中外合作辦學問題的法律解讀＊

魏勝強

(鄭州大學法學院,河南鄭州450001)

隨著我國改革開放的深入發展和現代化建設步伐的日益加快,我國的教育事業開始了國際化的發展趨勢,一方面,我國的教育正在走出國門,對世界帶來越來越大的影響,比如我國在不少國家建立了孔子學院,傳播光輝燦爛的中華文化;另一方面,我國越來越注重引進國外的優質教育資源,推動自身的教育事業不斷發展。在引進國外的優質教育資源方面,最明顯的成就是我國開啟了中外合作辦學的大門。目前我國不少高校與國外高校合作開展了中外合作辦學工作,中外合作辦學的規模在逐步擴大,中外合作辦學的影響越來越明顯,中外合作辦學的效益越來越突出。盡管如此,我們也必須看到,由于我國中外合作辦學的歷程并不長,有不少問題還沒有形成共識,在一定程度上影響了中外合作辦學事業的發展。因此,有必要基于國務院發布的《中外合作辦學條例》和教育部發布的《中外合作辦學條例實施辦法》的規定,從重要目標、基本形式、教育內容、發展要求、調控力量等方面,對中外合作辦學的相關問題進行探討。

一、培養人才與取得回報——中外合作辦學的重要目標

中外合作辦學的目的是什么?這是實施中外合作辦學所面臨的第一個問題?！吨型夂献鬓k學條例》第1條強調,制定該條例的目的是規范中外合作辦學活動,加強教育對外交流與合作,促進教育事業的發展。中外合作辦學作為我國教育事業的組成部分,要以《教育法》第5條所規定的“培養德、智、體等方面全面發展的社會主義事業的建設者和接班人”為其最終目標。事實上,培養人才是各種形式的教育的目標。因而,對于中外合作辦學來說,培養人才始終是它的基本目標,這一點是毋庸置疑的。

但是,我們必須注意到中外合作辦學與普通辦學的不同。中外合作辦學是一種新型的辦學形式,屬于WTO教育服務領域出現的一種教育方式,實際上是一種商業行為。這就決定了中外合作辦學不能按照我國傳統的國民教育來衡量。我國傳統的國民教育由政府公辦,各種教育資源的投入都是政府買單,各種教育設施當然也屬于政府所有。在傳統的國民教育中,公民接受教育在一定程度上說是在享受政府提供的公共福利,因而受教育者只需要支付少量學費,甚至在義務教育階段根本就不需要支付任何學費。接受這種低廉的國民教育,是每個適齡公民的權利,接受義務教育同時也是每個適齡公民的義務。而中外合作辦學作為一種商業服務行為,并不能從政府那里得到各種投入,只能靠合作辦學者自身的投入來運行,而且他們投入的成本是相當高的。對于公民來說,接受中外合作辦學的教育,顯然不是在享受政府的教育福利,他們要為自己所接受的教育買單。因而,凡中外合作辦學收費都是比較高昂的。當然,作為商業行為,中外合作辦學必然以營利為目的,但是作為一種教育事業活動,中外合作辦學似乎又是不能營利的。那么,中外合作辦學能否以營利為目標呢?

教育到底能否以營利為目標,已經引起了持久的爭論。但在市場經濟體制下,教育活動中存在營利現象已經成為事實,不過這些營利行為并沒有冠冕堂皇地列入教育目標中?！吨型夂献鬓k學條例》第3條第1款規定:“中外合作辦學屬于公益性事業,是中國教育事業的組成部分”?！吨型夂献鬓k學條例實施辦法》第28條第2款明確規定:“中外合作辦學機構不得從事營利性經營活動?！憋@然,從這些規定可以看出,中外合作辦學作為公益事業,是不能營利的。但是,中外合作辦學者可以取得合理的回報。如《中外合作辦學條例實施辦法》第31條規定:“中外合作辦學者要求取得合理回報的,應當按照《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》的規定執行?！倍吨腥A人民共和國民辦教育促進法實施條例》第44條規定:“出資人根據民辦學校章程的規定要求取得合理回報的,可以在每個會計年度結束時,從民辦學校的辦學結余中按一定比例取得回報?！边@些都明確了合作辦學者通過辦學取得回報的權利。那么,取得回報是否能理解為營利呢?我們認為,合法的營利,其實就是取得回報,而取得回報,也可以在一定程度上理解為是營利。營利和取得回報,二者并無本質的區別,區別僅僅在于“營利”比“取得回報”在追求利益上更為直接和明確。雖然《中外合作辦學條例》沒有明確合作辦學者營利的權利,但并沒有明確禁止其營利。它在第3條第4款規定:“國家鼓勵在高等教育、職業教育領域開展中外合作辦學,鼓勵中國高等教育機構與外國知名的高等教育機構合作辦學”。國家鼓勵合作辦學,應當理解為主要是鼓勵合作辦學者通過舉辦合作辦學而獲取利益。畢竟,對于合作辦學這種商業行為來說,保護其通過合法的辦學行為而取得合理的利益,才是最好的鼓勵?！吨型夂献鬓k學條例實施辦法》規定的“中外合作辦學機構不得從事營利性經營活動”,實際上也承認了中外合作辦學者有權通過非經營性活動營利。有學者對此也明確指出:“我國立法中的‘取得合理回報’的規定應當理解為成員間對利潤的分配,只有這樣,才符合WTO教育服務貿易的屬性和要求?！盵1]如果取得回報可以理解為營利,那么不管人們是否承認,它實際上也是中外合作辦學的一個目標,即中外合作辦學不僅要以培養人才為目標,還要以取得回報為目標。即使不承認取得回報這一目標,在實踐中,合作辦學者還是會努力取得回報的,倒不如直接公開地承認這一目標。

把取得回報確定為中外合作辦學的目標,與它培養人才這一目標并不矛盾。因為在沒有政府投入的情況下,中外合作辦學本身就是靠辦學者自身的投資而開展的,如果不能取得合理回報,也就是說如果沒有營利,恐怕辦學者就沒有能力再投入和繼續培養人才了。當然,如果不能很好地培養人才,中外合作辦學可能無法繼續運行,相應地也難以取得回報了。所以,培養人才和取得回報,二者是相互依存的。而且,把取得回報確定為中外合作辦學的重要目標,并不會對我國教育事業培養人才這一根本目標造成沖擊,畢竟,公辦教育是我國教育的主體,中外合作辦學在整個教育事業中所占的分量相當少,也不會影響絕大多數受教育者的權利。

二、舉辦項目與設立機構——中外合作辦學的基本形式

《中外合作辦學條例》第6條規定:“中外合作辦學者可以合作舉辦各級各類教育機構?！钡?1條規定:“外國教育機構同中國教育機構在中國境內合作舉辦以中國公民為主要招生對象的實施學歷教育和自學考試助學、文化補習、學前教育等的合作辦學項目的具體審批和管理辦法,由國務院教育行政部門制定。外國教育機構同中國教育機構在中國境內合作舉辦以中國公民為主要招生對象的實施職業技能培訓的合作辦學項目的具體審批和管理辦法,由國務院勞動行政部門制定?！睆倪@些規定可以看出,我國的中外合作辦學分為機構和項目兩種形式?！吨型夂献鬓k學條例》第11條規定:“中外合作辦學機構應當具備《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國職業教育法》、《中華人民共和國高等教育法》等法律和有關行政法規規定的基本條件,并具有法人資格。但是,外國教育機構同中國實施學歷教育的高等學校設立的實施高等教育的中外合作辦學機構,可以不具有法人資格?！庇纱丝梢?中外合作辦學機構還可以分為兩種,即具備法人資格的辦學機構和不具備法人資格的辦學機構。在實踐中,中外合作辦學機構又分為獨立設置的辦學機構和非獨立設置的辦學機構兩種,前者即是具備法人資格的辦學機構,后者即是不具備法人資格的辦學機構。我國目前的很多中外合作辦學機構不具備法人資格,一般是由中方大學與外方大學合作成立專門的下屬學院。這樣說來,我國的中外合作辦學,從形式上看,分為辦學項目、不具備法人資格的辦學機構和具備法人資格的辦學機構三類。

辦學項目在我國的中外合作辦學實踐中最為常見。中外合作辦學項目既可以設在具備法人資格的辦學機構中,也可以設在不具備法人資格的辦學機構中,但它更多地設在中方大學的普通院系中。辦學項目的形式較為靈活,適應性強,能夠根據社會發展對人才的需求而及時地調整,而且其運作成本相對較低,因而深受國內高校的青睞。合作項目所招收的學生完全屬于該項目所在的教學院系,因而教學和學生管理工作相對來講很便捷。不足之處是,由于它們分散在不同的教學院系中,不同合作項目相互之間的溝通和交流明顯不足,不利于取長補短相互促進。

不具備法人資格的辦學機構,實際上是在中國大學的領導下,由中國大學和外國大學聯合設立的中國大學二級學院,它的地位如同中國大學下屬的其他教學院系。這種辦學形式在我國較為常見,運行效果也較好。它的優勢在于,非常有利于中方大學對辦學機構的管理,而且可以充分運用中方大學的許多成熟的管理體制。在這種辦學形式中,學生本身就是中方大學的學生,他們在享受國外優質教育資源的同時,更能夠享受中方大學自身的優質教育資源,實現資源優勢互補。但是,這種辦學機構的自主性不夠大,辦學的開創性會受到一定的約束。

具備法人資格的辦學機構,實際上相當于由中國大學和外國大學合作成立了一所新的大學。這種辦學形式內部管理實行理事會制度,其優勢很明顯,比如辦學機構有很大的辦學自主權,在人才培養、學生管理等各個方面的能動性較強,可以使學生更多地享受外國的優質教育資源。但是,在這種辦學機構中,中國大學的影響力發揮得很有限,不利于學生享受中國的優質教育資源。而且,這種辦學機構一般會要求有獨立的辦學場地和設施,因而其運行成本較為高昂。如果合作協議終止或者出現其他法定事由,該辦學機構自然就會終止,并引發其他相關問題。因而在實踐中,這類中外合作辦學機構的數量較少。

我國當前中外合作辦學的這三種形式,總體上說是合作辦學項目最多,不具備法人資格的合作辦學機構較少,具備法人資格的合作辦學機構最少。它們在數目上的差別在一定程度上表明它們當前在我國中外合作辦學實踐中的適應能力和發展空間。因此,應當大力發展合作辦學項目,適度控制合作辦學機構。這樣可以充分利用中方大學各教學院系現有的教育資源,無需進行較大規模的人員調整和機構設置,成本低而效益高。在中外合作辦學機構的設置中,應當鼓勵設置不具備法人資格的辦學機構,因為這種機構本身就是中方大學的內設院系,其資產、收益都屬于大學,可以享受該大學的許多現有的資源,即使將來合作終止時,也不會造成多大的波動。對于具備法人資格的中外合作辦學機構,國家應當嚴格控制,防止輕易成立這類機構而造成各種資源的巨大浪費和因這類機構的終止而造成的大的動蕩。

正在積極申請中外合作辦學的中方大學,在申請時也應當對項目合作、不具備法人資格的辦學機構和具備法人資格的辦學機構這三種形式,有明確的了解。在各種條件有限的情況下,應當首選申請舉辦中外合作辦學項目。如果盲目申請設置中外合作辦學機構,可能會造成資源的浪費和人員的閑置。當舉辦中外合作辦學項目的數目較多、需要一個專門的機構進行統一管理時,再申請設置不具備法人資格的中外合作辦學機構,對各個中外合作辦學項目進行專門管理。一般來說,中方大學在開展中外合作辦學時最好不考慮設置具備法人資格的中外合作辦學機構。

三、立足本土與引進外源——中外合作辦學的教育內容

開展中外合作辦學是我國引進國外優質教育資源的重要方式。學生接受中外合作辦學機構或者項目的教育,是為了在國內享受國外的優質教育資源。因此,中外合作辦學的教育,一定要具有明顯的國外教育的特點,也就是說,它必須在教育內容上引進外源。然而,中外合作辦學畢竟不同于外國的大學,也不是外國的大學在中國設立的分支機構,它是地地道道的中國的教育機構或者教育項目。因而在很多方面,中外合作辦學不能不遵從中國的教育體制,在教育內容上既要立足中國,傳授中國的本土文化,又要引進外源,講授西方的教材和課程體系?！耙环矫嬉M外方相關專業課程體系,另一方面要結合中方實際,融進中方專業特色課程,取長補短,優化人才培養方案?！盵2]《中外合作辦學條例》第30條第1款規定:“中外合作辦學機構應當按照中國對同級同類教育機構的要求開設關于憲法、法律、公民道德、國情等內容的課程?！边@是要求中外合作辦學在教育內容上要立足本土。該條第2款規定:“國家鼓勵中外合作辦學機構引進國內急需、在國際上具有先進性的課程和教材?！边@是中外合作辦學的教育內容在引進外源方面的規定。該條第3款規定:“中外合作辦學機構應當將所開設的課程和引進的教材報審批機關備案?！边@一規定,既是為了避免中外合作辦學在教育內容方面引進外源不到位,又是在防止其引進外源過頭而喪失本土特色。

立足本土是中外合作辦學教學內容的根基。無論中外合作辦學具備多少外方的因素,它始終都是屬于中國教育的一部分,因而必須在很大程度上按照中國的教育進行,不得違反中國的法律,不得違反中國教育方面的基本制度和政策?！吨型夂献鬓k學條例》第5條明確指出:“中外合作辦學應當符合中國教育事業發展的需要,保證教育教學質量,致力于培養中國社會主義建設事業的各類人才”。第31條規定:“中外合作辦學機構根據需要,可以使用外國語言文字教學,但應當以普通話和規范漢字為基本教學語言文字”。這都是在強調中外合作辦學應當具有中國本土的特色,應當傳播中國的文化。這是因為,一方面,作為中國教育的一部分,中外合作辦學所要培養的是中國社會主義建設的人才。只有向學生教授中國的科學知識,傳播中國的文化,使學生對中國的相關問題有深刻的認識和理解,他們所接受的教育才能不脫離中國國情,他們才能真正適應中國的建設并為中國的建設貢獻力量。另一方面,作為在中國進行的教育,中外合作辦學所立足的是中國的土壤,它無論如何都不可能擺脫中國教育科學文化諸多方面的熏陶,而且其所引進的國外優質教育資源也要在很大程度上首先被“中國化”才能真正被深受中國文化熏陶的學生所接受和掌握?？傊?中外合作辦學的教育內容必須立足于本土,本土文化是其得以發展的根基。

中外合作辦學能否辦好,能在多大程度上辦出特色,關鍵取決于其引進外源的情況。所謂的引進外源,就是要引進國外的課程體系、教材、師資、教學方式方法等內容。當然,引進的這些教育資源必須是優質的,跟中國相應的內容比起來具有較大的先進性和科學性,有利于幫助學生在更高的層次上更為系統地掌握先進的科技知識和原理。同時,所引進的國外優質教育資源必須是當前中國在人才培養方面所急需的,特別是要滿足由于社會發展而導致的新興領域對專門人才的需求?！吨型夂献鬓k學條例實施辦法》第3條規定:“國家鼓勵中國教育機構與學術水平和教育教學質量得到普遍認可的外國教育機構合作辦學;鼓勵在國內新興和急需的學科專業領域開展合作辦學。國家鼓勵在中國西部地區、邊遠貧困地區開展中外合作辦學?！边@一規定強調的就是外源的優質性和實用性,因為國家希望通過引進外源培養高層次的實用性人才來滿足我國經濟社會發展對人才的需求。

立足本土和引進外源是有機統一的。本土作為中外合作辦學的根基,是中外合作辦學各項活動的出發點和最終歸宿。立足于中國社會發展,傳播中國本土的科學文化知識,才能為中外合作辦學進一步的發展奠定堅實的基礎。舍棄了這一本土資源而一味地強調國外的教育資源,中外合作辦學必將成為無本之木、無源之水,難以取得長遠發展。引進外源作為中外合作辦學的枝葉,是中外合作辦學充分借鑒和吸收其他有益成分而茁壯成長的動力。引進外源做得不好,必將導致中外合作辦學走向枯萎。中外合作辦學正是在立足本土和引進外源二者的平衡發展中前進的,任何一方的缺失或者失衡都將導致其失敗?！拔覈叩冉逃厝灰惨诒就两涷炁c國際經驗的交融中、在參與世界高等教育體系的互動中、在既趨同又趨異的理性抉擇中開辟出一條發展道路?！盵3]

四、繼承傳統與改革創新——中外合作辦學的發展要求

中外合作辦學是我國教育發展中出現的一個新事物,面對許多新情況、新問題,必然要采取新舉措來解決。最明顯的特點是它的管理體制?！吨型夂献鬓k學條例》規定,中外合作辦學機構必須有章程,具有法人資格的中外合作辦學機構應當設立理事會或者董事會,不具有法人資格的中外合作辦學機構應當設立聯合管理委員會,并對理事會、董事會或者聯合管理委員會的人員組成、職權、活動程序等問題做了明確規定。這些都表明,中外合作辦學有很多方面不同于傳統的教育體制。作為一種新的教育體制,得到了法律和政策的支持,其發展空間非常廣闊。中外合作辦學者應當采取切實可行的措施尋求發展,其中最基本的要求是繼承傳統和改革創新。

繼承傳統要求中外合作辦學必須重視吸收傳統教育的精華,借鑒傳統教育中的有益做法,使之成為自身發展的重要支撐力量。這是因為,中外合作辦學盡管吸收了國外優質教育資源,具有了“中外合作”的特色,但它畢竟是一種教育事業,總要遵循教育的基本原理和規律。傳統教育存在的時間很長,對教育的基本原理和規律有著深刻的認識和恰當的運用,在許多方面積累了豐富的實踐經驗。傳統教育中可借鑒的內容很多,有兩個方面非常突出,一是“授人以魚不如授人以漁”的教育理念。國外有些教育重視向學生傳授技術而忽視培養他們的基本能力,注重教育的直接效果而忽視對學生未來的影響。中國的傳統教育非常重視對學生基本能力和素質的培養,要求學生對知識一定要真正掌握,對原理一定要真正領會,要做到知其然更知其所以然。中外合作辦學應當堅持中國教育的這種傳統教育理念,努力提高學生的基本能力和基本素養。二是尊師重教的教育氛圍。由于特定文化的熏陶,國外有些教育過于強調師生之間的自由平等關系。中國的教育一直強調尊師重教,發揮教師在教育中的主導地位,并通過教師的楷模作用影響學生。中外合作辦學是在中國開展的為中國培養人才的教育,它應當按照中國教育文化的要求,堅守尊師重教的傳統,培養學生遵規守紀的好習慣,營造良好的師生關系,充分激發教師的教學熱情,達到教學相長的效果。

改革創新要求中外合作辦學必須根據其所引進的優質教育資源的情況,根據合作舉辦的教育機構或教育項目自身的優勢,根據學科專業的特殊要求,特別是要根據學生的能力和素質,創造性地開展教育活動,并根據教育發展的實際狀況,在管理權限范圍內,不斷制定和調整各項方案和措施,確保充分利用各種教育資源,全面培養學生的綜合素質和能力。由于同傳統教育有一定的區別,中外合作辦學要在堅持傳統的基礎上改革創新,摸索出一套符合自身發展要求的體制。改革創新所涉及的方面非常多,但總的來說有四個方面是不可或缺的。一是教學管理方面的改革創新。外國一些教育方式方法與中國的有較大的區別,在中外合作辦學的教學管理中,應當充分尊重外方的教育教學方法,確保引進的優質教育資源不走樣、不變味。這就要求中外合作辦學建立新的教學管理體制,堅持多樣化的教學質量考核辦法,制定新的教學評估指標,并做其他相應的教學配套改革。二是學生管理方面的改革創新。中外合作辦學的學生,由于所受的教育、所面臨的問題等多個方面與傳統教育的學生有較大的區別,他們的思想比傳統教育的學生活躍得多,對許多問題的看法也很獨特。因此,中外合作辦學者不能簡單地照搬傳統教育的學生管理模式來管理他們,而應當結合他們學習和生活的特點,創立一套能夠充分發揮他們積極性和主動性的學生管理模式。三是國際合作方面的改革創新。中外合作辦學所要培養的應當是國際化的人才,因此中外合作辦學者應當加強國際合作,在引進國外優質教育資源的同時,努力為學生出國深造鋪平道路。這種國際合作應當以在校學生為主要服務對象,且不同于商業性的出國留學中介服務公司。四是后勤保障方面的改革創新。由于資產、經費等方面的管理不同于傳統的教育,中外合作辦學必須建立新型的后勤保障體制,為教學管理、學生管理和國際合作提供優質服務。

五、政府監管與社會制約——中外合作辦學的調控力量

中外合作辦學能否開展好,其所培養的人才質量如何,對這些問題的關注,最終要落腳到對中外合作辦學的監督上。中外合作辦學由于收費較高,能夠給辦學者帶來較大的經濟利益,因而成為當前許多高校積極爭取開展的教育形式。一些不符合辦學條件的中外高校,出于對經濟利益的追求,也會加入中外合作辦學機構或項目的申請隊伍中,一些已經獲得批準的中外合作辦學機構或項目,在運行時也可能“偷工減料”,最大程度地降低辦學成本。因此,加強監控,清除那些魚目混珠的辦學機構和項目,純潔中外合作辦學隊伍,督促中外合作辦學朝著健康方向發展,是規范中外合作辦學活動的重要內容?！吨型夂献鬓k學條例》第33條規定:“中外合作辦學機構的招生簡章和廣告應當報審批機關備案。中外合作辦學機構應當將辦學類型和層次、專業設置、課程內容和招生規模等有關情況,定期向社會公布?！钡?5條規定:“國務院教育行政部門或者省、自治區、直轄市人民政府教育行政部門及勞動行政部門等其他有關行政部門應當加強對中外合作辦學機構的日常監督,組織或者委托社會中介組織對中外合作辦學機構的辦學水平和教育質量進行評估,并將評估結果向社會公布?！睆倪@些規定可以看出,中外合作辦學的主要的監管力量是政府,社會也在一定程度上發揮著監控作用。

政府監管在調控中外合作辦學方面所發揮的作用是無可替代的。政府機關要對中外合作辦學申請者多個方面的情況進行審查,符合《中外合作辦學條例》及其配套的《實施辦法》所規定的條件者,才有可能得到批準。顯然,政府是中外合作辦學機構和項目的唯一的行政許可主體,只有它才能把好中外合作辦學的“入門關”。獲得批準后,中外合作辦學活動仍要向政府備案,接受政府的審查。如果政府沒有盡到監管職責,批準了不符合條件的中外合作辦學機構或項目,導致魚龍混雜的局面,將從根本上破壞中外合作辦學事業。如果在批準后對中外合作辦學機構和項目的辦學活動放任自流,中外合作辦學事業難免會淪落成為一些辦學者營利的幌子。因此,政府的監管對中外合作辦學的發展至關重要,特別是在當前,我國社會發展正處于轉型時期,政府對社會發展的各個方面都具有明顯的主導作用,中外合作辦學的發展更離不開政府的監管。

社會制約對中外合作辦學的發展同樣很重要。對其獲得審批后正式運作中出現的諸多問題的監控則主要取決于社會力量。教育部把經過審批的中外合作辦學機構和項目通過網絡向社會公布,也是希望社會加強對中外合作辦學活動的監督。社會力量的監督具有不少優點,如監督者眾多,監督的形式多樣,監督的領域齊全等。更重要的是,中外合作辦學所培養的人才,必須走入社會,得到社會的認可和接受,因而其教學質量、人才培養模式等方面如果出現問題,很快就會在社會上有所反映,甚至會引起社會的關注。充分發揮社會力量對中外合作辦學的制約作用,中外合作辦學事業才能不斷取得進步。

“教育改革與發展趨勢是政府逐步調整管理方式,其職能逐步在監督、管理、協調、服務方面擴展,高校面向社會自主辦學的自由度加大。引入非政府組織,由政府委托其執行法律規定監管框架下的專業職能,而政府則可以發揮自身的優勢,執行監管框架下的行政職能?！盵4]政府監管和社會制約,構成中外合作辦學事業健康發展的調控力量,它們共同調節中外合作辦學的發展方向和層次,控制中外合作辦學的發展勢頭和規模。在當前中外合作辦學發展迅猛的社會背景下,政府監管和社會制約顯得更為重要?！搬槍θ找嬖龆嗟闹型夂献鬓k學的機構和項目,建立以政府宏觀進行監管、由社會中介組織專業機構進行評估、整個社會來監督評價的管理模式,是現行教育體制下適合我國國情的中外合作教育監管理論模式?！盵5]

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