行政法律責任設定芻議

王建霖

摘要行政法律責任是指行政法律關系主體因違反行政法律規范所應承擔的法律后果或應負的法律責任。其在我國的研究尚處于起步階段,亟待從協調性、創新性、可操作性及節制性等方面加以完善。

關鍵詞法律責任 語義 設定

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-015-02

“法律責任作為法律運行的保障機制,是法治不可缺少的環節”,①也是法理學研究的基本問題之一。在法律責任研究中,刑法、民法學者為人們提供了蔚為大觀的理論。相比之下,行政法律責任在我國的研究尚處于起步階段,“是當下我國行政法學研究中較為薄弱的一環。在缺乏行政責任的有效創制與實現的情景之下,行政法的繁榮表象下其實潛藏著某種坍塌的危險。沒有有效約束行政主體及其活動的責任機制,行政法治乃至國家法治的實現終將淪為無法兌現的空頭支票?！雹谝虼?本文嘗試對行政法律責任的內涵、目前政府立法設定中的問題及應對等方面進行探索。

一、行政法律責任的語義分析

現代行政法以行政權力、行政行為和行政責任三者為基本范疇。對這些基本范疇的清晰詮釋,是研究行政法學的根基和起點。然而,無論是西方法理學界還是中國法理學界,都未對行政法律責任形成一個具有普適性的概念。西方各國及日本、我國臺灣地區的行政法學著述及立法幾乎不用“行政法律責任”這一稱謂,而代以“行政損害賠償責任”、“政府侵權責任”、“國王責任”、“聯邦責任”等概念。③相比之下,中國的行政法律責任則是一個包羅萬象的泛化性概念。法律學的發達程度往往取決于其基本概念的精確程度,法律學研究應該從最基本的法律概念的正確分析著手,而后才能著手構建理論體系,闡釋某些基本法理。④行政法律責任概念在涵蓋范圍上的過分擴張,必然導致其精確程度的下降。我們有必要對其在法解釋學的意義上作出精確詮釋。

行政法律責任的含義有廣義和狹義之分。廣義的法律責任包括了法律義務,其外延無限擴大,更接近于大眾語境中的責任含義。狹義的法律責任僅指違反了法律義務的后果。但即使是狹義的法律責任,學界仍存在不同闡述,主要有:1.違反行政法規責任說。認為“行政(法律)責任是指因違反行政法而應承擔的法律責任”,⑤或認為“行政(法律)責任是違反國家行政管理法規的行為必須承擔的責任”。⑥2.行政主體說。認為“行政責任是行政主體及其執行公務員的人員因行政違法或行政不當,違反其法定職責和義務而應依法承擔的否定性的法律后果”,⑦或認為“行政責任是指行政主體和行政人員因違反行政法規而依法必須承擔的法律責任,它主要是行政違法引起的法律后果”。⑧3.行政相對人責任說。認為行政責任是企事業單位、其他組織和個人的行政違法所引起的法律責任。4.行政法律關系主體責任說。認為“行政責任是指行政法律關系主體因違反行政法律規范所應承擔的法律后果或應負的法律責任”。⑨

上述觀點中,第一種觀點存在責任主體不明的缺陷,第二和第三種觀點則有部分責任主體缺失的不足,只有第四種觀點全面闡述了行政法律責任的概念,揭示了行政法律責任作為一種法律責任的本質:第一,產生法律責任的前提是存在法律義務;第二,行為人沒有按法律義務的規定進行行為;第三,行為人應當承擔不利的后果。

二、當前行政法律責任設定存在的問題

法律責任條款作為法律規范的重要組成,應具備嚴謹、周密、協調、明確、具體等特點。但我國立法中的責任設定卻存在不少問題,直接影響了這些行政法的有效施行。

(一)法律責任條款不協調,甚至相互沖突

根據憲法和立法法“不抵觸原則”的規定,下位法應與上位法保持銜接,不能與上位法相沖突。但在我國立法中,下位法設定的法律責任與上位法的基本原則相抵觸,同位階立法之間的法律責任不一致,同一立法內部各條款之間不協調等情況卻屢見不鮮。

任何立法總有一定的立法動機,立法動機是受一定的利益與需要所驅動,為滿足這種利益與需要,就設立一定的立法目的,據此目的而選擇最佳的立法手段,并以這個立法目的作為衡量立法的價值標準和立法手段的得失尺度。⑩行政立法機關出于部門利益、地方利益的考慮,為爭奪審批權、發證權、處罰權等權力而對同一事項作出不同規定,必然導致法律間的沖突。同時,隨著我國經濟的高速發展及政治體制的改革,社會關系發生急劇變化,法律文件的清理、修改、補充工作又未形成長效機制,更加劇了這一矛盾。

(二)法律責任條款照搬照抄上位法

很多政府立法只是對上位法的簡單復制。立法項目盲目比照國家法律,重復選題。具體內容包括法律責任條款的設定,也是大量照抄照搬上位法的條款規定。立法篇幅冗長,內容繁雜,缺少符合本地實際的特色,既浪費立法資源,又嚴重影響了立法質量的提高和法制的統一。

(三)法律責任條款規定過于原則化

法律規范的確定和明晰是最為理想的立法狀態。我國部分法律責任條款規定過于原則、抽象,缺乏可操作性,導致執法者自由裁量空間過大。主要表現為:

1.責任條款有關時效的語言不夠明確。有的行政法責任條款大量使用“及時”、“限期”、“按時”等不確定性語言,缺乏清晰的界定,使行政程序拖沓冗長,法律關系長期處于不穩定狀態,違法行為得不到及時制止和懲處。

2.責任認定和實施主體不明確。政府立法往往存在著兩個或兩個以上的法律責任認定和實施主體,并大量使用“有關行政主管部門”作為行政法律責任的認定和實施主體。這種做法盡管有利于提高政府立法的適應性和穩定性,但同時也導致了責任追究的多頭管理,甚至無人管理。

3.法律責任追究缺乏量化。法律責任的核心內容是法律制裁。責任條款不僅要明確不同的制裁種類,還要明確制裁的量。有的法律責任條款量化程度過低,缺乏具體的制裁種類和裁量幅度。這不僅不利于執法的規范和統一,也導致執法者自由裁量權過大,容易滋生腐敗。

(四)罰款成為法律責任設定的首選

根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定,行政處罰包括人身罰、行為罰、申誡罰及財產罰等四種類型。但在當前立法實踐中,設定法律責任的貨幣化日趨明顯,罰款成為首選,其他處罰手段被不斷弱化,甚至出現以財產罰取代其他處罰的情況。

究其原因,一是由于行政立法權限的有限性和金錢在現今公民社會中的重要性,政府為了引導公民在行政規章范圍內進行法律活動,同時增加不法行為人的違法成本,在立法時往往傾向于采取剝奪違法行為人財產的責任設定,以起到懲罰和警示作用。二是部分行政立法部門出于部門利益的考量,運用手中掌握的立法權能,通過設定罰款,為本部門實施罰款提供依據,謀取非法利益。

三、關于完善行政法律責任設定的建議

(一)行政法律責任設定應體現協調性和統一性原則

立法者要充分考慮各種法律責任的統一性,維護法律體系的和諧一致。第一,建立與市場經濟體制相適應的法律體系,合理配置部門權能,限制行政處罰權,遏制謀求部門利益的傾向。第二,堅持法律責任統一性原則,政府立法必須遵循基本的法律原則和精神,嚴格限定在上位法規定的行為、種類和幅度的范圍內,形成與法律、行政法規、部門規章的有機銜接。第三,要對現行的行政法規、政府規章進行清理,修正或廢止明顯與其他法律規范不協調的法律責任條款,同時形成法律文件定期修訂機制,確保法律責任條款的協調和統一。

(二)行政法律責任設定應體現創新性和必要性原則

立法者在法律責任條款的設定中,要杜絕小法抄大法、下位法抄上位法的現象,遵循立法統一的原則,按照上位法的精神,結合部門、地方的特色,對確有必要規范的事項重點作出符合實際的細化,而不應盲目追求內容的完整配套和章節條款的一應俱全。

(三)行政法律責任設定應體現可操作性原則

法律是指導實踐、為實踐服務的行為規范,具有明確、具體、可操作性強的法律責任條款是應有之意。立法者應充分考慮責任條款的可操作性。

1.從源頭抓起,更新立法理念。在立項、起草、審議等立法環節中堅持可操作性原則,有意識地強化條款的可操作性,以操作性強弱作為衡量工作成效的重要指標。

2.完善行政立法技術,規范立法語言。一是避免使用不確定性的立法語言,明確責任的確認和追究時效,提高行政效率。二是明確法律責任的確認和追究主體,即由哪個機關提出,哪個機關批準,哪個機關執行以及哪個機關監督,體現各機關之間分工負責、互相配合和互相制約的原則。三是明確法律責任的種類和量度。在規定給予行政處罰時,應區別情況,明確給予哪種行政處罰,給予多少量的制裁,以方便執法人員操作,防止自由裁量權的濫用。

(四)行政法律責任設定應體現節制性原則

國家基于管理的需要而設定行政處罰措施,但其公權優益性只限于有限范圍內,懲罰性責任同樣應限制在合理范圍內。只有當補償不足以達到責任的完整目的和功能時,才能考慮設定懲罰性的責任。罰款作為一種懲罰性法律責任形式,一方面能以較小的責任成本運用實現社會效益,使權利義務得到有效恢復和實現,但另一方面又極易與特定利益集團的利益相銜接,從而喪失其處罰正當性。因此,立法者在設定行政法律責任時,要堅持節制性原則,合理設定罰款責任,注意發揮申誡罰、行為罰等責任類型的積極作用,避免簡單處以罰款所產生的“罰款憑證成為行為人繼續從事違法行為的合法通行證”的現象。

注釋:

①張文顯.法哲學范疇研究.中國政法大學出版社.2001年版.第101頁.

②楊解君.行政責任問題研究.北京大學出版社.2005年版.序言部分.

③L.NevilleBrown,JohnsBell:FrenchAdministrativeLaw(FourthEdition)ClarendonPressOxford1993.172-175.

④陳裕琨.分析法學對行為概念的重建.法學研究.2003(3).

⑤張文顯.法律基本范疇研究.中國政法大學出版社.1993年版.第412頁.

⑥林仁棟.馬克思主義法學的一般原理.南京大學出版社.1990年版.第199頁.

⑦皮純協,胡錦光.行政法與行政訴訟法教程.中央廣播電視大學出版社.1996年版.第221頁.

⑧胡建淼.行政法教程.法律出版社.1996年版.第279頁.

⑨羅豪才.中國行政法教程.人民法院出版社.1996年版.第326頁.

⑩[美]E·博登海默.鄧正來譯.法理學:法律哲學與法律方法.中國政法大學出版社.2004年版.第369-370頁.