績沖動和高度集中的權力都是有效的制約。平昌改革之殤給我們的啟示,是基層的改革創新已對現有體制提出巨大的挑戰,而突破這種制度瓶頸的關鍵在于凝聚民眾的力量。