契約型政府的理論淵源與治理模式：借鑒與啟示

丁蕾

（廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005）

新公共管理是有關公共部門治理方式的最新理論范式，它發端于英國，并迅速擴展到美國、澳大利亞，尤其是新西蘭。新公共管理并沒有取代傳統的分析框架，而是增加了一種新的公共部門治理研究途徑—契約型政府。英國行政學家簡·萊恩置政府契約于公共治理的核心地位，并視作新公共管理思潮的實質之所在。這種以契約為基礎的政府治理取向，為政府治理帶來了更大的靈活性與實效性，也為當前我國的政府管理改革提供了有益的借鑒與啟示。

一、政府治理中契約理念的政治學、經濟學與管理學解讀

（一）契約的政治學淵源

契約理論在政治學領域的發展，經歷了從宗教到政治，最后又通過法律回到理念層次的歷史。它是一種唯心主義的國家起源說，涉及到國家性質、目的、主權、個人權利、國家與人民關系、政府建設等一系列有關國家學說的基本問題。

關于契約觀點的論述，最早可以追溯到古希臘的智者學派以及伊壁鳩魯。他們均把法解釋為一種契約的傾向，以契約來解釋法的起源，其中已含有后來的有關社會和政府契約觀念的萌芽。到了近代，源于資產階級謀求政治與經濟利益的需要，一批政治思想家如霍布斯、洛克、盧梭等人從不同角度闡述了社會契約思想，他們以“自然法”與“天賦人權”理論作為基石，明確闡釋了國家或政府權力與人類自由關系的內在邏輯。[1]例如盧梭的典型社會契約論認為：“人民與政府的關系是委托與被委托的關系。政府作為被委托人，只能在人民委托授權的范圍內活動，而人民是通過法律來授權于政府的，這就要求政府必須守法。法律的規定實質上就是社會契約的內容而已?！盵2]2羅爾斯是新契約理論的奠基人，對傳統的契約理論進行了擴展。他的契約觀念是公平的正義觀，把“社會契約”作為是發現正義的方法和手段，它通過進一步概括古典的“社會契約論”，使之上升到更高的抽象水平，提出了“公正的正義”理論。[3]2-3

綜觀政治學中契約觀點的演進，可以發現政府與公民之間的關系經歷了從契約關系到委托代理關系的過程，契約論為委托代理理論奠定了較為完備的基石。契約論認為國家是公民為保護自身人身與財產安全免遭侵害而在公民之間自愿達成的一種合約的形式，它要為公民服務。而契約論中強烈的委托代理理念就意味著政府的作用就在于為公民生命與財產安全提供保護，為社會穩定與社會秩序提供保障。

（二）契約的經濟學涵義

契約理論不僅在政治學領域意義深遠，對于經濟領域的解釋和規范作用也越來越明顯和突出。新制度經濟學的發展為公共管理領域研究提供了新視野，在政府治理中，它表現為運用市場、交換、框架等概念分析機構和組織內部的運行效益。新制度經濟學認為社會契約的形成是經歷了成本收益的比較后自愿選擇的結果?！霸谧匀粻顟B下，人們是平等和自由的，但財產和安全是沒有保障的，此時資源配置的結果對個人有利，對社會卻是一種效率損失。為了實現由社會建立起來的具有規模效應的保護機制，人們進行談判，最后達成的一致約定就是社會契約。這一社會契約認定了人們包括財產權排他權、使用權、轉讓權等與財產相關聯的權利，建立的是人類生活的最基本的規則。這一過程中人們進行談判，建立一個政府，創造一個社會契約，使每個人的產權有明確規定并得到保障?！盵4]39-40

新制度經濟學對契約研究最重要的兩個領域就是交易成本理論與委托代理理論。交易成本理論分析強調了在交易時，如何選擇合適組織的信息成本的作用。委托代理理論分析了契約雙方目標有分歧時產生的問題，以及雙方的信息不對稱等問題。這對契約模式中政府如何組織公共品的供應有十分重要的啟示作用。同時可以用于研究契約模式可能產生潛在的委托代理問題。[5]

因此，在經濟學意義上的契約論認為政府的作用是建立契約制度和確保契約的實施，政府保護的是有效率的產權，以成本收益比較為實施原則。盡管在政府治理中運用這些模式須特別謹慎，但新制度經濟學的分析模式對解釋契約關系仍然具有積極的意義。

（三）契約的管理學分析

權威行政“是以公共權威為核心，以公法和預算撥款為主要協調機制的一種單向的命令式的治理模式”[6]121。它是與傳統治理理論相適應的一種政府治理模式。在治理過程中，政府制定和執行各種規則主要是依靠權威來進行的，只依靠行政權力作為管理手段，強調行政行為的單方性與強制性。權威行政這種傳統治理模式恰恰反映了契約主義在公共治理領域的缺失。

一般認為，契約理念所包含的精神正是權威行政所欠缺的?，F代權力中心的多元化導致了政府喪失絕對的統治權威的位置。契約理念的引入可以弱化行政行為的單方性與命令性，有效地彌補權威型行政方式的缺陷。通過契約制的方式，政府可以大大降低行政成本，提高行政效率，改善服務質量。同時，政府仍然保持對市場的適度干預，繼續向社會提供必要的公共物品與服務，政府內部實現“掌舵”與“劃槳”的分離。契約型政府的興起，正是現代政府治理對契約主義有效實踐的結果。

二、契約型政府的治理模式

現代政府的一項最主要功能是向社會提供公共物品。公共物品供給的范圍相當廣泛，包括教育、道路、建筑、公共交通、公共衛生、福利與國防等。這些產品與服務是由政府自身供給還是通過契約模式由企業供給，必須考慮的主要是效率與質量問題。有許多提高效率的方法，除了民營化之外，還包括公共企業的公司化、內部市場的引進、購買者——提供者的相對分離、簽約外包制、內部和外部供應過程中大規模契約的運用、標桿管理、政府部門重構、執行代理制的運用、使用者付費制度等等。

20世紀70年代以后，為了使政府運作更加透明和潛在地更有責任感的目的，西方國家紛紛在政府治理領域引入了契約，選擇了契約型政府模式，通過政府與其外部組織簽訂契約關系來供給產品和服務。①英國《放松規制和外包法》第69-79條規定了政府契約外包的主題、職責、效果、法律依據和信息披露的等。新修訂的《地方政府法》第101-102條也規定了外包問題。契約模式被視為提高政府服務效率和實效的驅動力的一部分。

（一）契約型政府的契約形式

契約型政府就是通過借鑒商業契約的模式，賦予私營企業以特權，來供給特定事項和時段的服務和產品。通過大量而詳細的契約條款來規制服務和產品的供應。民營化、外包或者規制契約還只是一個準契約，它通過分散的供給者和政府采購部門之間的“準市場”產生服務供給[7]304，目的是為了降低行政運作的成本，提高行政效率。在契約型政府的治理模式下，人事和其他資源都通過一系列的契約來管理。這些契約不僅涵蓋了所有的雇傭關系，同時它們還被用來界定公共服務提供的目標與任務。[7]315

為了安排公共服務的提供，政府會在競爭的基礎上，由首席執行官代表政府與私人或公共企業簽訂契約，由競爭機制決定服務提供的狀況，決定服務的價格和數量。[6]172在“新契約主義”的理論下，政府契約的形式還包括個人績效的人事契約，即政府與雇員以績效為基礎簽訂短期雇傭契約，以取代文官制度下的長期契約，以及采用與此相應的績效工資制。

在西方各國契約治理中，公私合作是最常采取的模式，它是行政機關與民營公司簽訂契約提供社會服務或行使公共職能的形式。承包與政府資產民營化是英國公共部門改革運動的核心，英國的“公民憲章”運動以“規章”形式與顧客或公眾訂立契約，政府對服務的質量作出承諾。[8]821-822在美國，契約制被廣泛應用于聯邦、州、地方政府，許多社會服務一般由政府機構自主，由非政府組織實施的，監獄的運營也授權給了私人主體經營。[8]821-822例如美國國防部通過契約支出大約三分之二的資金，能源部和國家航空航天總局，也相繼成為聯邦政府中最大的簽訂契約者；從道路修建到監獄管理，從圖書館到消防幾乎每個州和地方都不斷增加著契約的使用范圍。[9]349

在契約型政府中，主要使用兩種類型的契約形式—代理契約和交易契約。政府通過簽訂代理契約聘用所屬各部門的首席執行官和其他雇員，通過簽訂交易契約獲得所需要的商品和勞務及提供公共服務。在政府中，典型的交易型契約形式就是簽約外包制，而典型的代理契約形式就是與首席執行官以及其他政府雇員的雇傭契約。圖1就是契約型政府的契約結構。

圖1 契約型政府的契約結構[6]172

（二）契約型政府中的委托—代理關系

政府契約制也反映了一系列新的委托代理關系的形成。從上述契約結構圖中可以看出，契約型政府治理中存在多層的委托—代理關系。[6]172-190

第一層委托—代理關系存在于公民與政府之間。政府是受公眾委托來管理公共事務的組織，在這一層面上，公民是委托人，政府是代理人。就公民向政府產生委托的需要來看，主要是源自公民因外部性而無法滿足的公共物品的需要；政府的職能體現出代理的實質，是應公民需要保障演化而來的一種機制。

第二層委托—代理關系存在于政府與政府雇員之間。政府與雇員以績效為基礎簽訂短期雇傭契約，以取代文官制度下的長期契約，以及采用與此相應的績效工資制。此時政府是委托人，政府雇員成為代理人。

第三層委托—代理關系存在于政府與承包商（私人部門或公共部門）之間。當契約制成為公共服務提供的一種方式時，政府與承包商之間形成委托—代理關系，政府必須對其進行監督和控制，促使承包者以最小成本實現組織目標—即公共服務的高效率和高質量。這一層面上，政府是委托人，承包商是代理人。

第四層委托—代理關系存在于首席執行官與賽局參與者之間。事實上，外包契約一般不直接在政府與賽局參與者之間簽訂，而由首席執行官代表政府與私人或公共部門簽約。此時首席執行官充當委托人的角色，賽局參與者是代理人。

第五層委托—代理關系存在政府與首席執行官之間。隨著首席執行官制度的引入，新的委托—代理關系形成。在首席執行官與政府的績效契約中，首席執行官又充當了代理人的角色，以實現規定的管理目標，向作為委托人的政府負責。

表1概括了契約型政府運行中的多層委托—代理關系。應該說，新公共管理設計的新型契約型政府正是在這種從宏觀到微觀的多層委托—代理關系中運行的。

表1 契約型政府中的委托—代理關系[6]172-190

在契約型政府中，提供公共服務的許多交易都具有委托代理關系的特征。在政府契約制治理下，同樣會產生“委托代理”問題。在契約關系中，當委托人對潛在的代理人的能力不能獲得完全的信息，因而作出不明智的代理決策時，逆向選擇問題就出現了。而一旦契約簽訂，代理人實現了其信息優勢不履行合同條款，道德風險問題就產生了。因此從代理人角度講，這種信息不對稱容易產生“逆向選擇”和“道德風險”這兩個典型的代理問題。[5]在多元的民主社會中，政府治理領域存在多個委托人。各個組織能從不同的角度影響政策過程，各組織之間會產生沖突。多個委托人互相沖突的壓力使人難以預測代理人的反應。

因此，在契約安排下，如何設計機會主義行為最小化的公共物品供給機制，以盡快實現公共部門的目標成為迫切需要解決的問題。

（三）契約型政府的適用范圍

契約型政府的有效運行必須與特定的環境相適應，針對特定的問題靈活地應對。薩瓦斯認為契約制的成功應滿足以下的條件：“第一，存在有效的政治領導；第二，機構內部存在積極倡導者；第三，政府面臨財政拮據，不得不重新審視目前的實踐；第四，具有節約大量成本的可能性或其他重要價值；第五，行動具有政治可行性；第六，特定事件打破了現狀，要求變革?！盵10]215因此，盡管契約型政府已經成為各國治理變革的趨向，然而也要為它培育適合其生長的土壤，契約制也遠非人們所想象的那么簡單，必須慎重使用。

政府有通過大量公法進行管理的傳統，但是在契約型政府中，政府主要以契約制進行產品和服務的配置，此時私法成為主要的協調機制。這意味著：第一，作為簽約方的政府，其活動不能超出契約條款所規定的范圍。第二，就契約本身而言，政府和其他簽訂契約的私人一樣要受到約束；如果在契約執行過程中出現了問題的話，政府將會像私人一樣被起訴。第三，在違約賠償方面，政府不能擁有超出法律之外的權力。第四，代表政府執行契約的人，所造成的契約失敗，一旦法院決定處罰，政府必須承擔相應的全部損失。第五，當對由契約的執行所獲得的收益進行分配時，與契約關系發生在平等的兩方一樣，政府作為所有者有獲得收益的權利。[6]169

契約型政府的治理模式對傳統政府治理模式帶來了變革，給現代公共治理注入了新的活力。契約型政府的有效運行必須注意以下兩個方面：

首先，政府治理的協調機制由公法向私法的轉變并不意味著私法規則將完全取代公法規則。契約型政府只是將私法中的契約理念引入公共事務治理中，運用私法工具進行協調，但是都必須在基本的公法結構中進行。這是因為：第一，契約具有系統的不完整性問題。當契約不完整或太復雜時，普通的和簡單的公法可以補充契約。第二，契約制不能處理一些重大的事情。人們要求具有反對國家的權利，他們不想使這一權利成為私法類契約談判的目標。私法契約也不能包括官員的執行權限。第三，國家的公共性要求政府要按照法治的標準運行。當公共部門的雇傭契約開始包括眾多的與權利和權限相關的法律問題時，國家的公共本質要求國家依法運行。因此，詳細的契約可能危及合法性。[6]210

其次，契約型政府中存在多層次的委托代理關系，就可能出現各種委托代理問題，例如尋租等行為的產生。因此，契約型政府并不能完全取代其他所有的治理形式而成為現代治理的唯一治理模式。治理中必須注意契約型政府的約束條件與適用環境等。

三、契約型政府對我國政府管理改革的借鑒與啟示

我國傳統政府治理理論和實踐是缺乏契約理念的。建國后，由于受前蘇聯的影響以及國內外多種因素的制約，在很長時期內我國實行的是計劃體制，政府對社會的控制和管理主要通過強制、命令的方式來實現。改革開放以來，我國進入了由計劃經濟向市場經濟過渡的轉型期，與傳統行政模式相一致的經濟基礎發生了改變，市場經濟即契約經濟應運而生。這種變化了的經濟體制要求政府治理模式，無論在理論體系還是實踐模式上，都需要進一步創新。隨著人們對契約理念認識的深化，這種以契約為基礎的非強制的、合意式的行政方式將會在更廣泛的公共管理領域推行。因此，研究契約型政府的理論與實踐，借鑒其經驗教訓，吸取其理論成果，對現階段我國行政管理體制改革，無疑具有重要的現實意義。

（一）依托契約精神，實現政府與公民的互動合作

契約型政府蘊涵著契約主義發展中所抽象出來的現代契約精神，體現了政府治理由權力理念向契約理念的轉變。它意味著政府治理理念向自由、平等、合作、互惠的契約理念轉變。這種契約理念與以公民參與為主的現代民主精神相一致，與現代化社會和政府治理的要求相一致。契約型政府改變了以往基于公共利益與私人利益沖突上的個人利益服從公共利益的行政觀念，在平等、自由、協商的基礎上實現兩者利益的最大實現，實現了公共利益和私人利益相互依賴和包容的過程。因此，我國政府需要有契約精神指導公共管理，通過契約化的方式和關系實現政府與公民的良性合作。

（二）打破政府壟斷地位，引入競爭機制

我國政府長期以來一直存在著效率低下的問題，這在很大程度上是由于政府職能定位不清造成的。建國后我國長期實行計劃經濟體制，政府忙于劃漿而忘了掌舵，在政府治理領域存在諸多“越位、缺位、錯位”的現象。新公共管理主張政府在公共行政中應是“掌舵”而不是“劃漿”。契約型政府主張打破政府獨家提供公共服務的壟斷地位，由競爭機制決定服務提供的狀況，決定服務的價格和數量。因此，借鑒契約型政府這一治理模式有利于我國政府切實提高服務意識，改變“政府本位”現象，建設服務型政府。

（三）明確政府責任，完善法律救濟手段

在契約型政府中，契約關系的存在使政府與服務對象之間的權責十分明確。無論是政府作為行政行為的主體、服務對象作為客體，還是服務對象作為監督政府行政行為和后果的主體、政府作為被監督的客體，在這些關系中契約都是二者關系、行為存在的基礎。契約制在一定程度上既能避免因權責不明或不作為而造成形式主義、官僚主義，又可以保障、限制政府服務對象的權利和責任。而一旦出現了違約行為，政府可以對當事人進行懲罰，以保障國家行政目標的實現。同樣，當事人也可以因政府的失職或不作為，申請相應的行政補償，直至放棄對政府的信任。而當雙方爭執不下時，因為有契約關系的存在，可以通過正常途徑獲得很好的解決和處理。

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